Radecki Wojciech, Ochrona walorów turystycznych w prawie polskim

Truizmem jest spostrzeżenie, że turystyka jest ważnym działem gospodarki, a dochody z turystyki są znaczącą pozycją w dochodzie narodowym wielu państw. Według niektórych ocen sektor usług turystycznych jest najbardziej dynamicznie rozwijającą się częścią gospodarki europejskiej i światowej . O randze społecznej i gospodarczej turystyki świadczy ogromna liczba publikacji artykułowych i książkowych . Turystyka jest także istotnym problemem prawnym, analizowanym w licznych opracowaniach prawniczych . W ostatnich latach dochodzi do powiązania turystyki z najszerzej rozumianą ochroną środowiska .

W literaturze turystycznej powstała sytuacja w pewnym sensie dość osobliwa. Prawnicza literatura turystyczna koncentruje się na problematyce biur podróży, zakładów hotelarskich, przewozu osób i bagażu, ubezpieczeń turystycznych i odpowiedzialności za szkody, natomiast powiązanie turystyki z „ekologią” (jakkolwiek byśmy to pojęcie rozumieli) jest przedstawiane w płaszczyźnie ogólnej, a nie prawniczej. Tymczasem frapującym zagadnieniem badawczym jest właśnie powiązanie turystyki z problematyką ochronną w płaszczyźnie prawnej. Tymi zagadnieniami zająłem się przed 20 laty i wyniki swoich dociekań opublikowałem w krótkiej książeczce powstałej w ramach Centralnego Programu Badań Podstawowych 04.10 Ochrona i Kształtowanie Środowiska Przyrodniczego (kierownik programu prof. dr hab. Roman Andrzejewski), Podprogramu 04.10.14 Środki prawne i organizacyjne ochrony środowiska przyrodniczego (kierownik podprogramu doc. dr Jerzy Sommer). Po upływie 20 lat książeczka ta zdezaktualizowała się niemal w całości.

Do tej problematyki powróciłem w cyklu artykułów publikowanych na łamach mysłowickich „Problemów Ekologii” w latach 2007–2009 . Także ten cykl uległ częściowej dezaktualizacji ze względu na zmiany stanu prawnego, jakie nastąpiły w latach 2008–2010 (obszerna nowelizacja ustawy o ochronie przyrody, nowa ustawa o ocenach oddziaływania, nowe akty wykonawcze dotyczące obszarów Natura 2000, istotne nowelizacje ustawy o zabytkach).

W tej sytuacji zdecydowałem się jeszcze raz powrócić do problemów ochrony prawnej walorów turystycznych, tym razem w formie książkowej znacznie rozwiniętej w porównaniu ze wspomnianym cyklem artykułów oraz opartej na aktualnym stanie prawnym. Podkreślić pragnę, że oddawane do rąk Czytelników opracowanie nie jest pozycją z zakresu prawa turystycznego, tak jak się je zazwyczaj w literaturze polskiej rozumie. Centralną kategorią, wokół której prowadzę rozważania, są walory turystyczne rozumiane jako pewne wartości środowiska, nie tylko przyrodniczego, lecz także kulturowego, przyciągające turystów. Wychodzę z dość oczywistego założenia, że magnesem sprowadzającym turystów zarówno rodzimych, jak i z innych krajów jest istnienie tych walorów i ich należyty stan. Zniszczenie tych walorów bądź ich uszkodzenie w takim stopniu, że staną się one nieatrakcyjne dla turystów, przekreśli sens turystyki. Wobec tego staranna ochrona walorów turystycznych leży u podstaw turystyki jako gałęzi gospodarki narodowej, bo jak ich nie będzie, to i turystyki nie będzie.

Rozważania sytuuję przeto nie tyle w dającym się przynajmniej teoretycznie wyodrębnić prawie turystycznym, ile przede wszystkim prawie ochrony przyrody będącym częścią prawa ochrony środowiska, a ponadto w ramach prawa o ochronie zabytków, ustawodawstwa uzdrowiskowego, wreszcie w ramach prawa wodnego i leśnego, w mniejszym zakresie łowieckiego i rybackiego. Jednakże przepisy te analizuję pod ściśle określonym kątem wpływu (pozytywnego bądź negatywnego) przyjętych w nich rozwiązań na walory turystyczne.

Podstawowym zadaniem badawczym, jakie stawiam przed sobą, jest próba znalezienia odpowiedzi na pytanie, czy środki prawne, jakie oferuje ustawa – Prawo ochrony środowiska wraz z ustawą o ocenach oddziaływania i przepisami wykonawczymi, ustawa o ochronie przyrody, ustawa o zabytkach, ustawa o muzeach, ustawa uzdrowiskowa, prawo wodne, ustawa o lasach oraz inne obowiązujące akty prawne, są wystarczające do zapewnienia skutecznej ochrony walorów turystycznych, czy też wystarczające nie są, wobec czego niezbędne staje się zaproponowanie nowych rozwiązań.

Po trzech rozdziałach wprowadzających, omawiających pojęcie walorów turystycznych i zagrożeń tych walorów (rozdział 1), ewolucję historyczną (rozdział 2) oraz miejsce ochrony walorów turystycznych w polskim systemie prawnym (rozdział 3), wyodrębniam ochronę walorów turystycznych na przyrodniczych obszarach specjalnych (rozdział 4), ochronę zabytkowych walorów turystycznych (rozdział 5) i ochronę walorów turystycznych uzdrowisk (rozdział 6), po czym przechodzę do ochrony walorów turystycznych poza obszarami specjalnymi (rozdział 7). Szczególną wagę przywiązuję do ocen oddziaływania na środowisko, tego uniwersalnego prewencyjnego instrumentu ochrony środowiska, poszukując w jego ramach środków zapewniających ochronę walorów turystycznych (rozdział 8). Akcentuję udział obywateli i ich organizacji w ochronie walorów turystycznych (rozdział 9). Rozważania kończę omówieniem odpowiedzialności prawnej za zagrożenie i naruszenie walorów turystycznych, ze szczególnym uwzględnieniem odpowiedzialności karnej (rozdział 10). To uwypuklenie roli odpowiedzialności karnej wynika nie tylko z głównego kierunku moich zainteresowań naukowych, lecz także z głębszych przyczyn, uważam bowiem, że normy o charakterze penalnym zawsze stały i nadal stać powinny na straży ochrony wartości przyrodniczych czy zabytkowych, w ramach których umieszczam także walory turystyczne. W podsumowaniu formułuję pewne propozycje co do ewentualnych nowych rozwiązań prawnych.

Badania ograniczam w zasadzie do prawa polskiego, co, rzecz jasna, nie znaczy, abym pozostawiał poza zakresem rozważań zagadnienia prawa międzynarodowego i unijnego, ale tylko w takim zakresie, w jakim znajdują one odzwierciedlenie w przyjętych lub postulowanych rozwiązaniach prawa polskiego. Międzynarodowe i unijne akty ochronne mające moc powszechnie obowiązującą nie są ukierunkowane akurat na turystykę, ale ich wdrożenie do prawa polskiego może mieć istotne znaczenie także dla ochrony polskich walorów turystycznych, czego może najwyraźniejszym przykładem jest troska o obszary specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 w interesie przyrody europejskiej, która to troska, jeśli zważyć na coraz popularniejszą formę turystyki, jaką jest obserwacja ptaków, jest jednocześnie ochroną polskich walorów turystycznych.

Praca nie ma charakteru porównawczego, a nieliczne odwołania do prawa czeskiego i słowackiego (merytorycznie uzasadnione choćby ze względu na pograniczne parki narodowe: Karkonoski, Tatrzański czy Pieniński) służą mi jedynie do uwypuklenia pewnych zagadnień związanych z ochroną walorów turystycznych i wskazania, jak mogą one być rozwiązywane w systemach prawnych czeskim i słowackim.

Monografię kieruję do organizatorów turystyki, organów odpowiedzialnych za zachowanie walorów turystycznych, turystów i wszystkich tych, którym ochrona polskich walorów turystycznych nie jest obojętna.

Wrocław, luty 2011 roku

Wojciech Radecki