Grajewski Krzysztof, Odpowiedzialność posłów i senatorów na tle zasady mandatu wolnego

Jak słusznie zauważa się w literaturze, "w demokratycznym państwie prawa odpowiedzialność za naruszenie prawa jest jego elementem" . To oczywiste stwierdzenie nie zakłada jednak, że każda osoba ponosi taką samą odpowiedzialność za popełnione przez siebie naruszenie przepisów prawnych. Przeciwnie - w wielu systemach prawnych znane są regulacje, które w szczególnych przypadkach odpowiedzialność danej osoby (kategorii osób) ograniczają lub wyłączają. Współcześnie tego typu rozwiązania są stosowane przeważnie w stosunku do funkcjonariuszy publicznych, wśród których przede wszystkim wymienić należy członków parlamentu oraz głowę państwa. Typowym przykładem takiego rozwiązania są przywileje immunitetowe parlamentarzystów, przyznawane im ze względu na ich rolę w systemie sprawowania władzy i pojawiającą się w związku z tym potrzebę stworzenia im nadzwyczajnych gwarancji niezależnego sprawowania piastowanego urzędu. Z drugiej strony należy zauważyć, że funkcjonariusze publiczni podlegają również takim rodzajom odpowiedzialności, które nie są stosowane w odniesieniu do innych osób. Tutaj z kolei klasycznym przykładem jest instytucja odpowiedzialności konstytucyjnej.

Przedmiotem niniejszej monografii jest bardzo szeroko rozumiana odpowiedzialność posła i senatora w Rzeczypospolitej Polskiej. Pojęcie odpowiedzialności prawnej jest zagadnieniem budzącym wiele kontrowersji w nauce prawa. Na potrzeby niniejszego opracowania przyjęto, że pod pojęciem odpowiedzialności prawnej należy rozumieć zasadę ponoszenia przez dany podmiot przewidzianych przez przepisy prawne ujemnych konsekwencji za zdarzenia lub stany rzeczy podlegające ujemnej kwalifikacji normatywnej i przypisywane prawnie temu podmiotowi . Innymi słowy - odpowiedzialność prawna zaistnieje wówczas, "gdy wystąpi jedna z dwóch poniżej wskazanych sytuacji: 1) adresat normy sankcjonowanej nie zachowa się zgodnie z jej dyspozycją w warunkach określonych przez jej hipotezę; 2) wystąpią pewne zdarzenia (niezależne od woli człowieka), z którymi norma prawna łączy obowiązek poniesienia odpowiedzialności" . Odpowiedzialność prawna funkcjonuje obok np. odpowiedzialności moralnej czy religijnej i nie istnieje bez normy prawnej, która stanowi o jej ponoszeniu przez określony podmiot. Tym niemniej odpowiedzialność oparta na normach prawnych i np. odpowiedzialność moralna często się wzajemnie przenikają. Nierzadko jest tak, że ustawodawca wprowadza odpowiedzialność prawną za czyn moralnie lub etycznie naganny. Taki charakter ma, co oczywiste, odpowiedzialność karna. To samo stwierdzenie jest adekwatne do odpowiedzialności deputowanych za naruszenie określonych norm składających się na pojęcie etyki parlamentarzysty.

We współczesnych systemach prawnych można wyróżnić wiele rodzajów odpowiedzialności prawnej, które mogą być ponoszone albo przez osoby fizyczne, albo przez organy państwowe. Wyróżnić więc można odpowiedzialność indywidualną lub zbiorową (solidarną). Klasycznym przykładem odpowiedzialności, która może mieć charakter indywidualny i zbiorowy, jest odpowiedzialność polityczna, a więc odpowiedzialność osoby lub grupy osób za sposób sprawowania urzędu. Biorąc pod uwagę organ, przed którym jest ponoszona odpowiedzialność, można wyróżnić m.in. odpowiedzialność sądową, odpowiedzialność parlamentarną, odpowiedzialność przed kontrahentem czy też odpowiedzialność przed pracodawcą. Ponoszenie odpowiedzialności prawnej może być związane z naruszeniem określonych przepisów prawnych przez podmiot podlegający odpowiedzialności (np. odpowiedzialność karna, a więc odpowiedzialność za czyn zabroniony przez ustawę obowiązującą w momencie jego popełnienia pod groźbą kary), ale istnieją takie rodzaje odpowiedzialności przewidzianej przez przepisy prawa, które nie są oparte na złamaniu obowiązujących przepisów, czego przykładem jest wspomniana wyżej odpowiedzialność polityczna. Z kolei biorąc pod uwagę przedmiot odpowiedzialności, a więc uwzględniając merytoryczne podstawy odpowiedzialności danego podmiotu, można wyróżnić odpowiedzialność cywilną, odpowiedzialność karną, odpowiedzialność administracyjną, odpowiedzialność na gruncie prawa pracy czy wreszcie - wynikające z uregulowań prawa konstytucyjnego - odpowiedzialność polityczną i odpowiedzialność konstytucyjną (odpowiedzialność za delikt konstytucyjny).

Ponieważ kwestia odpowiedzialności deputowanego nie może być rozpatrywana w oderwaniu od problematyki zasady suwerenności, a co za tym idzie, kwestii reprezentacji i koncepcji mandatu przedstawicielskiego, w tym także jego temporalnego zakresu, w pierwszym i drugim rozdziale pracy zanalizowana zostanie właśnie ta problematyka. Dla dalszych rozważań szczególnie istotne znaczenie będzie miała, oczywiście, konstrukcja mandatu wolnego przyjmowana przez polską konstytucję z 1997 r. , ponieważ wszelkie rodzaje odpowiedzialności deputowanego, w tym przede wszystkim odpowiedzialność i związki posła lub senatora z wyborcami (stosunki prawne i faktyczne otoczenie, w którym funkcjonuje deputowany, np. w swoim okręgu wyborczym) muszą być rozpatrywane właśnie przez pryzmat konstrukcji tego mandatu, która - jak wiadomo - zakłada m.in. zasady niezależności i nieodpowiedzialności parlamentarzysty za sposób sprawowania przez niego mandatu przedstawicielskiego.

W trzecim rozdziale niniejszej monografii zostaną poddane analizie różne aspekty odpowiedzialności politycznej polskich parlamentarzystów. Użycie takiego terminu wymaga pewnych wyjaśnień. Odpowiedzialność polityczna to - ogólnie mówiąc - odpowiedzialność za sposób sprawowania urzędu lub sposób realizacji polityki w trakcie sprawowania urzędu. Przy analizie ustroju państwa demokratycznego termin ten jest współcześnie stosowany przede wszystkim w odniesieniu do odpowiedzialności parlamentarnej rządu, który w systemach opartych na modelu parlamentarno-gabinetowej formy rządów, mimo że najczęściej formalnie jest powoływany i odwoływany przez głowę państwa, to jednak jego byt czy wręcz możliwość przeprowadzenia rządowego programu ustawodawczego oraz realizacji określonej polityki w zarządzaniu państwem są uzależnione od posiadania stałego lub co najmniej czasowego zaufania większości parlamentarnej. Rząd może bowiem zostać zmuszony do ustąpienia w momencie, kiedy utraci zaufanie parlamentu lub jego części (jednej izby parlamentu) albo - ściślej mówiąc - kiedy utraci zaufanie większości w parlamencie lub większości w jednej z jego izb .

Odpowiedzialność polityczna, przyjmowana na siebie przez rząd w momencie uzyskania zaufania od parlamentu, to sankcja kontroli, do której sprawowania jest upoważniony parlament. Inaczej mówiąc, celem tej kontroli jest potencjalna możliwość uruchomienia odpowiedzialności rządu za sposób jego postępowania (sposób prowadzenia polityki) , który jest niezgodny z oczekiwaniami parlamentu (większości parlamentarnej). Odpowiedzialność polityczna ponoszona przez deputowanych do polskiego parlamentu nie jest i - w związku z przyjęciem przez art. 104 ust. 1 konstytucji koncepcji mandatu wolnego - nie może być związana z prawem do kontrolowania sposobu sprawowania mandatu przedstawicielskiego przez jakikolwiek inny organ państwowy. Prawa do takiej kontroli nie mają również izby parlamentu, a także ich gremia kierownicze lub organy wewnętrzne. Pomiędzy członkiem parlamentu a parlamentem nie zachodzi taka relacja, jak pomiędzy parlamentem a rządem - parlament w państwie demokratycznym nie ma bowiem żadnego wpływu na powoływanie swoich członków, a rozpoczęcie i kontynuacja przez nich działalności parlamentarnej (przystąpienie do wykonywania i późniejsze sprawowanie mandatu parlamentarnego) nie są uzależnione od jakiegokolwiek rodzaju zaufania wyrażanego przez parlament lub jego izbę, a jedynie od poparcia przez wyborców wyrażonego w akcie głosowania w wyborach parlamentarnych. Stwierdzenie to jest również aktualne w takich systemach, w których kontroli ważności wyborów dokonuje sam parlament lub jego organy wewnętrzne. Kontrola przebiegu aktu wyborczego we współczesnych państwach demokratycznych nie ma bowiem nic wspólnego z oceną sposobu sprawowania mandatu przedstawicielskiego przez deputowanego, odnosi się ona wyłącznie do zbadania legalności procedury wyborczej. Należy ponadto dodać, że rozpoczęcie sprawowania mandatu w pewnych przypadkach może nastąpić nawet wcześniej niż ukonstytuowanie się parlamentu tej kadencji, na którą deputowani zostali wybrani. A zatem odpowiedzialność polityczna posłów i senatorów nie jest odpowiedzialnością przed izbą parlamentu, której są członkami, ani też przed parlamentem w całości czy też przed jego organami.

Trzeba jednak zauważyć, że także i członkowie parlamentu ponoszą w Polsce oraz w wielu współczesnych krajach demokratycznych swoistą odpowiedzialność polityczną za sposób sprawowania swojego mandatu, a zasada niezależności wypełniania funkcji w organie przedstawicielskim nie jest ukształtowana w taki sposób, aby pozbawić deputowanego jakichkolwiek kontaktów z wyborcami (społeczeństwem) lub - szerzej - z całym jego otoczeniem. Z kolei zasada nieodpowiedzialności deputowanego sprawującego mandat wolny zakłada niemożność ponoszenia przez niego jakiegokolwiek rodzaju odpowiedzialności za sposób sprawowania funkcji przedstawicielskiej, która byłaby sankcjonowana przez przepisy prawne utratą mandatu parlamentarnego .

Jeśli zatem chodzi o kwestię odpowiedzialności politycznej deputowanego, to trzeba zauważyć, że może ona być realizowana przynajmniej na kilku płaszczyznach. Pierwszą z nich jest odpowiedzialność przed wyborcami. Zakres tej odpowiedzialności, wynikający i ściśle związany z przyjętą przez polską konstytucję zasadą mandatu wolnego, zostanie zanalizowany na początku rozdziału trzeciego. Paradoksalnie, pomimo składających się na zasadę mandatu wolnego założeń niezależnego sprawowania mandatu przedstawicielskiego oraz nieodwoływalności deputowanego, wyborcy mają pewne możliwości oceniania jego działalności w parlamencie, jak również zastosowania w stosunku do deputowanego sankcji "politycznych" (nie mają natomiast możliwości zastosowania jakichkolwiek sankcji prawnych, w szczególności nie mają prawa do pozbawienia deputowanego jego mandatu). Parlamentarzysta nie działa przecież w zupełnym oderwaniu od społeczeństwa, nie funkcjonuje w przestrzeni wolnej od nacisków przekazywanych w rozmaity sposób, chociażby na spotkaniach z swoimi wyborcami czy poprzez działanie różnych grup nacisku. Współczesne warunki sprawowania mandatu parlamentarnego, a także wykonywanie przez deputowanego niektórych obowiązków wynikających z konkretnej regulacji statusu prawnego członka organu przedstawicielskiego w praktyce w istotny sposób wpływają na sposób, w jaki mandat ten jest wykonywany . To zagadnienie także będzie przedmiotem rozważań w niniejszej pracy. Podobne - choć ściślej należałoby chyba powiedzieć, że jeszcze większe - możliwości wpływania na działalność parlamentarzysty posiada zarówno ta partia polityczna, z której list kandyduje on w wyborach do ciała ustawodawczego, jak i ta, której klubu parlamentarnego dany parlamentarzysta jest członkiem. To zagadnienie również będzie przedmiotem rozważań. Wydaje się, że jest ono bardzo istotne w kontekście funkcjonowania posłów i senatorów na forum obu izb parlamentu, także na tle problematyki konstytucjonalizacji partii politycznych (art. 11 konstytucji). Na zakończenie rozdziału trzeciego zostanie zanalizowana swoista zbiorowa odpowiedzialność parlamentarzystów przed głową państwa. Nie chodzi tutaj oczywiście o pewien dosłownie rozumiany rodzaj odpowiedzialności zbiorowej, którą mieliby ponosić parlamentarzyści przed Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej. Z zasady mandatu wolnego (art. 104 ust. 1 konstytucji), określającej przede wszystkim niezależną pozycję członka ciała przedstawicielskiego, oraz z zasady autonomii parlamentu (art. 112 konstytucji), która stanowi współcześnie jedną z podstawowych i niekwestionowanych zasad określających pozycję parlamentu w systemie organów państwowych , wynika przecież, że zarówno parlament jako całość, jak i obie jego izby są niezależne od innych organów państwowych, w tym także od władzy wykonawczej . Z kolei zasada nieodpowiedzialności będąca składnikiem konstrukcji mandatu wolnego wyklucza jakąkolwiek dopuszczalność ponoszenia przez parlamentarzystów odpowiedzialności przed głową państwa. W związku z tym w polskim systemie konstytucyjnym trudno jest mówić w ogóle o jakiejkolwiek odpowiedzialności deputowanych przed głową państwa. Tym niemniej należy zauważyć, że prezydenckie uprawnienie do skrócenia kadencji Sejmu (art. 98 ust. 4 konstytucji) w dwóch przewidzianych ustawą zasadniczą sytuacjach (nieuchwalenie budżetu w terminie czterech miesięcy od przedłożenia projektu ustawy budżetowej Sejmowi - art. 225 konstytucji oraz nieudzielenie wotum zaufania Radzie Ministrów w trybie art. 155 ust. 1 konstytucji) jest niczym innym, jak dokonaniem przez głowę państwa negatywnej oceny działalności tych organów w dwóch wskazanych sferach, przy czym w jednym z tych przypadków (art. 155 ust. 2 konstytucji) głowa państwa jest konstytucyjnie zobowiązana do dokonania tej negatywnej oceny. Jej skutkiem jest zakończenie kadencji Sejmu i Senatu. W tym przypadku można więc mówić o pewnej formie odpowiedzialności obu izb parlamentu przed głową państwa za niepowołanie rządu w określonym przez konstytucję terminie oraz za nieuchwalenie ustawy budżetowej. Konsekwencją prawnej sankcji zastosowanej wobec obu izb z mocy przepisów konstytucyjnych jest również wygaśnięcie mandatów wszystkich posłów i senatorów.

Czwarty i piąty rozdział niniejszego opracowania zostały poświęcone analizie zasad ponoszenia przez parlamentarzystów szczególnego rodzaju odpowiedzialności wynikającej z przepisów konstytucji i aktów niższego rzędu (lub, ewentualnie, istotnych wyłączeń albo procesowych utrudnień w pociąganiu deputowanego do odpowiedzialności) w zakresie odpowiedzialności konstytucyjnej, regulaminowej oraz karnej i cywilnej. Zgodnie z art. 107 ust. 2 konstytucji w zw. z art. 108 konstytucji poseł i senator mogą być pociągnięci do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu za naruszenie konstytucyjnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego oraz zakazu nabywania tego majątku. Sankcją odpowiedzialności deputowanego za naruszenie tych zakazów jest pozbawienie parlamentarzysty mandatu. Szczegółowego rozważenia wymagają zarówno podstawy tej odpowiedzialności, jak i jej zakres. Regułą we współczesnych parlamentach jest również ponoszenie przez deputowanych odpowiedzialności o charakterze dyscyplinarnym przed izbą parlamentu, której przedstawiciel jest członkiem. Najczęściej wynika ona z regulaminu izby (parlamentu), stąd zwana jest odpowiedzialnością regulaminową. Chodzi tutaj przede wszystkim o odpowiedzialność porządkową (czyli odpowiedzialność za naruszenie porządku obrad izby) oraz o odpowiedzialność za naruszenie lub niewykonywanie obowiązków poselskich i senatorskich. W bezpośrednim związku z problematyką regulaminowej odpowiedzialności parlamentarzysty pozostają (wyłącznie w przypadku posłów) tzw. Zasady Etyki Poselskiej , które również zostaną poddane analizie w rozdziale czwartym niniejszego opracowania.

Z kolei zasady i granice odpowiedzialności karnej i cywilnej posła i senatora są odmienne od zasad odpowiedzialności każdej innej jednostki. Ściślej mówiąc - współczesne konstytucje, w tym także polska konstytucja z 1997 roku zawierają pewną grupę przepisów, która różnicuje w tym względzie pozycję prawną członka Sejmu (Senatu) w stosunku do sytuacji prawnej innej osoby fizycznej. Chodzi tutaj o przepisy statuujące immunitet parlamentarny w dwóch jego postaciach, tj. materialnej i formalnej. Wskazana problematyka zostanie zanalizowana w rozdziale piątym niniejszej monografii. Immunitet materialny jest takim przywilejem, który powoduje wyłączenie bezprawności lub karalności czynu popełnionego przez deputowanego, o ile czyn ten charakteryzuje się związkiem ze sprawowaniem mandatu parlamentarnego (art. 105 ust. 1 konstytucji). Inaczej mówiąc, czyn objęty działaniem immunitetu materialnego przestaje być czynem bezprawnym i staje się zarazem czynem niekaralnym, za który parlamentarzysta nie ponosi odpowiedzialności . Tak skonstruowana zasada nieodpowiedzialności za czyny związane ze sprawowaniem mandatu parlamentarnego odnosi się tylko do odpowiedzialności "na zewnątrz" parlamentu i jest często związana z zasadą odpowiedzialności za te czyny przed izbą, której deputowany jest członkiem. Tego typu rozwiązanie jest obecnie przewidywane przez polską konstytucję, było też znane regulacji konstytucyjnej z 1935 r. Natomiast immunitet formalny, w przeciwieństwie do immunitetu materialnego, nie dokonuje wyłomu w zasadzie odpowiedzialności parlamentarzysty za czyn polegający na naruszeniu określonych przepisów prawa. Jest on jedynie swoistą przeszkodą procesową utrudniającą przez określony czas wszczęcie lub dalsze prowadzenie danego rodzaju postępowania, najczęściej karnego. W taki właśnie sposób została uregulowana problematyka tego immunitetu w obecnie obowiązujących przepisach konstytucji (art. 105 ust. 2).

Celem niniejszej pracy jest dokonanie kompleksowej analizy aktualnych uregulowań konstytucyjnych, ustawowych i podustawowych zarysowanych powyżej zagadnień, przede wszystkim w zakresie materialnych przesłanek odpowiedzialności ponoszonej przez posłów i senatorów. Z tych względów główną metodą badawczą pracy będzie metoda dogmatyczna. Nie oznacza to jednak rezygnacji z wykorzystania, w niezbędnym zakresie, metody porównawczej i metody historycznej. Nie oznacza to również rezygnacji z analizy praktyki parlamentarnej czy też - szerzej - praktyki życia politycznego, w tym przede wszystkim faktycznych warunków wykonywania mandatu parlamentarnego Zwrócenie bowiem uwagi na współczesne realia wypełniania funkcji deputowanego wydaje się być warunkiem sine qua non realizacji celów niniejszego opracowania.

Uzasadnieniem podjęcia próby całościowej analizy wymienionych zagadnień związanych z ponoszeniem odpowiedzialności przez polskiego parlamentarzystę jest brak kompleksowego, monograficznego opracowania takiego tematu w polskiej literaturze prawniczej. W ostatnich kilkunastu latach pojawiło się wiele opracowań, zarówno artykułowych, jak i monograficznych, poświęconych m.in. problematyce statusu prawnego deputowanych , w tym poświęconych takim zagadnieniom szczegółowym, jak np. niepołączalność mandatu parlamentarnego , immunitet parlamentarny , uprawnienia pracownicze posłów i senatorów czy też odpowiedzialność parlamentarzystów (monografia Z. Szeligi ). Należy jednak wskazać, że powoływana monografia miała szerszy zakres podmiotowy, obejmowała bowiem także problematykę odpowiedzialności głowy państwa oraz Rady Ministrów i jej członków, a ponadto miała przede wszystkim charakter dydaktyczny - była ona bowiem adresowana przede wszystkim do studentów studiów prawniczych oraz kierunków pokrewnych.

Należy jeszcze dodać, że przedmiotem niniejszej monografii nie jest status prawny deputowanego w ogólności. Z tych względów poszczególne instytucje składające się na ten status zostaną poddane analizie tylko w takim stopniu, w jakim jest to niezbędne dla określenia zakresu odpowiedzialności (lub nieodpowiedzialności) polskiego parlamentarzysty.

* * *

W tym miejscu chciałbym serdecznie podziękować wszystkim tym, bez których życzliwości i zainteresowania książka ta nigdy by nie powstała. Pragnę złożyć szczególnie serdeczne podziękowania Panu prof. dr. hab. Andrzejowi Szmytowi, kierownikowi Katedry Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych Uniwersytetu Gdańskiego za inspirację do podjęcia prac nad problematyką odpowiedzialności posłów i senatorów, a także za czas poświęcony na życzliwe konsultacje w trakcie przygotowywania planu pracy, jak również pisania monografii. Podziękowania składam także na ręce władz dziekańskich Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego, a w szczególności na ręce Pana prof. zw. dr. hab. Jarosława Warylewskiego i Pana prof. dr. hab. Jakuba Steliny, za okazane mi zaufanie oraz wsparcie w trakcie prac nad książką. Słowa podziękowania kieruję również do Pana prof. zw. dr. hab. dr. h.c. Bogusława Banaszaka, kierownika Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Wrocławskiego, który podjął się roli recenzenta wydawniczego tej książki. Jego wnikliwe i bardzo cenne krytyczne uwagi w istotnym stopniu przyczyniły się do nadania ostatecznego kształtu niniejszej monografii.

Wyrazy wdzięczności pragnę złożyć również bardzo bliskiej mi Osobie, mojemu zmarłemu tuż przed zakończeniem prac nad niniejszą monografią Ojcu, prof. zw. dr. hab. Janowi Grajewskiemu, sędziemu Sądu Najwyższego w stanie spoczynku, który przez ponad półtora roku z wielkim zainteresowaniem śledził postępy prac, motywował mnie do systematycznego wysiłku i z zaangażowaniem konsultował niektóre zagadnienia na tle prawa i procesu karnego. Książkę tę dedykuję Jego pamięci.