Ziółkowski Michał, Odpowiedzialność odszkodowawcza za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Studium z prawa konstytucyjnego

Monografie
Opublikowano: WKP 2021
Rodzaj:  monografia
Autor monografii:

Odpowiedzialność odszkodowawcza za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Studium z prawa konstytucyjnego

Autor fragmentu:

Punkt wyjścia

1. Pole badawcze. Problematyka odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej za niezgodne z prawem działanie jej organów była przedmiotem wielokrotnych rozważań w nauce prawa cywilnego oraz administracyjnego, które zawarto zarówno w opracowaniach o charakterze systemowym , monograficznym , jak i licznych artykułach oraz glosach , napisanych przed wejściem, jak również po wejściu Konstytucji w życie. Odnosząca się do przepisów konstytucyjnych dyskusja doktrynalna skoncentrowała się wokół trzech sporów – o normatywność, zakres i bezpośrednie stosowanie art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Istotą pierwszego sporu były pytania, czy art. 77 ust. 1 Konstytucji wyraża (a jeżeli tak, to jakiego typu) normę prawną oraz czy samodzielnie określa elementy odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej. Z jednej strony argumentowano, że przepis ten „(...) nie powstał w próżni. Nie ma sensu rozważanie, czy jest to przepis programowy, gdyż kodyfikuje on to co jest w KC (...) Nawet odrzucenie zapatrywania, że to norma blankietowa, nie oznacza, że art. 77 reguluje wprost samodzielnie przedmiot odpowiedzialności państwa” . Nawiązując później do tego poglądu, sprecyzowano, że chodzi o zasadę prawa, a nie regułę konstytucyjną, gdyż „art. 77 ust. 1 stanowi przede wszystkim wskazówkę wiążącą dla ustawodawcy w zakresie kształtowania przesłanek odpowiedzialności władzy publicznej. Stanowi wzorzec oceny konstytucyjności przesłanek tej odpowiedzialności. Adresatem tego przepisu jest władza publiczna, w szczególności ustawodawca” .

Z drugiej strony, podkreślając historyczny rozwój regulacji odpowiedzialności odszkodowawczej, sformułowano pogląd, że art. 77 ust. 1 Konstytucji wyraża normę prawną o podstawowym dla systemu prawnego znaczeniu . Jego „samodzielność normatywna polega na tym, że przepis [ten – M.Z.] zawiera podstawowe rozstrzygnięcie dla kształtu odpowiedzialności. Na poziomie konstytucyjnym nie trzeba uregulować wyczerpująco całej instytucji, aby mówić o samodzielności” .

Istotą drugiego sporu było pytanie o zakres normowania i zastosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji. W doktrynie różnie interpretowano pojęcia: organu władzy publicznej, działania oraz niezgodności z prawem . Z jednej strony wyrażono pogląd, że art. 77 ust. 1 Konstytucji jest zasadą konstytucyjną i nie wyraża prawa podmiotowego, co wszakże istotnie wpływa na określenie zakresu normowania i zastosowania. Argumentowano nawet, że: „Odwołanie się do konstrukcji prawa podmiotowego nie jest potrzebne, co więcej w pewnym sensie gmatwa interpretację art. 77 ust. 1 Konstytucji. Wpędza interpretatora w poszukiwanie granic tego prawa jako prawa samoistnego, podczas gdy (z natury rzeczy) każde roszczenie o naprawienie szkody tak czy inaczej pojmowane ma zawsze charakter konkretny, a wiąże się ściśle z konkretnym stanem faktycznym szkodzącym i charakterem oraz zakresem prawa naruszonego (...) art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi przede wszystkim wskazówkę wiążąca dla ustawodawcy w zakresie przesłanek odpowiedzialności” . Z drugiej zaś strony stwierdzono, że art. 77 ust. 1 Konstytucji wyraża konstytucyjne prawo podmiotowe i niezasadne jest przeciwstawianie roszczenia o wynagrodzenie szkody prawu podmiotowemu, gdyż przepisy konstytucyjne mogą wyrażać prawa o różnej strukturze i treści .

Istotą trzeciego sporu było pytanie o bezpośrednie stosowanie art. 77 ust. 1 Konstytucji przez sądy rozstrzygające sprawy o wynagrodzenie szkód wyrządzonych niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej . Z jednej strony broniono poglądu, że przepis ten nie pozwala precyzyjnie określić wszystkich niezbędnych elementów odpowiedzialności odszkodowawczej (np. związku przyczynowego, zakresu szkody, kryteriów jej miarkowania oraz ewentualnych wyłączeń), a tym samym nie spełnia kryterium jednoznaczności i konkretności, które warunkują bezpośrednie stosowanie normy konstytucyjnej . Z drugiej strony sformułowano stanowisko, że art. 77 ust. 1 Konstytucji może stać się podstawą rozstrzygnięcia o odszkodowaniu (nawet bez konieczności wydania ustawy regulującej instytucję odpowiedzialności odszkodowawczej) lub może być współstosowany z przepisami Kodeksu cywilnego .

Niewątpliwie zatem art. 77 ust. 1 Konstytucji otworzył nowe horyzonty dyskusji , która jednak nie doprowadziła „do powstania communis opinio spajającej poglądy doktrynalne i porządkującej praktykę” . Aktualna pozostała konstatacja, że „jedno jest pewne – w demokratycznym państwie prawnym wyrządzenie szkody w sposób sprzeczny z prawem nie może pozostawać bez reakcji porządku prawnego. Inną sprawą jest jednak, jak owa reakcja powinna wyglądać” .

Problematyka odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem działania władzy publicznej odżyła w 2020 r., kiedy organy konstytucyjne nie zdecydowały się na wprowadzenie jednego z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych w związku z epidemią choroby COVID-19. Mimo to wiele konstytucyjnych praw i wolności (np. prawa pracownicze, prawo do zgromadzeń, prawo własności, wolność przemieszczania się oraz prawa procesowe ) zostało ograniczonych mocą rozporządzeń wydanych albo bez podstawy ustawowej, albo z naruszeniem upoważnienia ustawowego . W następstwie kolejnych zmian ustawowych, których legalność była wielokrotnie publicznie kwestionowana, ponownie zaczęto rozważać odpowiedzialność odszkodowawczą za szkody wyrządzone niekonstytucyjnymi rozporządzeniami, zaniechaniem wprowadzenia stanu nadzwyczajnego oraz działaniami faktycznymi organów przymusu .

W tym stanie rzeczy zagadnienia, którego książka dotyczy (choć dysponującego obszerną literaturą), nie mogłem uznać za wyczerpane z perspektywy konstytucyjnej. Przemawiały za tym w szczególności następujące argumenty: po pierwsze, jak dotąd, w nauce prawa konstytucyjnego powstała monografia i kilka komentarzy odnoszących się bezpośrednio do wykładni art. 77 ust. 1 Konstytucji. Zaledwie kilka monografii i artykułów szczegółowo porusza zagadnienia konstytucyjnej regulacji wynagrodzenia szkód wyrządzonych niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej. Po drugie, zdecydowana większość opracowań naukowych pochodzi sprzed wydania przez TK wyroku SK 56/12 , reinterpretującego istotnie wcześniejsze wyroki SK 18/00 i K 20/02 . Te ostatnie zaś przez wiele lat wyznaczały względnie spójny kierunek refleksji o zakresie normowania i zastosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji. Wyrok SK 56/12, jak będę dalej wykazywał, otworzył zaś nowe pole dyskusji. Po trzecie, w nauce prawa konstytucyjnego jak dotąd nie podjęto szerszych rozważań o znaczeniu samego faktu konstytucjonalizacji pojęć ustawowych oraz konstytucjonalizacji pojęć zastanych i ich konsekwencjach dla wykładni art. 77 ust. 1 Konstytucji. Nie zidentyfikowano również rozbieżności orzeczniczych w tym zakresie. Przede wszystkim jednak nie wyjaśniono wyczerpująco (dostrzegalnego) paradoksu, że z jednej strony TK podkreśla autonomię pojęcia konstytucyjnego, z drugiej – wskazuje zbieżność desygnatów pojęcia konstytucyjnego i ustawowego, a z trzeciej – podkreśla, że Konstytucja nie definiuje szkody. I to zagadnienie podejmuję w dalszej części książki. Po czwarte, poza zakresem rozważań doktryny prawa konstytucyjnego pozostawała dotychczas kwestia rekonstrukcji autonomicznego konstytucyjnego rozumienia szkody oraz jej wynagrodzenia, które nie są tożsame z pojęciami użytymi przez ustawodawcę w przepisach Kodeksu cywilnego. Po piąte, poza zakresem badań nauki prawa konstytucyjnego pozostało rozróżnienie koncepcji wyznaczenia granic i ograniczeń konstytucyjnego prawa podmiotowego do wynagrodzenia szkody, o którym mowa w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Jedynie w opracowaniach o charakterze komentatorskim odniesiono się szerzej do znaczenia art. 31 ust. 3 Konstytucji. Po szóste, w dyskusji o bezpośrednim stosowaniu art. 77 ust. 1 Konstytucji, przy milczącym założeniu, że normy konstytucyjne są adresowane do podmiotów prawa prywatnego, doszło do przemieszania perspektywy cywilistycznej (determinowanej koncepcją prywatnego prawa podmiotowego) oraz perspektywy konstytucyjnej (determinowanej koncepcją publicznego prawa podmiotowego). Prawa te zaś mają odmienną strukturę i funkcję w systemie prawa. I ta kwestia również zostanie dalej przeze mnie poruszona.

2. Problem badawczy. W nakreślonym powyżej polu badawczym książkę tę pomyślałem jako studium z dogmatyki polskiego prawa konstytucyjnego, choć jej część dotyka teorii prawa konstytucyjnego .

Celem głównym jest zaproponowanie (zakresowo) alternatywnej do utrwalonej w orzecznictwie TK interpretacji konstytucyjnego przepisu o odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej za niezgodne z prawem działanie jej organów. Interpretacji, która opierać się będzie wyłącznie na przepisach konstytucyjnych oraz orzecznictwie TK, bez konieczności wiążącego odwoływania się do treści przepisów lub pojęć Kodeksu cywilnego albo innych aktów normatywnych. Pogląd, którego będę dalej bronił, można sprowadzić do twierdzenia, że wraz z wejściem w życie Konstytucji nie doszło ani do konstytucjonalizacji pojęć ustawowych, ani do konstytucjonalizacji pojęć zastanych w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej za niezgodne z prawem działania jej organów, a pojęcia użyte przez prawodawcę konstytucyjnego w art. 77 ust. 1 Konstytucji mają charakter autonomiczny. Wymagają wielofazowej wykładni na poziomie konstytucyjnym. W konsekwencji pojęcia te nie mogą być rozumiane ani (li tylko) przez odwołanie się do treści pojęć przedkonstytucyjnych, ani – tym bardziej – do pojęć, których znaczenie rekonstruowane jest na podstawie obowiązujących przepisów ustawowych. Ponadto pojęcia te żyją własnym życiem (tj. ich interpretacja może zmieniać się w czasie zgodnie z założeniami żyjącego konstytucjonalizmu i niezależnie od losów ustawowego mechanizmu odpowiedzialności odszkodowawczej). Innymi słowy, dopuszczam sytuację, w której interpretacja konstytucyjna z biegiem lat może nawet istotnie odbiegać od punktu wyjścia (wyznaczonego dla części badaczy m.in. przez pojęcia Kodeksu cywilnego).

Pogląd ten nie wyklucza częściowej równokształtności pojęć konstytucyjnych – podyktowanej wynikiem wielofazowej wykładni wyłącznie przepisów konstytucyjnych – względem pojęć znanych ustrojodawcy w momencie konstytucjonalizacji. Odrzucam jednak z metodologicznego i merytorycznego powodu – formułowane niekiedy w nauce prawa i orzecznictwie – stanowisko, jakoby w szczególności konstytucyjne pojęcie szkody pozbawione było desygnatów, a o zakresie szczegółowej ochrony wynikającej z konstytucyjnego prawa podmiotowego rozstrzygała regulacja cywilnoprawna lub administracyjnoprawna. Jedynie precyzyjne ustalenie znaczenia pojęć konstytucyjnych pozwala rozważać zagadnienie bezpośredniego stosowania Konstytucji oraz stwierdzić, kiedy ustawa (stanowiąca o odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej) wprowadza ograniczenia konstytucyjnego prawa podmiotowego, a kiedy rozszerza zakres ochrony wynikający z konstytucyjnej regulacji.

Tym samym książka ta przynajmniej w części ma za zadanie dostarczyć kryteriów relewantnych dla Trybunału Konstytucyjnego do kontroli zgodności prawa z art. 77 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Realizacja celu głównego wymagała rekonstrukcji znaczenia każdego ze słów użytych przez prawodawcę konstytucyjnego w art. 77 ust. 1 Konstytucji na tle wszystkich relewantnych merytorycznie przepisów konstytucyjnych (m.in. art. 2, art. 21 ust. 2, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 33, art. 41 ust. 5, art. 64, art. 82–86, art. 228 ust. 4 Konstytucji), z uwzględnieniem charakterystycznych dla nauki prawa konstytucyjnego koncepcji lub twierdzeń, tj.: a) autonomii pojęć konstytucyjnych; b) konstytucjonalizacji pojęć ustawowych; c) konstytucjonalizacji pojęć zastanych; d) autonomicznej wykładni pojęć konstytucyjnych; e) uzasadnienia praw podmiotowych; f) wewnętrznych konstytucyjnie granic praw podmiotowych; g) zewnętrznych konstytucyjnie ograniczeń praw podmiotowych; h) istoty konstytucyjnego prawa podmiotowego; j) bezpośredniego stosowania i horyzontalnego skutku konstytucji.

Ponadto konieczne stało się dokonanie rekonstrukcji, analizy i systematyzacji pojęć podstawowych, którymi od wielu lat posługuje się TK na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji celem samym w sobie stało się wyodrębnienie różnych linii orzeczniczych w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej za niezgodne z prawem działanie jej organów. Oba wskazane cele cząstkowe pozwalały uchwycić różnice między konstytucyjnoprawnym i prywatnoprawnym lub administracyjnoprawnym podejściem do przepisów konstytucyjnych.

Główny problem książki pozwalał zidentyfikować zagadnienia, które albo (z istoty rzeczy) pozostawały poza jej zakresem albo nie wymagały szczegółowego odniesienia się do nich. Nieprzypadkowo nie podejmuję się odrębnych rozważań o charakterze historycznym, które prezentowałyby zagadnienie odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej na tle ewolucji systemu prawa. Nie interesują mnie również analizy przepisów ustawowych. Zagadnienia te były wielokrotnie omawiane w nauce prawa prywatnego i publicznego (przed wejściem w życie i tuż po wejściu w życie Konstytucji) oraz zostały następnie syntetycznie uporządkowane we wspomnianych wyżej opracowaniach o charakterze systemowym. Aby uniknąć czysto deskryptywnych powtórzeń, ograniczam analizę stanowisk i poglądów formułowanych w okresie przedkonstytucyjnym, odsyłając do źródeł oraz ich znakomitych i wyczerpujących opracowań (m.in. E. Bagińskiej, Z. Banaszczyka, L. Boska, M. Kalińskiego, M. Safjana oraz E. Łętowskiej).

Książka nie zawiera też rozdziału o charakterze prawnoporównawczym. Wbrew rozpowszechnionej niekiedy opinii, komparatystyka konstytucyjna stanowi odrębną dziedzinę badań w zakresie nauki prawa konstytucyjnego . Charakteryzuje się własnym – specyficznie ujętym – przedmiotem oraz metodologią względem dogmatyki i teorii prawa konstytucyjnego . Nie stanowią zaś rozważań komparatystycznych zamieszczane w niektórych opracowaniach same wzmianki o zakresie regulacji lub zastosowaniu norm konstytucyjnych w innych państwach, ani tym bardziej rozważania o zakresie i zastosowaniu norm prawa unijnego lub międzynarodowego . Należy wszakże odróżniać badania komparatystyczne od analizy zobowiązań międzynarodowych albo deskryptywnych studiów nad prawem obcym. Dla potrzeb niniejszej książki za wystarczające uznałem bardzo syntetyczne i skrótowe scharakteryzowanie rozwiązań konstytucyjnych państw o podobnej kulturze prawnej w ramach problematyki uzasadnienia treści konstytucyjnego prawa podmiotowego. Czytelnika spragnionego komparatystyki w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej odsyłam do prac w szczególności autorstwa E. Bagińskiej, L. Boska, Z. Banaszczyka oraz M. Safjana.

W książce nie podejmuję ponadto zagadnień intertemporalnych związanych z obowiązywaniem art. 77 ust. 1 Konstytucji, w tym odpowiedzi na pytanie, do oceny jakich zdarzeń, powstałych przed dniem wejścia w życie Konstytucji, przepis ten znajduje zastosowanie i jakie wywołuje to skutki. Kwestie te wielokrotnie rozważała w szczególności E. Bagińska, Z. Banaszczyk, L. Bosek oraz E. Łętowska. Odnosząc się do rozdziału XIII Konstytucji, uwzględniając podstawowe sposoby rozstrzygnięć intertemporalnych w prawie cywilnym , podkreślając przy tym niekiedy, że „Konstytucja nie zawiera własnych ogólnych przepisów intertemporalnych tak jak ma to miejsce w przepisach wprowadzających kodeks cywilny” , w nauce prawa dokonano już obszernej analizy stanowisk zarówno Sądu Najwyższego, jak i Trybunału Konstytucyjnego. Nie kwestionując – rozpowszechnionego w orzecznictwie sądowym – twierdzenia, że art. 77 ust. 1 Konstytucji nie może być zasadniczo stosowany do oceny zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie Konstytucji (o ile nic innego nie wynika ze specyfiki konstytucyjnej ochrony i deliktu władzy publicznej), uważam, że problematyka intertemporalna w prawie konstytucyjnym wykracza poza kwestię rekonstrukcji treści art. 77 ust. 1 Konstytucji i wymaga odrębnych ustaleń w odniesieniu do całego aktu normatywnego. O ile nie wydaje się kontrowersyjna problematyka wyznaczenia początkowego momentu obowiązywania normy konstytucyjnej i związanych z tym kwestii dostosowania prawa do Konstytucji , o tyle kwestia „czasu” w normie konstytucyjnej, który w różny sposób może wszakże zawierać się w jej treści (np. nakazując adresatom normy prawnej w przyszłości wiązać konsekwencje prawne ze zdarzeniami sprzed jej wejścia w życie), jest wciąż przedmiotem dyskusji w nauce prawa konstytucyjnego oraz teorii prawa . Wystarczy wskazać, że w orzecznictwie konstytucyjnym nie wypracowano spójnej i stabilnej koncepcji obowiązywania aktu normatywnego , a w teorii prawa przyjmowane są różne koncepcje obowiązywania i stosowania prawa oraz sposobu rozstrzygnięć intertemporalnych . Krytyce poddano ponadto koncepcję obowiązywania prawa jako przynależności do systemu . Uważam zatem, że wypowiedź o elemencie „czasu” w normie wywodzonej z art. 77 ust. 1 Konstytucji zależy od odrębnej koncepcji rozwiązywania problemów intertemporalnych w polskim prawie konstytucyjnym, koncepcja ta jest zaś wciąż przedmiotem dyskusji; zasługuje, moim zdaniem, na odrębne opracowanie.

Poza zakresem książki pozostaje też zagadnienie praktycznego wykorzystania jej wyników do oceny konstytucyjności obowiązującej regulacji ustawowej. Jako studium prawnokonstytucyjne służyć ma ona bowiem rekonstrukcji pojęć podstawowych, analizie argumentów oraz stosownych kryteriów oceny konstytucyjności, a nie przeprowadzeniu takiej oceny. Konstytucyjność ustawowych przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej jest – związanym z rozwojem orzecznictwa sądów i Trybunału – zagadnieniem, które najpełniej zrealizować można (w moim przekonaniu) w szczególności w formie glos .

Uczciwość wobec czytelnika wymagała ponadto wyraźnego rozdzielenia – przyjętego w niniejszej rozprawie – spojrzenia na prawo, które nakierowane jest na obiektywne jego poznanie w celu budowy możliwie systemowej wizji rzeczywistości , od traktowania prawa jako dyskursu albo „jako wieloaspektow[ego] zesp[ołu] praktyk społecznych bądź też jako wytw[oru] dyskursów – zorganizowanych wokół pewnych hierarchii i reguł praktyk mówienia, które same wytwarzają swój przedmiot” . Nie kwestionując praktycznej doniosłości krytycznych studiów nad prawem konstytucyjnym, jednocześnie sympatyzując zwłaszcza z ich rolą w demaskowaniu „prawników jako strażników zbiorowej hipokryzji” , określiłem taki cel i zakres książki oraz wyszczególnione poniżej założenia teoretyczne, które pozwalają skoncentrować się na pierwszym typie refleksji o prawie i jego stosowaniu.

3. Podstawowe założenia. Pomimo że w nauce prawa konstytucyjnego dostrzec można tendencję do integracji założeń, koncepcji i aparatury badawczej służącej analizie przepisów konstytucyjnych, nie sposób nie zauważyć odrębności związanych w szczególności z odwołaniem się przez różnych autorów do koncepcji R. Dworkina lub R. Alexy'ego , J. Nowackiego lub J. Wróblewskiego albo założeń poznańskiej szkoły w teorii prawa. Coraz silniejsze są też związki nowszych prac z zakresu teorii prawa z problematyką prawa konstytucyjnego . Za zasadne uznałem zatem syntetyczne przywołanie pojęć najistotniejszych i podstawowych dla książki.

3.1. Normatywny charakter Konstytucji. Jeszcze w trakcie obowiązywania Konstytucji z 1952 r. podkreślano, że jest ona aktem normatywnym oraz formułuje (przynajmniej zakresowo) pozytywne i negatywne obowiązki prawodawcze. Z uwagi na inną niż w wypadku większości ustaw redakcję przepisów konstytucyjnych w piśmiennictwie dyskutowano, czy aby na pewno wszystkie przepisy konstytucyjne mogą stanowić źródło norm formułujących nakaz określonego postępowania . Nie podważając zasadniczego (dla systemu) charakteru Konstytucji, w doktrynie prawa zaprezentowano różne sposoby rozumienia normatywności Konstytucji . Przyjęto, że z różnych przepisów konstytucyjnych wynikają różnej treści i różnego rodzaju normy postępowania odnoszące się do różnych sfer działalności państwa (stanowienia i stosowania prawa) oraz adresowane do różnych jego organów. Obok norm zakazujących lub nakazujących określone postępowanie oraz upoważniających do dokonania określonych czynności, na gruncie konstytucyjnym wyróżniano normy nakazujące realizację określonych celów .

Od 1997 r. można z przekonaniem argumentować, że artykułowany tekst Konstytucji stanowi podstawę rekonstrukcji norm prawnych . Przemawiały za tym: a) rozwój orzecznictwa konstytucyjnego i doktryny prawa, które odrzuciły koncepcję konstytucyjnych postulatów i przyjęły koncepcję norm programowych lub norm zasad; b) absolutne rozumienie zasady najwyższej mocy Konstytucji; c) pozytywistyczne podejście do zasady legalizmu działań organów władzy publicznej .

Nieporozumieniem było zatem powiązanie w doktrynie prawa cywilnego (m.in. przez A. Szpunara) dyskusji o dopuszczalności wywodzenia roszczeń z przepisu konstytucyjnego oraz kwestii bezpośredniego stosowania Konstytucji z problematyką normatywności jej art. 77 ust. 1 . Przepis ten zawsze wyrażał normy prawne. Należało je tylko zrekonstruować i wskazać, czy są to normy zasady, normy reguły, czy też jedne i drugie.

3.2. Przepis prawny, norma prawna, akt normatywny. Zgodnie z ugruntowanym w teorii prawa rozróżnieniem przepisu i normy prawnej , które zasadniczo jest akceptowane w nauce prawa konstytucyjnego oraz orzecznictwie konstytucyjnym , w dalszych rozważaniach przepis prawny rozumiany będzie jako zdanie w sensie gramatycznym wyróżnione w tekście prawnym , a norma prawna jako – ustanowiona albo uznana przez upoważniony organ władzy publicznej – wypowiedź , która określonym podmiotom (jako jej adresatom) nakazuje albo zakazuje, aby w jednoznacznie określonych okolicznościach postąpiły albo postępowały w określony sposób . Norma prawna jest przy tym „wyrażeniem kompletnym treściowo, czyli zawierającym wszystkie konieczne pojęciowo jej elementy, oraz praktycznie jednoznacznym” , a zarazem takim, którego jednoznaczność zmienia się w czasie („jest zrelatywizowana do stanu (...) języka w danym momencie” ).

Spośród wielu podziałów norm prawnych dla dalszych rozważań istotne jest w pierwszej kolejności rozróżnienie norm kompetencyjnych (tj. udzielających upoważnienia do dokonania określonych czynności konwencjonalnych, z takim skutkiem, że powstają albo aktualizują się obowiązki innych podmiotów, które podlegają kompetencji) oraz norm merytorycznych (tj. nakazujących jakieś zachowanie psychofizyczne lub konwencjonalne albo zakazujących go) . Równolegle, z uwagi na specyfikę prawa konstytucyjnego oraz poglądy formułowane w orzecznictwie konstytucyjnym , doniosłe jest rozróżnienie norm prawnych ze względu na przedmiot obowiązku i wyodrębnienie norm reguł, które formułują nakaz określonego postępowania, oraz norm zasad, które przedmiotem nakazu czynią realizację określonej wartości .

Aktem normatywnym będzie zatem zbiór uporządkowanych przepisów merytorycznych , z których odtwarzane są normy prawne, oraz przepisów sprawczych , za pomocą których dokonuje się m.in. aktu uchylenia, przekształcenia lub dostosowania (np. rozdział XIII Konstytucji).

3.3. System prawa. Spośród wielu różnych znaczeń przyjmuję w dalszych rozważaniach, że system prawa składa się z norm prawnych . W ujęciu tym systemu nie tworzą zatem w szczególności same w sobie akty normatywne, przepisy prawne oraz inne elementy, określane niekiedy w filozofii prawa jako zachowania, polityki lub standardy. Elementy te obejmowane są pojęciem porządku prawnego. Wśród podstawowych cech systemu prawa wskazuje się zupełność oraz spójność, wyrażającą się w dążeniu do eliminacji norm sprzecznych, norm przeciwnych lub norm niezgodnych prakseologicznie z normami konstytucyjnymi . Stanowiąc o najwyższej mocy prawnej Konstytucji, jej art. 8 wskazuje wprost na szczególną właściwość norm konstytucyjnych i ich stosunek do norm ustawowych i innych norm prawnych . Wyraża się ona w hierarchicznym uporządkowaniu norm prawnych i związana jest z więzami treściowymi i kompetencyjnymi między normami konstytucyjnymi a normami dekodowanymi z innych aktów . Dla potrzeb niniejszej książki istotne jest, że: a) budowa systemu nie może opierać się na jednym rodzaju więzi ; b) nie wszystkie rodzaje powiązań zachodzą między wszystkimi normami w systemie prawa ; c) każda norma systemu powiązana jest jednak bezpośrednio albo pośrednio z konstytucyjną normą kompetencji prawodawczej.

3.4. Czynności konwencjonalne. W kontekście odróżnienia przepisu i normy prawnej oraz aktu stanowienia prawa (czynności prawodawczej) od jego wytworu (aktu normatywnego) , porządkującym i użytecznym narzędziem staje się pojęcie czynności konwencjonalnej, za którą uważa się czynność psychofizyczną albo czynność konwencjonalną niższego stopnia, jeżeli określona reguła sensu, wyraźnie ustanowiona lub wykształcona zwyczajowo, przypisuje jej nowy sens kulturowy . Reguły te określają: nazwę czynności konwencjonalnej, podmiot upoważniony do jej dokonania oraz czynność wyjściową, której nadawany jest nowy sens kulturowy. Reguły te dzieli się w teorii prawa na konwencjonalizujące, których spełnienie konstytuuje czynność konwencjonalną, oraz reguły formalizujące, które – choć doniosłe dla prawidłowego dokonania czynności konwencjonalnej – nie rozstrzygają o jej istocie .

3.5. Wykładnia Konstytucji. Odrębność przepisu i normy prawnej wyraża się m.in. w tym, że jeden przepis może zawierać jedną normę albo jej fragmenty lub więcej norm albo ich fragmentów . Konieczne jest więc za każdym razem przeprowadzenie wielofazowej wykładni przepisów. Należy jednak zwrócić uwagę na istotny dla wykładni konstytucyjnej kontekst oraz specyfikę regulacji konstytucyjnej , która w pierwszej kolejności upoważnia prawodawcę do dokonywania aktów stanowienia prawa, wyznaczając mu zarazem treści i granice tych aktów. Współcześnie podkreśla się też w nauce, że normy konstytucyjne są adresowane również do innych organów władzy publicznej (przez wskazanie w szczególności kierunku interpretacji przepisów lub kierunku stosowania norm wyinterpretowanych z przepisów) oraz do podmiotów innych niż organy władzy publicznej (przez upoważnienie ich do dokonywania określonych konstytucyjnie czynności konwencjonalnych, np. złożenia skargi konstytucyjnej). Zarazem z uwagi na różne funkcje, które Konstytucja spełnia w systemie prawa, oraz jej język (odmienny od innych aktów normatywnych), przepisy konstytucyjne mogą być źródłem nie tylko wielu norm adresowanych do wielu różnych adresatów, ale również źródłem norm różnego typu. W tym kontekście w dalszych rozważaniach przyjmuję, że specyfika wykładni Konstytucji wyraża się m.in. w: a) szerokim zastosowaniu wnioskowań opartych na wynikaniu instrumentalnym; b) szerokim zastosowaniu wnioskowania a fortiori; c) szerokim zastosowaniu interpretacji a simili, rozumianej zarówno jako odtwarzanie normy odnoszącej się do X i do podobnego do niego Xp, jak i rozumianej jako uznanie za obowiązującą normy odnoszącej się do Xp na wzór obowiązywania normy odnoszącej się do X; d) ograniczonym zastosowaniu argumentacji a contrario; e) szerokim zastosowaniu analogii iuris .

Każdy przepis konstytucyjny należy poddać interpretacji, nawet jeśli wydaje się on zrozumiały prima facie . Szczególna rola w rekonstrukcji norm konstytucyjnych przypada orzecznictwu TK i doktrynie prawa konstytucyjnego .

4. Podziękowania. Książka stanowi skróconą i zmodyfikowaną wersję rozprawy doktorskiej, którą obroniłem w grudniu 2017 r. w Instytucie Nauk Prawnych PAN. Nie powstałaby, gdyby nie krytyczne spojrzenie oraz życzliwe wsparcie prof. Mirosława Wyrzykowskiego, któremu zawdzięczam więcej niż tylko najwyższą staranność, cierpliwość i troskę, jaką promotor może otoczyć doktoranta. Począwszy od studiów na Uniwersytecie Warszawskim, przez pracę badawczą w INP PAN, pracę zawodową w Trybunale Konstytucyjnym, aż do pracy akademickiej w Akademii Leona Koźmińskiego i Europejskim Instytucie Uniwersyteckim we Florencji, mam szczęście uczyć się od prof. M. Wyrzykowskiego jego rozumienia konstytucjonalizmu, który oparty jest na trzech filarach: godności, wolności i równości. Mam, gdyż nauka tego rodzaju nie kończy się wraz z obroną rozprawy doktorskiej.

Szczególne wyrazy podziękowania kieruję do recenzentów mojej rozprawy: prof. Andrzeja Szmyta oraz prof. Piotra Tulei, których polemiczne uwagi pomogły mi lepiej zrozumieć wiele problemów dotyczących swoistości wykładni konstytucji oraz jej funkcji w systemie prawa. Za równie krytyczne uwagi do pierwszej wersji pracy oraz wyrazy przyjaźni dziękuję prof. Maciejowi Bernattowi oraz Adzie Paprockiej.

Niemniej istotne dla powstania książki, a wcześniej – rozprawy doktorskiej, było otwarte środowisko akademickie, w którym zaczynałem pracę naukową. Był to Zakład Prawa Konstytucyjnego i Badań Europejskich INP PAN. Jego kierownicy (prof. Maria Kruk-Jarosz, prof. Jan Wawrzyniak, prof. Piotr Radziewicz) oraz członkowie (prof. Katarzyna Kubuj, dr Marzena Laskowska, Ada Paprocka, prof. Ewa Popławska, prof. Jerzy Ciemniewski oraz prof. Wojciech Sokolewicz) stworzyli przestrzeń do pluralistycznej dyskusji o konstytucji. Okazali mi też wiele dowodów życzliwości i przyjaźni.

Szczególne wyrazy podziękowania kieruję do prof. Andrzeja Wróbla, prof. Anny Śledzińskiej-Simon, prof. Wojciecha Brzozowskiego, Magdaleny Kubeckiej, dr Katarzyny Łakomiec, dr Marii Nalberczak-Skóry za długie rozmowy o prawie, literaturze i neurobiologii. Stały się one inspiracją i początkiem wielu poszukiwań, których efekt widoczny jest w tym, w jaki sposób rozumiem dziś konstytucjonalizm.

Przede wszystkim jednak dziękuję moim Rodzicom i Bartoszowi Kwietniowi za wsparcie i wiarę w sens mojej pracy.

Autor fragmentu:

RozdziałI
Odpowiedzialność jako sytuacja prawna i instytucja prawa konstytucyjnego

1.Wprowadzenie

Punktem wyjścia rekonstrukcji słów użytych przez prawodawcę często jest znaczenie przyjmowane w danym języku, potwierdzone definicjami słownikowymi . Dyrektywa nakazująca nadawanie słowom tekstu prawnego zwykłego znaczenia, o ile odmienność znaczenia nie wynika z samego tekstu (np. za sprawą definicji legalnej), jest m.in. konsekwencją założenia o racjonalności prawodawcy . Dyrektywy tej nie należy – jak podkreśla się w doktrynie – jednak sprowadzać do domniemania języka potocznego i jego pierwszeństwa przed językiem prawniczym. Pojęcie języka potocznego jest zresztą sporne . Ponadto prawodawca posługuje się nie tyle językiem potocznym, ile „językiem ogólnym i to w jego wersji oficjalnej (....) to do niego odsyłają w pierwszej kolejności językowe dyrektywy interpretacyjne” . Ograniczoną moc eksplanacyjną ma słownikowe ujęcie odpowiedzialności rozumianej jako „konieczność, obowiązek moralny lub prawny odpowiadania za swoje czyny i ponoszenia za nie konsekwencji” albo rozumianej jako...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX