Serlikowska Agnieszka, Opłaty i inne należności ustalane lub pobierane przez organy urzędowej kontroli żywności

Publikacja stanowi zmodyfikowaną wersję pracy doktorskiej obronionej w 2019 r. w Instytucie Nauk Prawno-Administracyjnych Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego i obejmuje stan prawny na dzień 20.01.2020 r.

Korzystając z okazji, szczególne podziękowania kieruję do mojego Promotora – Pana Profesora Pawła Wojciechowskiego, którego przenikliwe sugestie i nieocenione uwagi pomogły mi ukształtować przedstawioną koncepcję.

Dziękuję Pani Profesor Małgorzacie Korzyckiej za intelektualne wsparcie podczas tworzenia pracy, a także Pani Profesor Anecie Suchoń, Pani Profesor Elżbiecie Tomkiewicz oraz Panu Profesorowi Michałowi Bitnerowi za cenne spostrzeżenia, które skłoniły mnie do wprowadzenia dodatkowych zagadnień do niniejszej monografii. Podziękowania składam również Rodzinie i Przyjaciołom oraz Przełożonym i Kolegom, którzy pomagali mi na drodze do jej tworzenia.

Książkę dedykuję moim Rodzicom, którym zawdzięczam wszystko, co osiągnęłam.

W piramidzie potrzeb Maslowa żywność mieści się w kategorii bazowych potrzeb fizjologicznych, bez których człowiek by nie istniał. Dopiero zapewnienie m.in. właściwego wyżywienia pozwala na pojawienie się potrzeb wyższego rzędu . Tym samym żywność jest kategorią wyjątkowych dóbr konsumpcyjnych, bez której nie moglibyśmy się obyć. Jej niepodważalny i nieodzowny wpływ na zdrowie oraz życie człowieka sprawia, że kategoria ta wymaga szczególnej ochrony prawnej. Jednocześnie warto zauważyć, że spożywanie żywności to nie tylko przymus fizjologiczny, ale też realizacja potrzeb czysto hedonistycznych. Wyróżnia się przecież dwie podstawowe funkcje produktu żywnościowego: warunkującą prawidłowość biologicznego rozwoju oraz istnienie człowieka, a także zaspokajającą instynkt pożądania określonych produktów żywnościowych .

Ze względu na znaczenie żywności oraz rozwój rynku żywności na niespotykaną dotąd skalę prawodawca unijny wprowadził do prawa Unii Europejskiej zbiór przepisów, których głównym celem, wprost wyartykułowanym w ich treści, jest zapewnienie, by żywność była bezpieczna, tj. by nie stwarzała zagrożenia dla życia lub zdrowia człowieka oraz by spełniała wymogi jakościowe. Poza tymi zamierzeniami, do celów prawa żywnościowego prawodawca unijny zaliczył także ochronę dobrostanu i zdrowia zwierząt, ochronę roślin i nasiennictwa, bezpieczeństwo pasz, a także ochronę środowiska oraz zapewnienie swobodnego przepływu towarów. Przepisy te określa się mianem „prawodawstwa UE dotyczącego łańcucha rolno-spożywczego” . Obejmują one nie tylko bezpieczeństwo, ale również ochronę interesów konsumentów w związku z żywnością i uzyskiwanymi na jej temat informacjami.

Za egzekwowanie powyższych przepisów odpowiadają państwa członkowskie, których właściwe organy (organy urzędowej kontroli żywności) monitorują i weryfikują, czy odpowiednie wymogi prawodawstwa UE są faktycznie przestrzegane, jednocześnie poza urzędowymi kontrolami dokonują również innych czynności urzędowych. W 2004 r. jednolite ramy prawne organizacji u.k.ż. zostały również ustanowione na szczeblu unijnym, tak by zapewnić identyczną ochronę żywności na terytorium całej UE. Jak wskazał sam prawodawca, ramy te przyczyniły się do poprawy efektywności takich kontroli, egzekwowania przepisów dotyczących łańcucha rolno-spożywczego, poziomu ochrony przed ryzykiem dla zdrowia ludzi, zwierząt i roślin, dobrostanu zwierząt oraz poziomu ochrony środowiska przed ryzykiem stwarzanym przez GMO i środki ochrony roślin .

Regulując kwestie dotyczące organizacji u.k.ż., prawodawca unijny ujednolicił również zasady jej finansowania – przede wszystkim poprzez ukształtowanie pojęcia opłat lub należności, których celem jest zapewnienie odpowiednich środków finansowych przeznaczonych na organizowanie kontroli urzędowych. Paweł Wojciechowski opłaty za przeprowadzenie kontroli uważa za element modelowy u.k.ż. Wskazuje, że określenie ram tych opłat na poziomie unijnym przyczynia się do zapewnienia swobodnego przepływu towarów oraz gwarantuje równe warunki konkurencji dla podmiotów prowadzących działalność w poszczególnych państwach członkowskich .

Chociaż urzędowa kontrola żywności jest stosunkowo nowym przedmiotem badań prawniczych, stała się już wielokrotnie obiektem zainteresowania doktryny . Jednocześnie jednak we wszelkiego rodzaju badaniach i analizach dotyczących tego zagadnienia aspekt opłat i innych należności pozostawiano na uboczu, ograniczając się praktycznie wyłącznie do krótkiego opisania regulacji w tym zakresie . Opłaty i inne należności stały się głównym tematem zaledwie kilku artykułów naukowych, przede wszystkim dotyczących aplikacji unijnych reguł finansowania u.k.ż. do przepisów prawa fińskiego . Powodów tak nikłego zainteresowania przedmiotowym tematem można upatrywać w ścisłym związaniu tego zagadnienia z prawem finansowym poszczególnych państw członkowskich. Nie ulega jednak wątpliwości, że opłaty i inne należności ustalane lub pobierane przez organy u.k.ż., ze względu na ich znaczenie dla funkcjonowania tych organów oraz ich związek z zapewnieniem bezpieczeństwa i jakości żywności, mogą, a nawet powinny być przedmiotem analizy prawa żywnościowego .

Monografia nie dotyczy zatem umiejscowienia opłat i innych należności ustalanych lub pobieranych przez organy u.k.ż. w systemie prawa finansowego, lecz ich roli w unijnym i krajowym prawie żywnościowym. Zagadnienia związane z krajowym prawem finansowym pojawiać się będą jedynie drugoplanowo, przede wszystkim w kontekście pojęć dotyczących instrumentów zastosowanych przez unijnego i krajowego prawodawcę oraz ich funkcji.

Wyjaśniając podstawowe pojęcia, które legły u podstaw podjętego tematu, zauważyć należy, że nie sposób nie odwołać się do instytucji prawa krajowego oraz nie posłużyć się właśnie terminologią utrwaloną przez prawo finansowe, zwłaszcza że opisywana problematyka podejmowana jest zarówno w kontekście prawa unijnego, jak i krajowego. Biorąc pod uwagę powyższe, wbrew prawodawcy unijnemu wskazującemu na „opłaty lub należności” dla potrzeb monografii posługuję się najczęściej określeniem „opłaty i inne należności”. W pierwszej kolejności zamiast alternatywy łącznej zastosowałam koniunkcję, ze względu na to, że w wielu krajowych regulacjach zastosowano zarówno instytucję „opłaty”, jak i „należności”, tym samym skorzystano z obu możliwości, które zaproponował państwom członkowskim prawodawca. W drugiej posłużyłam się określeniem „inne należności”, ponieważ w omawianym kontekście opłata zawsze będzie rodzajem należności . Oczywiście możliwy byłby tytuł „Należności ustalane lub pobierane przez organy urzędowej kontroli żywności”, jednak biorąc pod uwagę wyodrębnienie dwóch kategorii przez prawodawcę unijnego oraz podobieństwo opłat ustalanych lub pobieranych przez organy u.k.ż. do opłat publicznych w krajowych regulacjach, konieczne było dodatkowe podkreślenie roli opłat. Ponadto zauważyć należy, że prawodawca, co do zasady, najchętniej operuje właśnie słowem „opłaty” w opisywanym kontekście. Pojęcie „należności” jest natomiast marginalizowane i częściej występuje jako synonim „opłat”.

Komentarza wymaga również zawężenie tematu do opłat i innych należności ustalanych lub pobieranych przez organy u.k.ż. Zauważyć należy, że gdyby objąć nim opłaty i inne należności w unijnym i krajowym prawie żywnościowym, poruszyć należałoby również kwestie dotyczące należności ustalanych lub pobieranych przez jednostki certyfikujące, ewentualnych należności wynikających z wewnętrznych kontroli podmiotów objętych prawodawstwem UE dotyczącym łańcucha rolno-spożywczego, a także opłat jedynie pośrednio powiązanych z prawem żywnościowym, a dotyczących np. rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej czy zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Tymczasem przedmiotem monografii są opłaty i inne należności regulowane przepisami unijnych rozporządzeń dotyczących urzędowej kontroli żywności, których celem jest zapewnienie odpowiednich środków finansowych przeznaczonych na organizowanie kontroli urzędowych, w tym w celu pokrycia kosztów poniesionych w ich ramach . Historycznie rozporządzenia nr 882/2004, na gruncie którego dotychczas funkcjonowała u.k.ż., aktualnie natomiast – zastępującego go rozporządzenia nr 2017/625, mającego zastosowanie w tym zakresie od 14.12.2019 r.

Jednocześnie wyjaśnić należy, dlaczego w stosunku do opłat i innych należności zostało zastosowane określenie „ustalanych lub pobieranych”. Prawodawca unijny w motywie 32 rozporządzenia nr 882/2004 wskazał na „możliwość nakładania opłat i należności w celu pokrycia kosztów poniesionych w ramach kontroli urzędowych” przez właściwe organy państw członkowskich. Jednocześnie w art. 27 tego aktu zastosowano sformułowania „Państwa Członkowskie zapewniają pobieranie” (ust. 2) czy „właściwy organ pobiera” (ust. 7), a także wskazano kryteria ustalania opłat (ust. 5). W rozporządzeniu nr 2017/625 przyjęto bardziej jednolite nazewnictwo odnoszące się już niemal wyłącznie do samych organów u.k.ż. , określając ich czynności mianem „pobierania” (np. motyw 65 czy art. 79 ust. 1), zaznaczając zarazem, że opłaty lub należności określa się poprzez ustalanie lub obliczanie (art. 82 ust. 1). Jednocześnie biorąc pod uwagę nomenklaturę przyjętą w tym zakresie w prawodawstwie krajowym i różnorodność opłat lub innych należności w nim zidentyfikowanych, zdecydowałam się stosować pojęcia wskazane najczęściej właśnie przez ustawodawcę krajowego z uwzględnieniem wyżej przytoczonych określeń z rozporządzeń unijnych, czyli „ustalanie lub pobieranie”. Zauważyć należy, że stanowi to pewne uproszczenie i służy zachowaniu przejrzystości tematu i całego wywodu. Siatka pojęciowa przyjęta przez prawodawcę krajowego jest bowiem niejednolita. Uwzględniając natomiast art. 82 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/625, najprecyzyjniejszym sformułowaniem byłoby „ustalane lub obliczane lub pobierane” , jednak utrudniłoby to zrozumienie wielu zdań. Początkowo więc w opracowaniu za właściwe przyjęłam słowo „nakładane”, które zostało użyte przy pierwszym powołaniu się na opłaty i należności przez prawodawcę unijnego w odniesieniu do organów u.k.ż. w rozporządzeniu nr 882/2004 (motyw 32) i językowo wydawało się konsumować wszystkie opisane wyżej znamiona . Sprzeciwiła się temu jednak doktryna finansów publicznych, gdyż zgodnie z art. 217 Konstytucji RP słowo „nakładanie” w odniesieniu do danin publicznych zarezerwowane jest dla działalności ustawodawcy . Podsumowując, przyjęte określenia stanowią swego rodzaju kompromis w zakresie nomenklatury stosowanej przez prawodawcę unijnego i krajowego. Przytoczone wyżej inne sformułowania będą pojawiać się w opracowaniu w przypadku cytatów z orzecznictwa czy przepisów. Na marginesie, w zastosowanym wyrażeniu celowo została wykorzystana alternatywa łączna poprzez użycie spójnika „lub”.

W tym miejscu zauważyć należy, że przepisy rozporządzenia nr 882/2004 oraz 2017/625 często będą więc omawiane wspólnie, mimo ich chronologicznego następstwa oraz faktycznego obowiązywania obecnie drugiego aktu, z uwagi na kontekst historyczny, jaki zapewnia rozporządzenie nr 882/2004 oraz to, że aktualnie ustalane i pobierane przez krajowe organy u.k.ż. opłaty oraz inne należności zostały ukształtowane na jego gruncie. Warto bowiem podkreślić, że omawiane opłaty i inne należności to nie tylko prawo unijne, ale przede wszystkim prawo krajowe. Ramy ustanowione na szczeblu unijnym musiały bowiem zostać wypełnione przez regulacje rodzime. Co więcej, kwestie te regulowane były w prawie krajowym jeszcze przed powstaniem UE. Zauważyć należy, że historia opłat i innych należności związanych z urzędowymi badaniami zwierząt i mięsa sięga w Polsce 1928 r.

W rozporządzeniu nr 2017/625 opłaty i inne należności mają na celu już nie tylko zapewnienie dostępności odpowiednich zasobów finansowych niezbędnych właściwym organom do realizacji kontroli urzędowych, ale także zadań związanych z innymi czynnościami urzędowymi . Co istotne, w Polsce organy u.k.ż. jeszcze pod rządami rozporządzenia nr 882/2004 ustalały lub pobierały opłaty i inne należności za dokonywanie innych czynności urzędowych właśnie na podstawie przepisów krajowych. W tym kontekście zastosowane w tytule monografii sformułowanie „ustalane lub pobierane przez organy urzędowej kontroli żywności” jest szersze niż „ustalane lub pobierane w ramach urzędowej kontroli żywności lub w związku z nią” i obejmuje również należności związane z czynnościami – innymi niż kontrole urzędowe – podejmowanymi przez właściwe organy, w tym z czynnościami mającymi na celu weryfikację występowania chorób zwierząt lub agrofagów roślin, zapobieganie lub kontrolę rozprzestrzeniania takich chorób zwierząt lub agrofagów roślin, lub ich eliminację, udzielanie zezwoleń lub zatwierdzanie oraz wydawanie świadectw urzędowych lub poświadczeń urzędowych .

Jednocześnie zaznaczyć należy, że podstawową intencją, która legła u podstaw tej książki, była analiza regulacji rozporządzeń nr 882/2004 i 2017/625 dotyczących opłat i innych należności będących gwarantem zapewnienia odpowiednich środków finansowych na potrzeby u.k.ż. oraz ocena regulacji krajowych przez pryzmat tych przepisów. Rozporządzenia te zostały ustanowione na szczeblu UE. Jednocześnie zauważyć należy, że na mocy Traktatu z Lizbony zniesiono strukturę filarową wspólnoty i odtąd straciło aktualność odróżnianie „prawa unijnego” od „prawa wspólnotowego”, stąd użyte zostało sformułowanie „unijne” .

Zastanawiając się nad podjęciem przedmiotowego tematu, należy zadać pytanie, czy sam fakt braku zainteresowania doktryny sprawia, że konieczne było podjęcie przedmiotowych rozważań. Przecież prawodawca unijny zawarł regulację dotyczącą finansowania urzędowej kontroli żywności w zaledwie czterech artykułach rozporządzenia nr 882/2004, a następnie ośmiu rozporządzenia nr 2017/625. Jednak w aktach tych ustalono jedynie wspomniane już jednolite ramy finansowania urzędowych kontroli, pozostawiając państwom członkowskim znaczną swobodę w tym zakresie. Swoboda ta nie jest jednak nieograniczona, a zasady określone we wspomnianych artykułach budzą wiele wątpliwości w procesie stosowania prawa. Świadczą o tym stosunkowo liczne orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości .

Uwzględniając zatem względy poznawcze i teoretyczne, zauważyć należy, że tematyka ta nie została bliżej rozpoznana. Jej zgłębienie jest natomiast istotne ze względu na wpływ opłat i innych należności na sprawność funkcjonowania u.k.ż. oraz ich oddziaływanie na cały jej model. W myśl łacińskiej sentencji pecunia una regimen est rerum omnium , każdy organ publiczny czy też działania władzy publicznej w danym kraju po prostu muszą być odpowiednio finansowane. Jednak, czy aby na pewno kwestia finansowania organów u.k.ż. musiała być regulowana na szczeblu unijnych rozporządzeń? Już sama okoliczność wprowadzenia takich przepisów przez prawodawcę unijnego może sugerować ich głębsze powiązanie wcale nie z prawem finansowym, a właśnie prawem żywnościowym i całym modelem u.k.ż. W omawianych rozporządzeniach unijnych nie uregulowano przecież innych kwestii natury czysto administracyjnej, takich jak postępowanie w sprawie odtworzenia akt kontroli, archiwizacji czy zasad zawierania umów z funkcjonariuszami przeprowadzającymi urzędowe kontrole. Prawodawca unijny wprowadził jednak w obu omawianych rozporządzeniach rozdział dotyczący finansowania u.k.ż. oraz poświęcił temu zagadnieniu miejsce w preambułach do tych aktów. Konieczne wydaje się podkreślenie, że jedynie odpowiednio finansowane kontrole urzędowe mogą realizować cele samej u.k.ż. Za taki cel w szerszej perspektywie można uznać jej przyczynienie się do ochrony dóbr uznanych w przepisach prawa żywnościowego takich jak: życie lub zdrowie człowieka, interesy ekonomiczne konsumentów, zdrowie i warunki życia zwierząt, a także gwarantują rzetelność obrotu oraz swobodnego przepływu żywności . Niewłaściwie finansowane czy też niedofinansowane działania kontrolne tego celu nie zrealizują.

Omawiając motywy społeczno-gospodarcze – trudno nie zwrócić uwagi, że opłaty i inne należności bezpośrednio wiążą się z uszczupleniem majątku podmiotów, które zobowiązane są do ich uiszczenia. Zrozumienie celu istnienia tych instrumentów przez te podmioty jest zatem kluczowe dla prawidłowego funkcjonowania u.k.ż., a tym samym do wypełnienia celów prawa żywnościowego przez nią realizowanych. Ukształtowanie systemu finansowania u.k.ż. na opłatach i innych należnościach niejasnych, budzących wątpliwości i kształtowanych w sposób dowolny wpływa na zaufanie podmiotów do organów przeprowadzających kontrolę. Zachęca również do zachowań zmierzających do uniknięcia konsekwencji wynikających z takich kontroli . W rezultacie prowadzi do przesunięcia zasadniczego celu u.k.ż. z ochrony dóbr, na których powinno zależeć wszystkim podmiotom, na unikanie nadmiernych obciążeń ze strony państwa. W tym miejscu podkreślić należy, że często w kontekście podmiotów kontrolowanych przez organy u.k.ż. zwraca się uwagę przede wszystkim na wielkie koncerny spożywcze, przedsiębiorstwa czy grupy rolnicze, dla których uszczuplenie majątku w związku z opłatami i innymi należnościami nie jest czynnikiem nadmiernie obciążającym. Co więcej, w istocie u.k.ż. wykonywana jest z korzyścią dla takich podmiotów, ponieważ weryfikuje jedynie ich wewnętrzne procedury kontroli. Tymczasem trzeba pamiętać, że urzędowe kontrole obejmują cały łańcuch rolno-spożywczy, w tym niewielkich producentów lokalnych oraz drobnych detalistów, dla których poniesienie opłaty, szczególnie w przypadku naruszeń jakościowych powstałych na innym etapie produkcji, może wiązać się ze znacznym obciążeniem finansowym i ryzykiem, że powstałe na ich skutek ciężary doprowadzą do zamknięcia przez te podmioty działalności. Oczywiście bezpośrednio wiąże się to z perspektywą konsumenta, który przy wypaczeniu systemu i dążeniu do unikania nadmiernych ciężarów przez przedsiębiorców, w istocie zostaje pozbawiony swojej ochrony.

W konsekwencji należy postawić pytanie o rolę opłat i innych należności w modelu u.k.ż., a także o to, czy normy ukształtowane przez prawodawcę unijnego, a uzupełnione przez ustawodawcę krajowego, są wystarczająco precyzyjne dla adresatów wymogów prawa żywnościowego. Do odpowiedzi na to pytanie konieczne jest ukazanie kontekstu prawa krajowego. Niezbędne w tym aspekcie wydaje się ukazanie wszystkich opłat i innych należności ustalanych lub pobieranych przez krajowe organy u.k.ż. oraz zarysowanie problemów dotyczących postępowania w sprawie ich wymierzania. Jedynie poprzez ukazanie teoretycznych i praktycznych trudności w tym zakresie można przybliżyć to, w jaki sposób postrzegane są przez podmioty, które są nimi obciążane. W kontekście tym celowa jest również odpowiedź na pytanie, na ile Polska dostosowała oraz na ile powinna dostosować krajowe normy dotyczące opłat i innych należności, by były zgodne z prawem unijnym? Realizacja powyższych celów badań wymaga sformułowania pierwotnych założeń, służących ich konkretyzacji.

Pierwsze z nich polega na przyjęciu, że opłaty i inne należności, ukształtowane przez krajowe przepisy prawa żywnościowego jeszcze przed rozpoczęciem integracji Polski z UE, stały się podstawą do skonstruowania opłat i innych należności wprowadzonych do polskiego prawa na mocy unijnego prawa żywnościowego.

Drugie założenie wiąże się z przyjęciem, że u.k.ż. regulowana w rozporządzeniach unijnych w pierwszej kolejności powinna podlegać zasadom tych unijnych rozporządzeń. Tym samym wszystkie opłaty i inne należności ustalane lub pobierane przez krajowe organy kontroli, których zakres kompetencji mieści się w zakresie przedmiotowym u.k.ż. uregulowanym w unijnych przepisach , podlegają zasadom określonym w prawodawstwie UE.

Trzecie dotyczy natomiast okoliczności obserwowanego w praktyce wpływu zbyt wielkiej ilości opłat i innych należności oraz ich wysokości – szczególnie w kontekście administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych w niższej wysokości – na negatywne postrzeganie przez uczestników łańcucha rolno-spożywczego wymogów prawa żywnościowego oraz celów u.k.ż.

Konkretyzując zatem, głównym celem badań jest próba odpowiedzi na pytanie, czy regulacje prawne dotyczące opłat i innych należności ustalanych lub pobieranych przez organy u.k.ż. zapewniają właściwe funkcjonowanie urzędowej kontroli żywności. Na tle natomiast przedstawionych wyżej rozważań można sformułować hipotezę badawczą: pomimo tego, że na szczeblu unijnym prawodawca wprowadzając ogólne reguły finansowania u.k.ż., dąży do zagwarantowania realizacji celów prawa żywnościowego i do sprawnej realizacji u.k.ż., to rozwiązania przyjmowane na szczeblu krajowym nie są w wystarczający sposób dostosowane do tych unijnych wymogów, na skutek czego regulacje dotyczące opłat i innych należności ustalanych lub pobieranych przez organy u.k.ż. nie pozwalają na optymalną realizację u.k.ż. Obowiązujący stan prawny wymaga zmian, które wydają się szczególnie potrzebne w związku z wejściem w życie rozporządzenia nr 2017/625.

Struktura monografii odpowiada powyższemu kierunkowi argumentacji, który został wyznaczony przez przyjęty cel, wątki problemowe oraz powyższą, wstępną hipotezę badawczą. Została ona podzielona na osiem rozdziałów. W rozdziale pierwszym zaprezentowano rozwój unijnej regulacji dotyczącej urzędowej kontroli żywności. Kolejne rozdziały poświęcono bardziej szczegółowej problematyce, dzieląc niejako pracę na dwie części. Pierwsza, czyli rozdział drugi, trzeci i częściowo czwarty, związane są z zagadnieniami teoretycznymi dotyczącymi finansowania u.k.ż. na szczeblu unijnym. Druga związana jest ściśle z krajowymi regulacjami dotyczącymi opłat i innych należności ustalanych lub pobieranych przez polskie organy u.k.ż. w związku z kontrolami przestrzegania reguł objętych wymogami prawodawstwa UE dotyczącego łańcucha rolno-spożywczego. W kontekście tym w rozdziale siódmym przedstawiono autorskie wyniki badań nad krajowymi opłatami i innymi należnościami ustalanymi lub pobieranymi przez organy u.k.ż. Obejmują one wyodrębnienie wszystkich tego typu instrumentów funkcjonujących w praktyce na podstawie przepisów prawa żywnościowego oraz przeanalizowanie ich w kontekście kategorii opłat i innych należności wymienionych przez prawodawcę w unijnych regulacjach.

Realizując cele badawcze, posłużono się przede wszystkim metodą dogmatyczną. Analizie podano regulacje prawa unijnego i krajowego dotyczące szeroko pojętych opłat i innych należności ustalanych lub pobieranych przez organy u.k.ż. Konieczne było również sięgnięcie do przepisów z zakresu prawa finansowego, a także zagadnień związanych z postępowaniem administracyjnym i instytucjami prawa administracyjnego. Bez tego odniesienia nie byłoby możliwe ukazanie wpływu, jaki wywierają opłaty i inne należności na uczestników łańcucha rolno-spożywczego, a w szerszym kontekście związku pomiędzy właściwym funkcjonowaniem tych instytucji a zapewnieniem przestrzegania wymogów prawa żywnościowego przez urzędową kontrolę żywności.

Zastosowano także metodę empiryczną, polegającą przede wszystkim na skierowaniu do odpowiednich organów wniosków o udzielenie informacji publicznej oraz przeprowadzono analizę źródeł zastanych, tj. opublikowanych i udostępnionych przez te organy danych statystycznych, a także informatorów, sprawozdań oraz treści rozstrzygnięć administracyjnych. Analizując niektóre z zaobserwowanych problemów, posłużono się wiedzą własną, wynikającą z ponadpięcioletniego stażu pracy w jednym z krajowych organów urzędowej kontroli żywności.

W stosunkowo niewielkim stopniu wykorzystana została metoda prawnoporównawcza, przede wszystkim poprzez porównanie rozwiązań wprowadzonych przez polskiego ustawodawcę z rozwiązaniami zastosowanymi przez prawodawców pozostałych państw członkowskich. Biorąc pod uwagę konieczność przeanalizowania ukształtowanych w zakresie omawianych opłat i innych należności z tytułu u.k.ż., uzasadnione okazało się również zastosowanie metody historycznej. Tylko w ten sposób można było zaobserwować proces nakładania się istniejących przed wejściem do UE norm prawa krajowego na normy wprowadzone na skutek kolejnych aktów unijnych.