Bielikow-Kucharska Magdalena, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w obszarze zamówień publicznych

Monografie
Opublikowano: WK 2016
Rodzaj:  monografia
Autor monografii:

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w obszarze zamówień publicznych

Autor fragmentu:

Wstęp

Sektor publiczny jest w Polsce największym odbiorcą dóbr i usług. Corocznie wielomiliardowe kwoty ze środków publicznych przeznaczane są na różnego rodzaju dostawy, usługi lub roboty budowlane. Z danych opublikowanych przez Urząd Zamówień Publicznych wynika, iż w roku 2014 udzielonych zostało 174 886 zamówień na łączną kwotę 133,2 mld zł. Oszacowana wartość rynku zamówień publicznych stanowiła ok 7,72% produktu krajowego brutto z roku 2014. Dla porównania, wartość zamówień publicznych oszacowana w roku 2013 wyniosła 143,2 mld zł, w roku 2012 – 132,7 mld zł, a w roku 2011 – 144,1 mld zł .

Powyższe dane pokazują, jak wielki jest rynek zamówień publicznych. To praktycznie większość zakupów dokonywanych zarówno z budżetu państwa, jak i z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Zważywszy na fakt, że wydatkowane kwoty są środkami publicznymi, konieczne było stworzenie regulacji prawnych określających zasady racjonalnego gospodarowania nimi. Takimi regulacjami są przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych . Celem tych przepisów jest, w szczególności, przeciwdziałanie zjawiskom korupcyjnym, uznaniowości w przyznawaniu kontraktów i dowolności w dysponowaniu pieniędzmi publicznymi . Zamówienia publiczne mają bowiem za zadanie z jednej strony zapewnienie efektywnego gospodarowania środkami publicznymi, z drugiej zaś – wprowadzenie zasady uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, powszechności i jawności postępowania.

Ustawa – Prawo zamówień publicznych została uchwalona w dniu 29 stycznia 2004 r., a jej założeniem było kompleksowe uregulowanie zagadnień związanych z udzielaniem zamówień publicznych. Niemniej jednak należy zauważyć, że ustawa ta doczekała się licznych nowelizacji, w tym kilku gruntownych: w roku 2008 oraz dwóch w roku 2009. Wielokrotne zmiany przepisów spowodowały, że stały się one nieprecyzyjne, co może prowadzić do naruszania zasad wydatkowania środków publicznych.

Obowiązek zawierania umów, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, nakłada na jednostki sektora finansów publicznych ustawa o finansach publicznych , a niezastosowanie się do tych przepisów może skutkować poważnymi konsekwencjami. Ustawodawca bowiem wśród nieprawidłowości skutkujących naruszeniem dyscypliny finansów publicznych określił także źródła odpowiedzialności z tytułu naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych.

Katalog czynów stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych w obszarze zamówień publicznych został określony w art. 17 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych . Jest to katalog zamknięty, niemniej jednak samo naruszenie może nastąpić w wyniku różnych zachowań, niezgodnych z zakazami albo nakazami, wynikającymi z przepisów dotyczących gospodarki finansowej.

Podobnie jak prawo zamówień publicznych, również ustawa n.d.f.p., w tym jej art. 17 określający znamiona skutkujące naruszeniem dyscypliny finansów publicznych w zakresie dotyczącym ustawy p.z.p., były wielokrotnie nowelizowane. Każda z tych zmian w sposób coraz bardziej szczegółowy określa katalog czynów zabronionych. Niemniej jednak w dalszym ciągu przepisy te budzą wiele kontrowersji i niejasności.

Systematyka deliktów finansowych w zakresie zamówień publicznych obejmuje:

nieprawidłowości odnoszące się do etapu przygotowania i prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego,

nieprawidłowości w procedurze udzielania zamówień publicznych,

niezgodne z ustawą p.z.p. unieważnienie postępowania,

niezapewnienie o bezstronności i obiektywizmie osób wykonujących czynności w postępowaniu,

sprzeczne z prawem zawarcie umowy bądź też zmianę umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego.

Z powyższego wynika, że naruszenia te mogą wystąpić na etapie przygotowania, prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w momencie zawarcia umowy, a także po zawarciu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego.

Ponieważ zamówienia publiczne obejmują wydatkowanie pieniędzy publicznych, rodzi się pytanie o prawidłowość tego procesu. Dlatego też celem pracy jest zweryfikowanie, czy znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych kwalifikowane w art. 17 ustawy n.d.f.p. zapewniają przestrzeganie przepisów o zamówieniach publicznych, oraz wskazanie, jakie powinny być kierunki zmian, by móc wykorzystać ustawę o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych jako skuteczne narzędzie do walki z korupcją, zapewniające efektywne wydatkowanie środków publicznych w obszarze zamówień publicznych.

Wybór problematyki badawczej nie nastąpił przypadkowo. Jednym z głównych powodów wyboru tematu był stan piśmiennictwa w zakresie analizy deliktów skutkujących naruszeniem dyscypliny finansów publicznych w obszarze zamówień publicznych. W literaturze poświęcono wiele miejsca zarówno zagadnieniom dotyczącym naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jak i analizie przepisów z zakresu zamówień publicznych, niemniej jednak przeważają w niej komentarze do ustaw. Brak jest natomiast opracowania monograficznego obejmującego kompleksowo całość zagadnienia. Zasadne jest więc podjęcie się łącznego zbadania i opisania kwestii zakresu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w obszarze zamówień publicznych.

Praca została oparta na analizie norm prawa krajowego oraz wielu aktów prawa UE. Szczególne znaczenie miały przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.), obowiązującej uprzednio ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 z późn. zm.), ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 168), a także dyrektyw i rozporządzeń UE dotyczących udzielania zamówień publicznych.

Publikacja zawiera kompleksowe opracowanie deliktów, których naruszenie skutkuje odpowiedzialnością dyscypliny finansów publicznych. Powyższe znamiona zostały zbadane w płaszczyźnie normatywnej przy szeroko wykorzystanym dorobku orzeczniczym GKO, jak również Zespołu Arbitrów oraz KIO. Oprócz tego poważne znaczenie w badaniach miało orzecznictwo sądów powszechnych, gdyż stanowi ono stały punkt odniesienia w sferze stosowania prawa, jego wykładni, kształtując praktykę orzeczniczą. Wspomniane orzecznictwo przedstawiono w kontekście poglądów doktryny. Piśmiennictwo dotyczące stosowanych rozwiązań w ramach udzielania zamówień publicznych oraz w zakresie dyscypliny finansów publicznych było podstawą określania ich wzajemnych relacji.

Dla przedstawienia pełnego stanowiska na temat roli przepisów sankcjonujących naruszenie ustawy – Prawo zamówień publicznych niezbędne było również sięgnięcie do materiałów źródłowych – projektów aktów prawnych, uzasadnień do projektowanych zmian ustaw, czy też opinii organów właściwych w sprawach zamówień publicznych.

Rozprawa odnosi się do długoletniego okresu funkcjonowania zarówno przepisów o zamówieniach publicznych, jak i dotyczących odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Rozdział I ukazuje rys historyczny i genezę ustawy – Prawo zamówień publicznych. Przedstawiono w nim historię polskiego systemu zamówień publicznych, której początki sięgają okresu przedwojennego, kiedy to po raz pierwszy dostrzeżono potrzebę uregulowania procedury dotyczącej zawierania umów przez podmioty publiczne. Omówiono i zaprezentowano także zakres przedmiotowy i podmiotowy stosowania ustawy p.z.p. wraz ze szczegółową analizą takich pojęć jak dostawy, usługi i roboty budowlane. Te wstępne informacje są bowiem niezbędne dla dalszego wywodu.

Rozdział II poświęcony został ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przedstawiono w nim pojęcie dyscypliny finansów publicznych. Szczegółowo omówiono podmioty odpowiedzialne oraz katalog czynów skutkujących naruszeniem dyscypliny finansów publicznych w obszarze zamówień publicznych. Aby możliwe było pociągnięcie obwinionego do odpowiedzialności z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, oprócz stwierdzenia, iż zarzucany czyn spełnia przesłanki naruszenia dyscypliny finansów publicznych, konieczne jest także ustalenie, czy możliwe będzie orzeczenie o odpowiedzialności. W związku z powyższym w rozdziale tym przeanalizowane zostały podstawowe zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Kolejne rozdziały to studium dotyczące naruszeń przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych skutkujących odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W rozdziale III przeanalizowano delikty popełniane w trakcie przygotowywania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, czyli opisanie przedmiotu zamówienia publicznego w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję lub też opisanie sposobu dokonania oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w sposób niezwiązany z przedmiotem zamówienia lub nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia. Do nieprawidłowości powstających w trakcie przygotowywania postępowania zaliczyć także można niewłaściwe określenie kryteriów oceny ofert lub ustalenie wartości zamówienia publicznego. Ponadto odpowiedzialność z tego tytułu może być ponoszona za niedopełnienie obowiązków informacyjnych.

Rozdział IV określa delikty skutkujące odpowiedzialnością z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych mogące powstać w trakcie udzielenia zamówienia i zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego. Do najczęstszych przypadków tych nieprawidłowości dochodzi poprzez udzielenie zamówienia wykonawcy z pominięciem trybów wskazanych w ustawie p.z.p. lub też udzielenie zamówienia w trybie niekonkurencyjnym, mimo iż nie zaistniały przesłanki umożliwiające zawarcie takiej umowy.

W rozdziale V zostały przeanalizowane inne przypadki odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, takie jak: unieważnienie postępowania z naruszeniem przepisów określających przesłanki upoważniające do unieważnienia tego postępowania, niezapewnienie o bezstronności i obiektywizmie osób wykonujących czynności w postępowaniu oraz zmiana umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych.

Ostatnia część pracy przedstawia syntezę wniosków płynących z poszczególnych rozdziałów.

Niniejsza praca stanowi zmodyfikowaną i skróconą wersję rozprawy doktorskiej przygotowanej pod kierunkiem prof. dra hab. Stanisława Hoca na Uczelni Łazarskiego, któremu serdecznie dziękuję.

Recenzentami rozprawy doktorskiej byli dr hab. Mariola Lemmonier, prof. Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, oraz dr hab. Przemysław Szustakiewicz, prof. Uczelni Łazarskiego, których uwagi również przyczyniły się do dalszego kształtu monografii.

Autor fragmentu:

RozdziałI
Geneza i zakres udzielania zamówień publicznych

1.Historia polskiego prawa o zamówieniach publicznych

Pierwowzorem wielu rozwiązań zawartych zarówno w obowiązującej ustawie – Prawo zamówień publicznych, jak i we wcześniejszej ustawie o zamówieniach publicznych były przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1933 r. o dostawach i robotach na rzecz Skarbu Państwa, samorządu oraz instytucyj prawa publicznego . Jednak historia zamówień publicznych w Polsce rozpoczęła się wraz z odzyskaniem niepodległości, gdy Polska w 1918 r. rozpoczęła proces scalenia ziem trzech zaborów w jeden organizm państwowy. Niezwykle ważne było właściwe zaopatrzenie w dobra konieczne do prawidłowego funkcjonowania gospodarki, dlatego też dekretem z dnia 7 grudnia 1918 r. utworzono specjalny urząd zajmujący się zamówieniami publicznymi. Urząd ten działał przy Ministerstwie Przemysłu i Handlu, a celem jego było dokonywanie zakupów towarów i usług w imieniu całego rządu. Miał on realizować politykę rządową zmierzającą do łagodzenia skutków kryzysu gospodarczego wywołanego wojną i rozpadem dotychczasowych organizmów...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX