Monografie
Opublikowano: WKP 2018
Rodzaj: monografia
Autor monografii:

Odpowiedzialność odszkodowawcza gminy

Autor fragmentu:

Wprowadzenie

Praca ta stanowi syntezę moich badań z okresu ostatnich kilku lat nad zagadnieniem pozaumownej odpowiedzialności odszkodowawczej jednostek samorządu terytorialnego. Od czasu publikacji mojej monografii pt. „Odpowiedzialność odszkodowawcza jednostek samorządu terytorialnego” upłynęło niemal 17 lat . W tym okresie nastąpiły daleko idące zmiany, które sprawiły, że znaczna część wywodów w niej zawartych uległa dezaktualizacji, niektóre kwestie należy przedstawić w innym świetle. Chodzi tutaj o takie zmiany, jak: orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego narosłe wokół art. 77 ust. 1 Konstytucji RP , orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, nowelizację Kodeksu cywilnego z 2004 r. , jak również dorobek orzeczniczy po tej nowelizacji, a także zmiany będące konsekwencją akcesji RP do Unii Europejskiej. W efekcie powstała nowa monografia, która tylko w stosunkowo nieznacznym stopniu nawiązuje do monografii z 2001 r. Niniejsza praca nie ujrzałaby światła dziennego, gdyby jej autor zatracił przekonanie, które przyświecało mu przy pisaniu poprzedniej monografii, że tematyka odpowiedzialności odszkodowawczej jednostek samorządu terytorialnego cechuje się specyfiką wymagającą odrębnego opracowania. Nie znaczny to oczywiście, że tematyka ta nie jest częścią szerszej problematyki odpowiedzialności odszkodowawczej państwa i innych podmiotów publicznych .

Takie przekonanie o specyficznych cechach odpowiedzialności deliktowej jednostek samorządu terytorialnego dostrzegane jest także w innych państwach UE, jak również w USA.

Jest szereg powodów, dla których tematyka ta warta jest oddzielnej analizy. Po pierwsze, specyfika jednostek samorządu terytorialnego wynika z faktu, że ich organy są władzą publiczną znajdującą się najbliżej obywatela. Ukształtowanie kompetencji tych jednostek zgodnie z konstytucyjną zasadą pomocniczości (subsydiarności) sprawia, że władza ta pierwsza może mu pomóc, jak i pierwsza zaszkodzić. Jak stanowi art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z 15.10.1985 r. , generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności. Dlatego też w ramach tematyki odpowiedzialności odszkodowawczej jednostek samorządu terytorialnego wyodrębnia się jako źródło szkody np. nieprawdziwe, wprowadzające w błąd pouczenia i informacje kierowane do obywateli i innych jednostek. Szczególnych cech nabiera również odpowiedzialność odszkodowawcza za szkody wyrządzone aktami prawa miejscowego. Co prawda tematyka ta mieści się w szerszej problematyce odpowiedzialności za akty normatywne, tym niemniej na tle odpowiedzialności za bezprawie ustawodawcze jej specyfika jest wyraźnie dostrzegalna. Szczególne problemy rodzi także odpowiedzialność gmin za akty z zakresu planowania przestrzennego.

Z idei pomocniczości wynika także specyfika zadań wykonywanych przez te jednostki. Ich obowiązkiem jest zaspokajanie wielu podstawowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Sferę tej aktywności zwykło się określać mianem gospodarki komunalnej. Ogrom i różnorodność tych zadań sprawia, że jednostki samorządu terytorialnego korzystają z całej podręcznikowej gamy form prawnych działania administracji, co niejednokrotnie rodzi również problemy natury prawnej w obszarze ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej. Jeden z takich problemów wiąże się ze zjawiskiem tzw. prywatyzacji zadań publicznych, która w sferze gospodarki komunalnej jest szczególnie widoczna. Pojawia się m.in. kwestia wskazania podmiotu odpowiedzialnego za wyrządzone szkody, gdy wykonawcą zadania publicznego na zlecenie jednostki samorządu terytorialnego był podmiot trzeci, o różnym statusie prawnym, np. niezależny prywatny kontrahent, spółka komunalna, organizacja pozarządowa. Udział czynnika społecznego w sprawowaniu administracji publicznej, tak bardzo podkreślany we współczesnych definicjach samorządu, jest więc źródłem kolejnych problemów w obrębie zagadnienia odpowiedzialności deliktowej. Należy przy tej okazji zauważyć, że problem wskazania podmiotu odpowiedzialnego za szkody w związku z funkcjonowaniem jednostek samorządu terytorialnego ma znacznie szerszy zasięg. Wielokrotnie kwestia ta przewija się w analizie poszczególnych zagadnień z zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej tych jednostek. Związane jest to z faktem swoistej koabitacji czy też współistnienia różnych szczebli i rodzajów jednostek organizacyjnych w ramach administracji zdecentralizowanej. Przykładowo można wspomnieć o zagadnieniu odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, czy też o funkcjonowaniu najróżniejszych straży czy inspekcji na szczeblu powiatu , o zagadnieniu odpowiedzialności za akty nadzoru nad samorządem terytorialnym, a także o zagadnieniu podziału zadań i odpowiedzialności w związku z wykonywaniem prawa unijnego.

Tych charakterystycznych wątków reżimu odpowiedzialności odszkodowawczej jednostek samorządu terytorialnego można wskazać znaczenie więcej; będą one przedmiotem analiz w niniejszej pracy. Przy czym niektóre zagadnienia składające się na ową specyfikę mają charakter bardziej uniwersalny, gdyż występują także w innych systemach prawnych. Chodzi tu np. o kwestię przypisania odpowiedzialności odszkodowawczej odpowiedniemu podmiotowi publicznemu, będącą zagadnieniem tak materialnoprawnym, jak i procesowym; wiąże się ona ze zjawiskiem decentralizacji i dekoncentracji administracji publicznej. Następnie należy wskazać kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej za akty normatywne podustawowe, w tym również za akty planistyczne; kwestie związane ze specyfiką wykonywania zadań w ramach tzw. gospodarki komunalnej, np. problemy szeroko pojętej prywatyzacji zadań publicznych. Inne z kolei są typowe jedynie dla prawa polskiego (np. oryginalny rodzaj odpowiedzialności odszkodowawczej gmin z powodu niedostarczenia lokalu socjalnego osobie eksmitowanej wyrokiem sądowym).

W konsekwencji można mówić o wykształceniu się już wiele lat temu odrębnego nurtu badawczego poświęconego odpowiedzialności odszkodowawczej jednostek samorządu terytorialnego . Nurt ten z kolei stanowi istotny fragment prawa samorządu terytorialnego, które również od dziesiątków lat rozwija się w państwach europejskich, jak i w USA.

Autor koncentruje się w pracy na podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, jaką jest gmina. Spowodowało to kilka przyczyn. Po pierwsze, ogrom materii sprawia, że należało dokonać pewnej selekcji. Ponadto to właśnie na szczeblu gminnym występuje największa liczba zjawisk odzwierciedlających specyfikę samorządu terytorialnego. Dzięki tej selekcji można było omówić w sposób szczegółowy w Części III pracy wybrane grupy zdarzeń, rzutujące na jakość życia mieszkańców danej społeczności lokalnej. Autor sięga jednak niejednokrotnie po przykłady związane z funkcjonowaniem powiatów ze względu na to, że największe miasta w Polsce wykonują również zadania przypisane administracji powiatowej (tzw. miasta na prawach powiatów). Niejednokrotnie autor porusza również kwestie związane z odpowiedzialnością odszkodowawczą państwa, gdy jest to przydatne dla rozwikłania problemów związanych z odpowiedzialnością odszkodowawczą gmin. Jak bowiem zostało wyżej wskazane, tematyka odpowiedzialności odszkodowawczej jednostek samorządu terytorialnego mieści się w szerszej problematyce odpowiedzialności odszkodowawczej władz publicznych.

Autor koncentruje się na problematyce pozaumownej odpowiedzialności odszkodowawczej gmin, a więc przede wszystkim na ich odpowiedzialności deliktowej .

Autor fragmentu:

CzęśćI
Odpowiedzialność jednostek samorządu terytorialnego z perspektywy historycznej i komparatystycznej

Rozdział1
Rys historyczny

1.1.Kwestia charakteru odpowiedzialności deliktowej gmin na tle odpowiedzialności deliktowej państwa z perspektywy historycznej

By lepiej zrozumieć istotę obowiązującego w Polsce modelu odpowiedzialności deliktowej jednostek samorządu terytorialnego, należy spróbować umiejscowić go w czasie i przestrzeni, to znaczy przynajmniej wspomnieć o ewolucji, jaką na przestrzeni wieków ten reżim przeszedł, a także wskazać jego charakterystyczne cechy na tle wiodących modeli występujących w państwach europejskich.

Współcześnie przynajmniej w Europie dominuje przekonanie, że gminy, czy inne jednostki samorządu terytorialnego, są instytucjami pochodnymi w stosunku do państwa, a w szczególności są ukształtowanymi przez prawodawcę formami zdecentralizowanej administracji publicznej . W poprzednich wiekach natomiast występował w Europie, jak i w krajach anglosaskich pogląd, że jednostki samorządu terytorialnego są swoistymi pierwotnymi korporacjami terytorialnymi, których status nie pochodzi od państwa. W konsekwencji ich natura zbliżona była do jednostek prywatnych. Zwłaszcza gmina miała być związkiem mieszkańców (syndicat...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?