Łacny Justyna, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności

1. Państwa członkowskie, zawierając w latach 50. traktaty założycielskie, ustanawiające Wspólnoty Europejskie (EWWiS, EWG, EWEA), określiły katalog celów, które zamierzały realizować w ramach powoływanych struktur, a założenia te były ukierunkowane na wzmocnienie rozwoju gospodarczego tych państw. W powojennej Europie państwa członkowskie dążyły przede wszystkim do ustanowienia gospodarczych powiązań mających zabezpieczać je przed wewnętrznymi konfliktami zbrojnymi oraz zewnętrznymi wpływami ZSRR i USA. Korzyści płynące z działań integracyjnych stopniowo zaczęły zachęcać je do poszerzania zakresu celów realizowanych pod egidą Wspólnot Europejskich, a cele te zaczęto określać mianem polityk wspólnotowych. Poszerzanie katalogu tych polityk, sukcesywnie rosnąca wysokość środków finansowych udostępnianych przez państwa członkowskie w celu ich realizacji i ujmowanych w formie budżetów Wspólnot, a także wzrost liczby państw członkowskich dołączających do kręgów integracji, zrodziły konieczność stworzenia ram prawnych, zapewniających ochronę interesów finansowych Wspólnot.

2. Nie uprzedzając analiz zawartych w dalszej części pracy należy zaznaczyć, że pojęcie "interesy finansowe Unii", stosowane na gruncie TFUE, oraz pojęcie "interesy finansowe Wspólnoty" stosowane wcześniej, na podstawie TWE, są terminami prawnymi. Pojęcie "interesy finansowe Wspólnoty" zostało wprowadzone do przepisów finansowych TWE przez Traktat z Maastricht (1992), kiedy to państwa członkowskie i Wspólnota zostały zobowiązane na podstawie art. 209 TWE do zwalczania nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Wspólnoty. Obecnie stosowane pojęcie "interesy finansowe Unii", jest również uwzględnione w traktatowych przepisach finansowych, w art. 325 TFUE dotyczącym zwalczania nadużyć finansowych naruszających te interesy. Odnoszenie interesów finansowych początkowo do Wspólnoty Europejskiej, a obecnie do Unii Europejskiej wynika stąd, że interesy te dotyczą środków finansowych ujmowanych w budżetach organizacji międzynarodowych, którą do niedawna była Wspólnota, a obecnie jest Unia. Pogląd taki oparty jest na stanowisku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zwanego dalej "Trybunałem", który pod rządami TWE przyjmował, że "interesy finansowe Wspólnoty" obejmują dochody i wydatki budżetu Wspólnoty oraz dochody i wydatki budżetów urzędów, agencji i innych podmiotów ustanowionych na podstawie TWE, które realizują traktatowo określone cele . W świetle obecnie obowiązujących unijnych przepisów finansowych, dochody budżetu Unii pokrywają wydatki dokonywane w celu realizacji założeń określonych w TFUE oraz, z pewnymi wyłączeniami, założeń ustanowionych w TUE i w TEWEA. Uznać zatem można, że przedmiotowy zakres pojęcia "interesy finansowe Unii" obejmuje środki finansowe udostępniane przez państwa członkowskie, które wchodzą w skład budżetów wykonywanych przez, lub w imieniu Unii, w celu realizacji założeń określonych w TFUE, TUE i TEWEA. Uwzględniając ramy pracy, ograniczone do problematyki ochrony interesów finansowych Unii, realizowanej w dziedzinie polityki spójności (art. 174 i n. TFUE, dawny art. 158 i n. TWE), której koszty wdrażania pokrywane są z budżetu Unii, dalsze rozważania koncentrować się będą na tym budżecie.

3. Do dnia wejścia w życie Traktatu z Lizbony (TL) w dniu 1 grudnia 2009 r. specyficzną cechą systemu prawnego, ustanowionego w celu ochrony interesów finansowych Wspólnoty, było to, że został on oparty na przepisach obowiązujących w ramach dwóch reżimów prawnych funkcjonujących w ramach Unii, nazywanych w doktrynie filarami Unii. Przepisy mające zapewnić ochronę interesów finansowych Wspólnoty zostały bowiem przyjęte zarówno w ramach pierwszego, wspólnotowego filaru Unii, regulowanego przez TWE i TEWEA, jak i w ramach trzeciego, międzyrządowego filaru Unii, regulowanego w TUE (Tytuł VI "Postanowienia o współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych"). Ochrona interesów finansowych Wspólnoty była zatem obszarem, w którym, podobnie jak w dziedzinie ochrony środowiska, zwalczania narkotyków czy współpracy w sprawach celnych, dochodziło do "nakładania się" kompetencji wspólnotowej (TWE) oraz unijnej (TUE) . Hybrydalna konstrukcja ram prawnych przyjętych dla ochrony interesów finansowych Unii nie została wyeliminowana przez TL, który zniósł trójfilarową konstrukcję Unii. Pomimo tego ujednolicenia ramy prawne ochrony interesów finansowych Unii w dalszym ciągu określają bowiem przepisy przyjęte w obu filarach Unii, które będą obowiązywać aż do czasu ich uchylenia, zmiany lub zastąpienia przez nowe akty prawne. W takim stanie rzeczy zasadne jest przedstawienie przepisów dotyczących ochrony interesów finansowych Unii przyjętych w reżimach prawnych pierwszego i trzeciego filaru Unii, wcześniej jednak warto wskazać najistotniejsze cechy charakteryzujące prawodawstwo uchwalane w tych ramach.

Prawo przyjmowane w ramach pierwszego filaru Unii charakteryzowało się pewnymi cechami, których występowanie było uznawane za wyraz jego ponadnarodowego charakteru, określanego w doktrynie mianem metody wspólnotowej. Za C. Mikiem można uznać, że cechami prawodawstwa pierwszofilarowego, charakterystycznymi zarazem dla metody wspólnotowej, były procedury prawodawcze, w ramach których formalna inicjatywa prawodawcza przysługiwała Komisji, występowało dążenie do ustanowienia zasady większościowego głosowania ważonego w Radzie, a także dochodziło do szerokiego włączania Parlamentu Europejskiego w procesy prawodawcze. Ponadto, zgodnie z zasadami wypracowanymi w orzecznictwie Trybunału, przepisy prawa wspólnotowego, przy spełnieniu określonych warunków, wywołują bezpośrednie skutki w krajowych porządkach prawa , a w razie kolizji z przepisami prawa krajowego przysługuje im pierwszeństwo stosowania . Za charakterystyczną cechę pierwszofilarowego prawa uznawane było również wypełnianie przez Komisję funkcji "stróża traktatowego", oznaczające jej traktatowo ustaloną odpowiedzialność za zapewnienie przestrzegania prawa WE (dawny art. 211 TWE) oraz szeroki zakres sądowej kontroli przestrzegania tego prawa, sprawowany przez sądy wspólnotowe .

Wymienione cechy prawa wspólnotowego nie występowały w prawie przyjmowanym na gruncie trzeciego filaru Unii. W obszarze tym inicjatywa prawodawcza Komisji nie miała charakteru wyłącznego, gdyż była dzielona z państwami członkowskimi (dawny art. 34 TUE), akty prawne były przyjmowane przez Radę jednomyślnie, a udział Parlamentu Europejskiego w procedurach prawodawczych był ograniczony do roli konsultacyjnej (dawny art. 39 TUE). Co istotne, zakres jurysdykcji przysługującej Trybunałowi na gruncie trzeciego filaru Unii był ograniczony w porównaniu do zakresu kognicji przysługującej mu na gruncie pierwszego filaru Unii (dawny art. 35 TUE), a obowiązywanie zasady pierwszeństwa stosowania przepisów przyjmowanych w ramach trzeciego filaru Unii, w razie ich kolizji z przepisami krajowymi, budziło wątpliwości . Cechy te sprawiły, że współpraca państw członkowskich w ramach trzeciego filaru Unii była uznawana za bliższą tradycyjnym formom współpracy międzyrządowej, niż wspólnotowym mechanizmom funkcjonowania pierwszego filaru Unii, a prawo przyjmowane w ramach trzeciego filaru Unii bardziej przypominało prawo międzynarodowe publiczne niż prawo wspólnotowe.

Odnosząc się do przyjmowania w ramach obu filarów Unii przepisów dotyczących ochrony interesów finansowych Unii należy wskazać, że zgodnie z klasycznym, dualistycznym podejściem, w ramach pierwszego filaru Unii mogły być przyjmowane przepisy administracyjne, mające zapewnić, by środki finansowe z budżetu Unii były wydatkowane na właściwe cele oraz prawidłowo zarządzane, wydatkowane i kontrolowane. W ramach trzeciego filaru Unii, uchwalane były natomiast przepisy karne, stanowione w celu ścigania i karania sprawców przestępstw skierowanych przeciwko tym interesom finansowym . Podejście to stopniowo traciło na aktualności, jeżeli uwzględnić, że w ostatnich latach Trybunał, pod pewnymi warunkami, dopuszczał przyjmowanie w prawie wspólnotowym przepisów karnych, jeżeli było to konieczne dla zapewnienia efektywnego stosowania przepisów wspólnotowych .

4. Obecnie, przepisy o najistotniejszym znaczeniu dla ochrony interesów finansowych Unii zawarto w art. 325 TFUE (dawny art. 280 TWE). Z przepisów tych wynika, że obowiązek ochrony interesów finansowych Unii spoczywa na państwach członkowskich oraz na Unii, i obejmuje zwalczanie nadużyć finansowych oraz wszelkich innych działań, nielegalnie naruszających te interesy. W art. 325 TFUE określono również standardy ochrony − interesy finansowe Unii mają być chronione przez państwa członkowskie na zasadach stosowanych przez nie do ochrony ich własnych interesów finansowych (zasada asymilacji), poziom ochrony ma być równoważny we wszystkich państwach członkowskich, a działania prowadzone w tym celu przez państwa członkowskie i Unię mają być skuteczne.

Jak wskazano, pomimo formalnego zniesienia trójfilarowej konstrukcji Unii przez TL, ochrona interesów finansowych Unii jest nadal realizowana na podstawie aktów prawnych przyjętych w pierwszym i w trzecim filarze Unii. W ramach pierwszego filaru Unii przepisy odnoszące się do tej problematyki przyjęto w formie rozporządzeń, natomiast na gruncie filaru trzeciego Unii, w formie konwencji. W obu rodzajach tych aktów prawnych zdefiniowano czyny naruszające interesy finansowe Unii (nieprawidłowość oraz nadużycie finansowe, korupcję urzędniczą oraz pranie pieniędzy pochodzących z nadużycia finansowego i korupcji urzędniczej), a także określono działania podejmowane przez państwa członkowskie i Unię w celu ich wykrywania oraz związane z tym skutki.

Akty prawne dotyczące ochrony interesów finansowych Unii, które mają zastosowanie we wszystkich obszarach polityk unijnych i działań prowadzonych przez Unię, są określane mianem przepisów horyzontalnych, natomiast za przepisy sektorowe uznane są te, które ustanawiają rozwiązania szczegółowe, dostosowane do specyfiki określonego obszaru działań Unii (np. ceł, fałszowania wspólnej waluty euro). Przepisy horyzontalne zawarto w rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995) (zwanym dalej "rozporządzeniem 2988/95"), a także w rozporządzeniu Rady (Euratom, WE) nr 2185/96 z dnia 11 listopada 1996 r. w sprawie kontroli na miejscu oraz inspekcji przeprowadzanych przez Komisję w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przed nadużyciami finansowymi i innymi nieprawidłowościami (Dz. Urz. WE L 292 z 15.11.1996, s. 2) (zwanym dalej "rozporządzeniem 2185/96"). Przepisy horyzontalne zawarto również w rozporządzeniach dotyczących dochodzeń administracyjnych prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz w rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego stosowanego do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (zwanym dalej "rozporządzeniem finansowym") (Dz. Urz. WE L 248 z 16.09.2002, s. 1). Przepisy horyzontalne uwzględniono także w Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich (zwanej dalej "Konwencją PIF") oraz w załączonych do niej protokołach . Przepisy sektorowe odnoszące się polityki spójności, stanowiącej obszar badawczy tej pracy, zostały zawarte w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s. 25) (zwanym dalej "rozporządzeniem 1083/06") i w przepisach wykonawczych do tego aktu .

5. Cechą mechanizmów prawnych przyjętych dla ochrony interesów finansowych Unii jest ich zróżnicowanie, odnoszone zarówno do katalogu obowiązków ochronnych jak i wykonujących je podmiotów. Zróżnicowanie to stanowi konsekwencję zdecentralizowanego sposobu zarządzania środkami finansowymi budżetu Unii, w ramach którego znakomita większość działań związanych z poborem dochodów i dokonywaniem wydatków budżetu Unii jest realizowana przez państwa członkowskie, natomiast Komisja ponosi traktatową odpowiedzialność za realizację tego budżetu (art. 317 TFUE, dawny art. 274 TWE). Państwa członkowskie bezpośrednio zarządzają ok. 80% środków finansowych budżetu Unii, które w głównej mierze przeznaczone są na wdrażanie dwóch unijnych polityk, tj. wspólnej polityki rolnej i polityki spójności. Oznacza to, że Komisja, mimo że ponosi ostateczną odpowiedzialność za wykonywanie budżetu Unii, tylko w niewielkim stopniu bezpośrednio wydatkuje uwzględniane w nim środki. Uwzględniając ten schemat wydatkowania środków finansowych budżetu Unii, w prawie unijnym ustanowiono dostosowaną do niego metodę wykonywania tego budżetu, określaną mianem podziału zarządzania (art. 53 lit. b rozporządzenia finansowego). Metoda ta, podobnie jak inne metody wykonywania budżetu Unii, powinna gwarantować ochronę unijnych środków finansowych, realizowaną niezależnie od podmiotu odpowiedzialnego za ich wydatkowanie, a także zapewniać przejęcie przez Komisję ostatecznej odpowiedzialności za wykonywanie budżetu Unii (pkt 16 preambuły rozporządzenia finansowego). Podział zarządzania polega z jednej strony na realizacji przez państwa członkowskie prawnie określonych obowiązków, związanych z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, a z drugiej strony na wypełnianiu przez Komisję funkcji nadzorczych, przy wykorzystaniu instrumentów, które mogą być zastosowane w przypadku naruszenia przez państwa członkowskie nałożonych na nie obowiązków. Podział zarządzania wyznacza zatem zakres obowiązków nałożonych na państwa członkowskie i na Komisję, wykonywanych w ramach wydatkowania środków finansowych budżetu Unii na cele wdrażania wspólnej polityki rolnej i polityki spójności, w tym również obowiązków zmierzających do zapewnienia ochrony interesów finansowych Unii (art. 325 TFUE, dawny art. 280 TWE). Różnorodność tych obowiązków uwidacznia się w pełnym spektrum dopiero wtedy, gdy problematyka ta jest rozpatrywana na gruncie szczegółowym, opartym na rozwiązaniach przyjętych w ramach jednej, wyodrębnionej sfery działalności Unii. Analiza struktury budżetu Unii, którego gros środków finansowych wydatkowanych jest na wspólną politykę rolną, realizowaną stosownie do postanowień art. 38 i n. TFUE (dawny art. 32 i n. TWE), oraz politykę spójności, wdrażaną na podstawie art. 174 i n. TFUE (dawny art. 158 i n. TWE), zachęca do wyboru jednej z nich jako studium przypadku.

6. Porównując mechanizmy finansowania wspólnej polityki rolnej i polityki spójności należy wskazać, że na gruncie wspólnej polityki rolnej, wdrażanej począwszy od lat 60., metody administrowania środkami finansowymi budżetu Unii mają charakter scentralizowany i obejmują niezbyt złożony system instytucjonalny, mechanizmy interwencyjne ukierunkowane są na sektor rolnictwa, kwoty przyznawanych dotacji są relatywnie niskie, a środki finansowe budżetu Unii, finansujące wdrażanie tej polityki, są rozliczane rokrocznie przez Komisję i państwa członkowskie w ramach procedur rozliczenia rachunków . Dla wdrażania młodszej polityki spójności ustanowiono system instytucjonalny obejmujący szeroki katalog podmiotów, przedmiotowy zakres działań interwencyjnych i kwoty dofinansowania mają charakter zróżnicowany, od wielomilionowej wartości projektów infrastrukturalnych do kilkutysięcznych dotacji na projekty szkoleniowe, a cykl implementacji tej polityki jest realizowany w okresach siedmioletnich, po których następuje rozliczenie środków finansowych. Polityka spójności, inaczej niż wspólna polityka rolna, wdrażana jest z założenia w tych państwach członkowskich, których poziom rozwoju gospodarczo-społecznego jest niższy od średniego poziomu rozwoju pozostałych państw członkowskich i ich regionów. Możliwe trudności administracji krajowych z absorpcją znacznych środków pomocowych pochodzących z budżetu Unii mogą odsłaniać słabości krajowych regulacji prawnych, stworzonych dla ochrony interesów finansowych Unii, a także ujawniać przeszkody w stosowaniu tych przepisów, prowadząc do niespełniania traktatowego wymogu skuteczności ochrony (art. 325 TFUE, dawny art. 280 TWE). W tym miejscu przedstawić można pogląd R. Levy’ego, który uważa, że różnice w stopniach złożoności wdrażania wspólnej polityki rolnej i polityki spójności powodują, że o ile w ramach implementacji wspólnej polityki rolnej skala problemów związanych z nieprawidłowym wydatkowaniem środków finansowych wzrasta wraz ze zwiększaniem puli wydatkowanych kwot, o tyle w dziedzinie polityki spójności relacja taka nie występuje . Należy również uwzględnić, że Polska w obecnym okresie programowania 2007−2013 jest największym beneficjentem środków finansowych alokowanych na wdrażanie polityki spójności . Z powyższych względów, analiza rozwiązań prawnych przyjętych w prawie Unii w dziedzinie polityki spójności dla zapewnienia ochrony interesów finansowych Unii jest uzasadniona zważywszy, że nie były one dotąd przedmiotem pogłębionej analizy w polskiej doktrynie prawniczej.

7. Dalsze analizy należy poprzedzić wyjaśnieniem, że polityka spójności jest ukierunkowana na wzmocnienie spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej Unii, i jej harmonijny rozwój, do czego ma dojść w szczególności poprzez zmniejszenie dysproporcji w poziomie rozwoju poszczególnych regionów państw członkowskich (art. 174 i n. TFUE, dawny art. 158 i n. TWE). Polityka ta wpleciona jest w szereg innych polityk i przedsięwzięć realizowanych przez państwa członkowskie i Unię, wśród których należy wymienić krajowe polityki rozwoju i polityki zatrudnienia, a także polityki wdrażane przez Unię, w tym zwłaszcza: politykę konkurencji, szczególnie w aspekcie dopuszczalnej pomocy państwa przeznaczanej na wdrażanie krajowej pomocy regionalnej (art. 107 TFUE, dawny art. 87 TWE), wspólną politykę rolną i politykę rybołówczą (art. 38 i n. TFUE, dawny art. 32 i n. TWE), politykę transportową (art. 170 i n. TFUE, dawny art. 154 i n. TWE), politykę zatrudnienia (art. 145 i n. TFUE, dawny art. 125 i n. TWE), politykę ochrony środowiska (art. 191 TFUE, dawny art. 174 TWE), a także reżim zamówień publicznych. Ze względu na ramy pracy, obejmujące problematykę rozwiązań prawnych, przyjętych dla ochrony środków finansowych budżetu Unii przed uszczerbkiem, zagadnienia odnoszące się do relacji zachodzących pomiędzy polityką spójności a innymi politykami Unii nie będą analizowane. Podkreślić jednak należy ich wagę, a zwłaszcza związki zachodzące pomiędzy wdrażaniem polityki spójności, współfinansowanej z budżetu Unii, a pomocą państwa, finansowaną ze środków finansowych budżetów krajowych . Należy również zastrzec, że zakres badań obejmuje wyłącznie prawodawstwo przyjmowane w ramach Unii, co wyłącza z zakresu analiz rozwiązania krajowe .

8. Odnosząc się do stanu badań w dziedzinie nauk prawnych dotyczących problematyki ochrony interesów finansowych Unii należy wskazać, że zagadnieniom tym poświęcono kilka opracowań monograficznych , w tym również w literaturze polskiej , przy czym obszar ten stanowi najczęściej przedmiot analiz dokonywanych z punktu widzenia prawa karnego. Przyczynkiem do prowadzenia badań karnistycznych były projekty porównawczo-prawne, prowadzone w latach 90. z inicjatywy Komisji, które służyć miały analizie możliwości przyjęcia kodeksu karnego mającego chronić interesy finansowe Wspólnoty (Corpus Iuris). Reminiscencje tego projektu dostrzec można w koncepcji ustanowienia Europejskiej Prokuratury, do której powrócono w TFUE.

Należy zaznaczyć, że problematyka polityki spójności podejmowana jest zdecydowanie częściej przez przedstawicieli nauk ekonomicznych, politycznych i stosunków międzynarodowych , niż przez przedstawicieli nauk prawnych . Pojawiają się również prace dotyczące kontroli wydatków publicznych realizowanej na poziomie ponadnarodowym . Żadne z opracowań monograficznych nie odnosi się jednak w sposób bardziej szczegółowy do styku tych dwóch zagadnień, poprzez podjęcie analizy regulacji prawnych przyjętych dla ochrony interesów finansowych Unii w dziedzinie polityki spójności. Niniejsza praca stanowi próbę podjęcia tej tematyki.

9. Uwzględniając tak zarysowany obszar badawczy należy wskazać, że celem tej pracy jest identyfikacja i charakterystyka instrumentów, które zostały ustanowione w prawie Unii dla celów ochrony unijnych interesów finansowych (art. 325 TFUE, dawny art. 280 TWE), przy czym instrumenty te będą analizowane na gruncie polityki spójności. Realizacja tego zadania zmierza do oceny, czy rozwiązania prawne, przyjęte w dziedzinie polityki spójności, zapewniają interesom finansowym Unii ochronę skuteczną, o której mowa w art. 325 TFUE, uwzględniając, że do wejścia w życie TL ochrona ta była realizowana w reżimach prawnych pierwszego i trzeciego filaru Unii, a nadal obowiązują przepisy przyjęte w tych ramach prawnych. W toku pracy poddana zostanie analizie kwestia, czy i w jakim zakresie równoległe funkcjonowanie instrumentów, mających chronić interesy finansowe Unii w reżimach obu filarów Unii, oddziałuje na skuteczność ochrony interesów finansowych Unii. Wydaje się bowiem, że dualistyczny model regulacji prawnej, w ramach którego przepisy karne mające chronić interesy finansowe Unii były przyjmowane w ramach trzeciego filaru Unii, natomiast pozostałe w ramach filaru pierwszego, nie zapewnia tym interesom równie skutecznej ochrony, ze względu na słabszą moc trzeciofilarowych mechanizmów zapewnienia przestrzegania prawa.

Realizacja tak określonego celu wymaga analizy kilku zagadnień. Tytułem wprowadzenia konieczne jest przedstawienie przedmiotu ochrony, jakim są środki finansowe stanowiące budżet Unii, oraz zaprezentowanie zasad funkcjonowania tego budżetu (rozdz. 1). Należy również scharakteryzować podstawy prawne ustanowione w prawie Unii dla zapewnienia ochrony interesów finansowych Unii w procesie ich ewolucji, począwszy od pierwszych projektów Traktatu z 1976 r., kiedy podjęto pierwszą próbę uwzględnienia w prawie pierwotnym przepisów ochronnych, aż do Traktatu z Lizbony, który wszedł w życie w dniu 1 grudnia 2009 r. (rozdz. 2). Przedstawić należy także zasady funkcjonowania polityki spójności, stanowiącej studium przypadku i tło dla analiz dotyczących prawnych rozwiązań stosowanych dla ochrony interesów finansowych Unii (rozdz. 3).

Uwzględniając, że wydatkowanie i ochrona środków finansowych budżetu Unii alokowanych na wdrażanie polityki spójności, dokonywane są przy zastosowaniu metody podziału zarządzania pomiędzy państwa członkowskie a Komisję, obowiązki wykonywane w tych ramach należy przedstawić w ujęciu podmiotowym. W pierwszej kolejności należy poddać analizie obowiązki realizowane przez państwa członkowskie, które wdrażają politykę spójności i wydatkują środki finansowe asygnowane na ten cel z budżetu Unii (rozdz. 4), a następnie scharakteryzować obowiązki realizowane przez instytucje unijne, zmierzające do zapewnienia tym środkom ochrony (rozdz. 5). Ostatnia część pracy zostanie poświęcona karnym aspektom ochrony interesów finansowych Unii, realizowanym przez państwa członkowskie na podstawie trzeciofilarowej konwencji poświęconej tym zagadnieniom (rozdz. 6).

10. Założenie badawcze zakładające identyfikację i charakterystykę instrumentów ochrony interesów finansowych Unii w dziedzinie polityki spójności wymaga doprecyzowania użytych pojęć. Dla celów pracy przyjęto, że "instrument ochrony interesów finansowych Unii" obejmuje określony obowiązek, nałożony na państwa członkowskie lub na instytucje Unii na podstawie prawa pierwotnego i prawa wtórnego Unii, którego realizacja ma na celu ochronę środków finansowych budżetu Unii przed uszczerbkiem lub narażeniem na uszczerbek.

Pojęcie "instrument" używane jest w literaturze odnoszącej się do Unii w różnych znaczeniach, które można usystematyzować w dwóch kategoriach. Pierwsza kategoria obejmuje przypadki stosowania pojęcia "instrument" w tradycyjnym rozumieniu prawniczym, które utożsamia je z instrumentem prawnym, rozumianym jako akt prawny. W tym znaczeniu pojęcie "instrument" odnoszone jest do aktów prawa pierwotnego , wtórnego i umów międzynarodowych . Druga kategoria obejmuje niejednorodny zbiór sytuacji, w których pojęcie "instrument" jest stosowane zgodnie z jego semantycznym znaczeniem, oznaczającym m.in. "coś, co pomaga osiągnąć zamierzony cel" . I tak, na przykład, taryfikacja celna była analizowana jako instrument polityki handlowej Unii , otwarta metoda koordynacji jako instrument wdrażania zasady pomocniczości , a badania prawno-porównawcze jako instrument integracji europejskiej . W doktrynie prawa karnego przez instrument rozumie się środek procesowy, np. ekstradycję i europejski nakaz aresztowania . Można wskazać orzeczenia, w których Trybunał również stosuje pojęcie "instrument" w drugim z przedstawionych znaczeń. W sprawie dotyczącej wykluczenia beneficjenta z uczestnictwa w schematach pomocowych wspólnej polityki rolnej, Trybunał stwierdził , że kwestionowana sankcja stanowi specyficzny instrument administracyjny, który jest integralną częścią systemu pomocowego, ustanowionego w celu zapewnienia należytego zarządzania finansami Wspólnoty .

W odniesieniu do użytego w tytule pracy pojęcia "polityka spójności" należy wskazać, że w aktach prawnych, w doktrynie i w praktyce funkcjonuje wiele nazw określających obszar działalności Unii, realizowany na podstawie art. 174 i n. TFUE (dawny art. 158 i n. TWE). W aktach prawnych (np. art. 6 pkt 3 rozporządzenia 1080/2006) oraz w zagranicznej i polskojęzycznej literaturze stosowane jest określenie "polityka regionalna". Używane jest również przyjęte w tej pracy określenie "polityka spójności", nawiązujące do terminologii traktatowej, przy czym pojęcie "spójność" rozumiane jest jako stopień, do którego różnice w gospodarczym i społecznym poziomie rozwoju regionów i innych ugrupowań wewnątrz Unii są politycznie i społecznie akceptowalne . Spotkać można również inne pojęcia, np. "polityka rozwoju regionalnego", "polityka funduszy strukturalnych", czy "polityka strukturalna".

11. Wyjaśnienia wymaga także przyjęta w pracy konwencja terminologiczna odnosząca się do aktów prawa unijnego, która jest skomplikowana za sprawą trójfilarowej, do wejścia w życie TL, prawnej konstrukcji Unii, w której państwa członkowskie prowadziły działania integracyjne w oparciu o przepisy TWE (pierwszy filar Unii) oraz Tytułu V i VI TUE (drugi i trzeci filar Unii). W literaturze przedmiotu przepisy pierwszego filaru Unii określane są jako przepisy Wspólnoty (wspólnotowe), przepisy drugiego i trzeciego filaru jako przepisy Unii (unijne), a łącznie przepisy Wspólnoty i Unii bywają również przywoływane jako przepisy Unii. Powyższa terminologia nie jest jednak konsekwentnie stosowana ani w przepisach prawa Unii, ani w literaturze przedmiotu. Tytułem ilustracji można wskazać, że pomimo iż przepisy finansowe TWE stanowiły o budżecie Wspólnoty Europejskiej, uchwała Parlamentu Europejskiego przyjmująca budżet nazywa go od 1995 r. "budżetem ogólnym Unii Europejskiej" i pod taką nazwą budżet ten jest publikowany w Dzienniku Urzędowym Unii . Podobnie w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/06, definiującym pojęcie nieprawidłowości, określono, że stanowi ono czyn powodujący uszczerbek "w budżecie ogólnym Unii Europejskiej".

Zważywszy, że pracę przygotowano w okresie, w którym państwa członkowskie prowadziły procedury ratyfikacyjne TL i traktat ten wszedł w życie, praca uwzględnia wprowadzone przez niego zmiany. Dla zwiększenia czytelności pracy, przywoływane są w niej zarówno obecnie obowiązujące przepisy TFUE i TUE, jak i ich poprzednie wersje, obowiązujące do czasu wejścia w życie TL, które są określane jako "dawne" (np. art. 325 TFUE, dawny art. 280 TWE). Należy dodać, że terminologia odwołująca się do filarowej struktury Unii, a zatem do prawa wspólnotowego i prawa unijnego, stosowana jest wówczas, gdy wymaga tego kontekst historyczny.