Kawecka Anna, Odwołania od decyzji w sprawach dotyczących pomocy społecznej

Przedmiotem rozważań w niniejszej monografii jest zaprezentowanie problemów rysujących się na tle orzecznictwa kształtującego się w związku z realizacją:

Wszystkie wymienione akty prawne wchodzą w zakres szeroko rozumianego systemu polityki społecznej państwa, potocznie – szeroko rozumianej pomocy społecznej, stanowiąc wsparcie dla określonych grup beneficjentów w zakresach tymi ustawami określonych.

Celem prezentowanej publikacji jest przedstawienie najczęściej pojawiających się problemów związanych z interpretacją poszczególnych instytucji unormowanych w omawianych ustawach. Każda z omówionych regulacji prawnych zawiera przepisy budzące szereg wątpliwości wśród przedstawicieli właściwych organów realizujących dane świadczenia, jak również interpretujących ustawy z punktu widzenia wykładni prawa. Wielokrotnie zdarza się tak, że organy pierwszej instancji orzekające w sprawie, stosując literalną wykładnię przepisu, interpretują go odmiennie od organów odwoławczych bądź też sądów administracyjnych. Prowadzone rozważania koncentrują się wokół problemów związanych ze stosowaniem przepisów poszczególnych ustaw, bazując na doświadczeniach organów odwoławczych i jednocześnie uwzględniając aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych.

W trakcie prac redakcyjnych nad niniejszą monografią niektóre spośród analizowanych rozwiązań uległy zawieszeniu czy też modyfikacji ze względu na sytuację wywołaną przez COVID-19. Mając na uwadze dynamikę tych zmian i traktując je jako rozwiązania tymczasowe, pozostawiono je poza zakresem prowadzonych rozważań.

Dokonując wyboru aktów prawnych przyjętych do prezentacji, kierowano się przede wszystkim złożonością problemów, a także powtarzalnością zagadnień budzących wątpliwości prawne.

Bezspornie najwięcej problemów pojawia się na tle realizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, co spowodowane jest dużą dynamiką zmian zapisów w tej ustawie, a także rozbieżnością w stanowiskach sądów. Szereg poruszonych kwestii nie znajduje jednolitego rozwiązania w judykaturze, co prowadzi do różnej praktyki orzeczniczej. Najlepszym tego przykładem jest instytucja świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności gdy ubiega się o nie osoba uprawniona do emerytury.

Na początku – jeszcze przed analizą poszczególnych aktów prawnych – należy zwrócić uwagę, że zanim w sprawie wypowie się sąd administracyjny, podlega ona dwukrotnej ocenie przez organy administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Zasada dwuinstancyjności jest jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. Oznacza ona, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. W myśl tej zasady sprawa administracyjna jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji i po raz wtóry – w razie wniesienia odwołania – przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza przy tym obowiązek przeprowadzenia dwa razy postępowania wyjaśniającego, przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem nie tylko weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji i kontrola zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do tej decyzji w odwołaniu, ale też ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone .

Istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sprowadza się bowiem do tego, że w rezultacie wniesienia zwykłego środka zaskarżenia decyzji (nieostatecznej) sprawa jest rozpatrywana ponownie co do zasady przez organ wyższego stopnia, zaś w określonych ustawowo sytuacjach – przez organ, który podjął zakwestionowane rozstrzygnięcie . Z zasady dwuinstancyjności wynika więc obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Zatem zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.

Należy zauważyć, że postępowanie odwoławcze nie może być uruchomione z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji. Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił – jego rozstrzygnięcie obarczone byłoby kwalifikowaną wadą .

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zasada dwuinstancyjności postępowania nie zawsze oznacza, iż sprawa musi zostać rozstrzygnięta przez dwa organy na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego. Zasadą jest, że organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Oznacza to, że jest on zobowiązany uwzględnić aktualny stan prawny i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie. Tym samym zmiana stanu prawnego nie może uzasadniać niejako automatycznie wydania decyzji kasacyjnej z powołaniem się na zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a.