Danecka Daria, Radecki Wojciech, Odpowiedzialność prawna organów publicznych oraz przedsiębiorców zajmujących się odpadami

Kiedy na przełomie lat 60. i 70. XX w. rodził się ruch na rzecz ochrony środowiska, wyznaczony przez słynny raport grupy naukowców, zwany od nazwiska ówczesnego Sekretarza Generalnego Narodów Zjednoczonych „raportem U Thanta”, opublikowany w maju 1969 r., oraz Konferencję Narodów Zjednoczonych w sprawie Środowiska Człowieka, obradującą w Sztokholmie w czerwcu 1972 r., kluczowymi problemami były zanieczyszczenia wody i powietrza, nieuporządkowany rozwój osiedli ludzkich, kurczenie się obszarów dzikiej przyrody. Owszem, problem zagrożeń związanych z lawinowo rosnącą ilością odpadów zarówno komunalnych, jak i przemysłowych został już wtedy dostrzeżony, ale w postaci ochrony przed niebezpieczeństwami związanymi z oddziaływaniem odpadów na środowisko. W ciągu następnych 50 już z górą lat można było zaobserwować zasadniczą zmianę podejścia do problematyki odpadów, która z niejako czystej ochrony przed zagrożeniami powodowanymi przez odpady zaczęła przekształcać się w zagadnienie postępowania z odpadami, z której wywodzą się idee gospodarki obiegu zamkniętego oraz odpowiedzialności za produkty od ich wytworzenia do zagospodarowania powstających z nich odpadów, przy czym zasadniczą rolę zaczyna odgrywać unikanie odpadów, a jeżeli ich powstawania uniknąć się nie da, to odpowiednie ich wykorzystanie i dopiero jeżeli i to okazuje się niemożliwe – ich usunięcie i bezpieczne unieszkodliwienie. Problematyka postępowania z odpadami (a nie tylko ochrony przed zagrożeniami stwarzanymi przez odpady) wprawdzie nadal pozostaje w ramach szerszego kierunku ochrony środowiska, ale coraz wyraźniej wyodrębnia się w nim za sprawą nie tylko podstawowych ustaw o odpadach, lecz także serii ustaw dotyczących niektórych odpadów, czego najwyraźniejszymi przykładami są ustawy o opakowaniach, pojazdach wycofanych z eksploatacji, bateriach i akumulatorach, sprzęcie elektrycznym i elektronicznym.

Tę drogę ewolucyjną można z łatwością prześledzić na przykładzie ustawodawstwa polskiego. Problematyka odpadów została po raz pierwszy w sposób uporządkowany ujęta w ustawie z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w rozdziale 8 „Ochrona środowiska przed odpadami innymi zanieczyszczeniami” działu II „Podstawowe kierunki ochrony środowiska” i zmieściła się w zaledwie sześciu przepisach (art. 53–58), do czego wprawdzie doszły przepisy definicyjne i akty wykonawcze, ale dość szybko okazało się, że to zdecydowanie za mało. Pierwsza odrębna polska ustawa o odpadach z 1997 r. liczyła w wersji pierwotnej 68 artykułów, druga, z 2001 r. – 80 artykułów, trzecia, z 2012 r. – 253 artykuły, do czego dochodzą setki artykułów w odrębnych ustawach dotyczących m.in. odpadów komunalnych, opakowań, pojazdów wycofanych z eksploatacji, baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, a także międzynarodowego przemieszczania odpadów. Jeżeli doliczymy do tego kilkadziesiąt aktów wykonawczych do podstawowej ustawy o odpadach, to z pełnym uzasadnieniem można mówić o dziale prawa, który można nazwać „prawem o odpadach”, wprawdzie pozostającym w ramach prawa środowiska, ale już wyraźnie się w nich wyodrębniającym.

W ramach tej monografii mianem prawa o odpadach określamy przepisy dotyczące postępowania z odpadami zamieszczone w następujących ustawach:

Zdajemy sobie, rzecz jasna, sprawę, że problematyki odpadów dotyczą jeszcze co najmniej trzy ustawy: Prawo atomowe , ustawa „azbestowa” i ustawa o marnowaniu żywności . Nie zdecydowaliśmy się jednak na objęcie ich badaniami w ramach tej monografii z różnych powodów. Wprawdzie przedmiotem pierwszej z nich jest m.in. postępowanie z odpadami promieniotwórczymi, które z istoty swej są także odpadami, ale jest to problematyka tak specjalistyczna, że jej omówienie niepomiernie rozszerzyłoby ramy naszej monografii, a przydatność praktyczna owego rozszerzenia byłaby dość wątpliwa. Jeśli zaś chodzi o ustawy drugą i trzecią, to przepisy o charakterze penalnym w nich zamieszczone dotyczą nie tyle odpadów, ile wyrobów lub produktów spożywczych, które dopiero mogą stać się odpadami, ale jeżeli się już nimi staną, to zostaną objęte przepisami ustawy o odpadach, dlatego regulacje zamieszczone w tych ustawach pomijamy.

Mamy także świadomość, że z punktu widzenia postępowania z odpadami nader istotne są przepisy Prawa geologicznego i górniczego , zawierającego odrębny rozdział o podziemnym składowaniu odpadów. Jednakże konstrukcja przepisów o odpowiedzialności, w tym przepisów penalnych tej ustawy, jest bardzo swoista i ich analiza daleko wykraczałaby poza prawo o odpadach, dlatego także tych regulacji w naszej monografii nie uwzględniamy, uznając je za integralną część prawa górniczego, a nie prawa o odpadach.

Znamienną cechą ustaw wchodzących w skład prawa o odpadach jest bardzo szerokie operowanie przez ustawodawcę instrumentami odpowiedzialności prawnej o charakterze przede wszystkim penalnym (represyjnym). Sankcje i odpowiedzialność to niejako sól, która ustawodawstwo o odpadach zaprawiać powinna, bez ich odpowiedniego określenia i konsekwentnego stosowania prawo o odpadach stałoby się jedynie zbiorem mniej lub bardziej pobożnych życzeń. Akcent położony na sankcje nie jest cechą tylko prawa polskiego, także prawo unijne wyraźnie zmierza w kierunku wzmocnienia środków odpowiedzialności represyjnej. Aby się o tym przekonać, wystarczy sięgnąć do dyrektywy 2008/98/WE w sprawie odpadów , w której czytamy, że państwa członkowskie powinny zapewnić skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje, które w przypadku naruszenia przepisów tej dyrektywy należy nakładać na osoby fizyczne i prawne odpowiedzialne za gospodarowanie odpadami. Specjalna dyrektywa „karna” 2008/99/WE zobowiązuje do uznania za przestępstwa najpoważniejszych naruszeń przepisów wspólnotowych o gospodarowaniu odpadami i przemieszczaniu odpadów. Sankcje mają dotknąć nie tylko osób fizycznych, lecz także prawnych, a mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Ustawodawstwo polskie w pełni odpowiada intencji prawodawcy wspólnotowego (unijnego). Przepisy o przestępstwach związanych z postępowaniem z odpadami zostały wprowadzone do Kodeksu karnego już w 1997 r. (art. 183 i 185), zmodyfikowane w 2011 r. zgodnie z dyrektywą 2008/99/WE, ponownie zmodyfikowane w 2022 r., przy czym za przestępstwa mogą odpowiadać pod określonymi warunkami także osoby prawne i inne podmioty zbiorowe. Zarówno podstawowa ustawa o odpadach, jak i towarzyszące jej ustawy szczegółowe dotyczące określonych rodzajów odpadów bądź regulujące międzynarodowe przemieszczanie odpadów zawierają obszerne wielopunktowe listy typizujące wykroczenia i delikty administracyjne związane z postępowaniem z odpadami. Przewidziane w tych przepisach sankcje odpowiadają intencji prawodawcy wspólnotowego (sankcje skuteczne, proporcjonalne i odstraszające), za czym przemawia zarówno zagrożenie najpoważniejszych wykroczeń popełnianych przez osoby fizyczne wyjątkową w systemie polskiego prawa wykroczeń karą aresztu, jak i bardzo wysokie maksima administracyjnych kar pieniężnych nakładanych przede wszystkim na osoby prawne. Ten ogromny zbiór instrumentów represyjnych prawa o odpadach wymaga uzasadnionego naukowo uporządkowania z wykorzystaniem założeń teorii odpowiedzialności prawnej, które jednocześnie służyłoby celom ściśle praktycznym przez wskazanie na problemy interpretacyjne wymagające wyjaśnienia oraz przedstawienie zagadnień procesowych umożliwiających realizację prawa materialnego.

Trzeba także zauważyć, że problematyka odpowiedzialności prawnej sięga daleko poza odpowiedzialność represyjną. Wchodzą także w rachubę sankcyjne decyzje zobowiązujące i wstrzymujące w ramach odpowiedzialności administracyjnej, bogata i kontrowersyjna problematyka ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, która znajduje zastosowanie także w odniesieniu do postępowania z odpadami, wreszcie zagadnienia odpowiedzialności cywilnej za szkody spowodowane postępowaniem z odpadami, które wprawdzie nie są bezpośrednio regulowane prawem o odpadach, ale konstrukcje cywilistyczne mogą znaleźć i tu zastosowanie.

Celem naszej monografii jest zebranie w jedną całość regulacji dotyczących:

w prawie o odpadach, i przeanalizowanie ich od strony zarówno teoretycznej, jak i praktycznej, ze szczególnym zwróceniem uwagi na sporne kwestie prawa materialnego oraz zagadnienia proceduralne umożliwiające w praktyce realizację norm prawa materialnego. Tak koncypowanej monografii na polskim rynku wydawniczym nie ma.

Kierując się tym założeniem, przyjęliśmy następujący układ:

W rozdziale 1 sygnalizujemy możliwie zwięźle podstawowe zagadnienia teoretyczne odpowiedzialności prawnej.

W rozdziale 2 przedstawiamy ewolucję przepisów o odpowiedzialności prawnej w ustawodawstwie o odpadach od czasów najdawniejszych do dziś, której poznanie pozwala lepiej zrozumieć regulacje obowiązujące.

Rozdziały 3, 4 i 5 poświęcamy zagadnieniom materialnym i procesowym odpowiedzialności represyjnej, tj. za wykroczenia, przestępstwa i delikty administracyjne związane z postępowaniem z odpadami. Kolejność rozdziałów nie jest przypadkowa, punktem wyjścia jest tradycyjna odpowiedzialność za wykroczenia, do której z czasem dołączyła odpowiedzialność za przestępstwa i nieco później odpowiedzialność za delikty administracyjne, uzupełniająca, a niekiedy zastępująca odpowiedzialność za wykroczenia, a nawet przestępstwa.

Rozdziały 6 i 7 uzupełniają poprzednie rozważania o kwestie odpowiedzialności administracyjnej innej niż represyjna oraz odpowiedzialności cywilnej w postępowaniu z odpadami.

W rozdziale 8 zatrzymujemy się nad szczególnie złożoną problematyką zbiegu podstaw odpowiedzialności prawnej w odniesieniu do postępowania z odpadami.

Kończymy rozdziałem 9, zawierającym krótkie podsumowanie wyników dociekań oraz nasuwające się na ich tle uwagi de lege ferenda, zmierzające do zasugerowania pewnych zmian mogących przyczynić się do poprawienia przepisów o odpowiedzialności prawnej w ustawodawstwie o odpadach i lepszego ich stosowania w praktyce.

Zastrzegamy od razu, że wprawdzie przepisy typizujące wykroczenia, przestępstwa i delikty administracyjne przywołujemy in extenso, ale nasze opracowanie nie jest komentarzem. Opatrzenie przepisów uwagami komentatorskimi zwiększyłoby kilkakrotnie objętość opracowania, dlatego ograniczamy się do teoretycznie uzasadnionego uporządkowania badanej materii i zwrócenia uwagi na sprawy najistotniejsze.

Nasza monografia nie ma charakteru komparatystycznego (prawnoporównawczego), jej przedmiotem są zagadnienia odpowiedzialności prawnej w polskim prawie o odpadach. Niemniej jednak sięgamy do niektórych rozwiązań prawnych występujących zwłaszcza w państwach zza naszej zachodniej i południowej granicy, jeżeli rozwiązania te oceniamy jako szczególnie udatne, mogące służyć jako inspiracja do przedstawienia wniosków de lege ferenda. Nie są to, rzecz jasna, badania prawnoporównawcze we właściwym znaczeniu, lecz raczej tylko „ekskursy prawnoporównawcze” pozwalające z pewnej perspektywy spojrzeć nie tylko na założenia ogólne regulacji postępowania z odpadami, lecz także na konkretne problemy interpretacyjne dotyczące zwłaszcza odpowiedzialności za przestępstwa związane z postępowaniem z odpadami oraz na pewne zagadnienia ogólne odnoszące się do odpowiedzialności prawnej.

Pierwszego takiego ekskursu dokonamy już w tym miejscu, aby skonfrontować polskie prawo o odpadach złożone, jak wskazaliśmy, z przepisów zamieszczonych w co najmniej 11 ustawach, z prawem niemieckim, słowackim i czeskim. Po przejściu długiej ewolucji niemieckie prawo o odpadach jest zawarte przede wszystkim w podstawowej ustawie z 24.02.2012 r. o wspieraniu gospodarki cyrkulacyjnej i zapewnieniu znośnego dla środowiska zagospodarowania odpadów , które uzupełniają przepisy specjalne (nie tylko ustawy, lecz także rozporządzenia) odnoszące się do urządzeń elektrycznych i elektronicznych, baterii i akumulatorów, pojazdów wycofanych z eksploatacji, zużytych olejów, opakowań, ale też międzynarodowego przemieszczania odpadów. Najbardziej skondensowaną konstrukcję normatywną prezentuje ustawodawca słowacki w ustawie z 17.03.2015 r. o odpadach . W tej ustawie jest niemal wszystko, także regulacje dotyczące poszczególnych rodzajów odpadów, nawet opakowań, wreszcie przepisy odnoszące się do międzynarodowego obrotu odpadami. Osobną ustawę mają tylko odpady wydobywcze. Jeszcze inaczej rozwiązał tę kwestię ustawodawca czeski, przeprowadzając reformę prawa o odpadach dwiema ustawami z 1.12.2020 r.: o odpadach oraz o wyrobach z ukończoną żywotnością . Pierwsza ma charakter ustawy generalnej, regulującej całość postępowania z odpadami, także ze specjalnie wyróżnionymi, zawiera również przepisy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów. Druga natomiast konsekwentnie wdraża ideę rozszerzonej odpowiedzialności producenta w odniesieniu do wybranych wyrobów: urządzeń elektrycznych i elektronicznych, baterii i akumulatorów, opon i pojazdów. W sprawach nieuregulowanych inaczej w drugiej ustawie stosuje się pierwszą. Poza ramami tych dwóch ustaw pozostały jedynie ustawa o opakowaniach (zasadniczo znowelizowana odrębną ustawą z 1.12.2020 r.) oraz ustawa o odpadach wydobywczych.

Mamy nadzieję, że nawet te krótkie ekskursy prawnoporównawcze pomogą czytelnikowi lepiej zrozumieć regulacje polskiego prawa o odpadach, bo – o czym dobrze wiedzieli uczestnicy pierwszego światowego kongresu prawa porównawczego w Paryżu w 1900 r. – „Kto zna tylko swoje prawo, nie zna swego prawa” .

Monografię kierujemy do podmiotów zajmujących się postępowaniem z odpadami, przede wszystkim do organów odpowiedzialnych za realizację przepisów o odpowiedzialności prawnej, funkcjonariuszy organów kontrolnych z Inspekcją Ochrony Środowiska na czele, a także prokuratorów, sędziów, adwokatów i radców prawnych.

Daria Danecka i Wojciech Radecki

Wrocław, wiosna 2024 roku