Rakoczy Bartosz, Ochrona środowiska w praktyce gminy

Problematyka ochrony środowiska w powiązaniu z kwestiami dotyczącymi funkcjonowania gminy nie jest zagadnieniem naukowo nowatorskim. W piśmiennictwie były już podejmowane znakomite i udane próby dokonania analizy tej problematyki. Wystarczy przywołać obszerne i kompleksowo analizujące problem monografie autorstwa Anny Barczak, Marka Górskiego czy Diany Trzcińskiej . Autorzy szczegółowo omawiali zagadnienia wskazywane w tytułach swoich prac. Publikacje te koncentrują się na analizie problematyki wykonywania przez gminę jej zadań własnych w zakresie ochrony środowiska. Prezentowane w nich ujęcie bardzo rzetelnie pokazuje, jakie zadania w zakresie ochrony środowiska gmina wykonuje. Kolejne opracowanie przyjmujące taki właśnie punkt widzenia do stanu badań niewiele by wnosiło. Mogłoby ono bowiem jedynie aktualizować problematykę, uwzględniając zmiany stanu prawnego.

Brakuje natomiast w doktrynie opracowania, które problem relacji gmina – ochrona środowiska ujmowałoby w nieco innym kontekście. W tej publikacji przyjąłem zatem kilka teoretycznych założeń. Po pierwsze: gmina jest jednostką samorządu terytorialnego wykonującą zadania publiczne w zakresie ochrony środowiska. Kontekst ten stanowi kontynuację dorobku, o którym wcześniej wspomniano. Po drugie: gmina równolegle wykonuje także inne zadania publiczne niż tylko z zakresu ochrony środowiska. Po trzecie: wykonywanie innych zadań publicznych niż zadania z zakresu ochrony środowiska wymaga ingerencji w to środowisko lub oddziaływania na nie. W konsekwencji, po czwarte: gmina w określonych sytuacjach staje się również podmiotem korzystającym ze środowiska. Po piąte: gmina w celu wykonywania zadań własnych musi być podmiotem korzystającym ze środowiska. Po szóste zatem: gmina występuje w specyficznym dualizmie, będąc z jednej strony podmiotem zobowiązanym do wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska, z drugiej zaś – podmiotem korzystającym ze środowiska w zakresie niezbędnym do wykonywania innych zadań własnych.

Te założenia metodologiczne pozwalają na sformułowanie celu badawczego oraz tezy badawczej, a także determinują systematykę i układ książki.

Celem tej publikacji jest wykazanie, że pozycja gminy w kontekście ochrony środowiska jest pozycją dualistyczną, co w istocie powoduje wewnętrzny konflikt, czasami wręcz normatywnie nierozwiązywalny. Przyjęta teza badawcza brzmi zatem, że gmina występuje w dwóch rolach wobec ochrony środowiska: niekiedy jako podmiot odpowiedzialny za jego ochronę, a niekiedy jako podmiot na środowisko oddziałujący.

Zgodnie z przyjętymi założeniami w rozdziale 1 analizuję zagadnienia wprowadzające, które będą się koncentrowały na wyjaśnieniu znaczenia pojęć „ochrona środowiska” oraz „gmina” w omawianym kontekście. Przeanalizowane zostaną tu również kwestie konstytucyjnej pozycji gminy, ze szczególnym zaakcentowaniem wykonywania przez nią zadań publicznych, w tym zadań w zakresie ochrony środowiska.

Należy zaznaczyć, że to opracowanie nie ma roszczeń do wyczerpującej analizy podstawowych zagadnień i pojęć, a podjęte rozważania dotyczą wyłącznie tych aspektów, które są istotne z punktu widzenia celów badawczych. Mogą one przybierać postać ogólnych stwierdzeń lub będą ograniczone tylko do podstawowych kwestii. W zakresie tym istnieje bowiem bogata literatura, której dokładna analiza jest zbędna.

W rozdziale 2 podejmuję rozważania dotyczące problematyki prawa do korzystania ze środowiska oraz podmiotu korzystającego ze środowiska. Rozdział ten zawiera analizę zakresów tych zagadnień – ze szczególnym uwypukleniem sytuacji gminy jako podmiotu korzystającego ze środowiska.

Rozdział 3 zawiera omówienie problematyki wykonywania przez gminę poszczególnych zadań publicznych, przy czym dotyczy on tylko takich zadań, których wykonanie powoduje konieczność lub możliwość oddziaływania na środowisko.

Również w tym przypadku należy podkreślić, że rozdział ten nie aspiruje do wyczerpującego przeanalizowania zakresu i sposobu wykonywania poszczególnych zadań publicznych przez gminę – ma on jedynie wskazać takie zadania oraz wskazać ich styk z aspektami oddziaływania na środowisko.

W rozdziale 4 dokonałem analizy zakresu pojęć „organ ochrony środowiska” oraz „instytucja ochrony środowiska”. Nie omówiłem wyczerpująco tych zagadnień, gdyż rozdział ten ma jedynie wykazać, że organy gminy – w osobach rady gminy oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta – są organami ochrony środowiska. Istotne są tutaj zakresy ich kompetencji, biorąc pod uwagę wewnątrzorganizacyjną strukturę gminy. Z kolei przedstawienie problematyki instytucji ochrony środowiska ma wskazać, z jakiej pomocy – głównie o charakterze finansowym – może korzystać gmina przy wykonywaniu zadań w zakresie ochrony środowiska, a także zadań własnych in genere.

Wreszcie w rozdziale 5, który również nie aspiruje do miana opracowania wyczerpującego kompleksowo całość problematyki, wskazuję na kompetencje organów gminy w zakresie ochrony środowiska w odniesieniu do poszczególnych obszarów prawa ochrony środowiska.

Należy zaznaczyć, że rozdziały ujęte są w dwie części: pierwsza dotyczy sytuacji gminy jako podmiotu korzystającego ze środowiska, druga zaś – sytuacji gminy i jej organów jako organów ochrony środowiska. Jak już wskazano, zagadnienie, które jest przedmiotem tej publikacji, w zaproponowanym tu ujęciu nie było przedmiotem zainteresowania piśmiennictwa. Nie oznacza to oczywiście, że problem gminy w kontekście ochrony środowiska nie był przedmiotem dociekań naukowych, czego dowodem są przywoływane wcześniej monografie.

W książce zostaną wykorzystane podstawowe opracowania z zakresu zarówno prawa samorządu terytorialnego, jak i prawa ochrony środowiska, w tym komentarze do stosownych aktów prawnych. Szerokie prezentowanie całości dorobku naukowego w zakresie prawa samorządu terytorialnego czy prawa ochrony środowiska jest z punktu widzenia problemu badawczego, który został postawiony, niecelowe. Podstawowymi aktami prawnymi, w których analizowana materia normatywna jest zawarta, są akty ustrojowe – jeżeli chodzi o gminę, oraz ustawy regulujące poszczególne zagadnienia z zakresu ochrony środowiska. Bez wątpienia istotną rolę odgrywają uregulowania ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym. Nie bez znaczenia w kontekście ustrojowym i związanym z ochroną środowiska są przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r., przy czym jeżeli chodzi o problematykę ochrony środowiska, to podstawowym aktem prawnym jest ustawa z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska, a z punktu widzenia praktyki gminy – ustawa z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody. W tym ostatnim przypadku istotną rolę odgrywa również ustawa z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W pracy zostanie wykorzystana przede wszystkim metoda formalno-dogmatyczna. Determinuje ją tytuł publikacji, który wskazuje również na wątek praktyczny. Należy więc odpowiedzieć na pytanie, jak dualizm gminy przekłada się na praktykę jej funkcjonowania. To z kolei wymaga dokonywania wykładni norm prawnych.

Niektórych zagadnień nie można jednoznacznie zaliczyć do jednego lub drugiego zakresu problematyki, gdyż sam ustawodawca nie ma pomysłu na gminę w kontekście ochrony środowiska. Najlepszym dowodem są represyjne wobec gminy rozwiązania przyjęte chociażby w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stąd też niektóre zagadnienia tej pracy omawiane są dwukrotnie, ale zawsze w dwóch ujęciach, np. problem wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska ma znaczenie z punktu widzenia zarówno pozycji ustrojowej gminy, jak i organizacji ochrony środowiska.

W publikacji został przyjęty stan prawny na dzień 15.12.2019 r.