Ochman Piotr, Ochrona działalności bankowej w prawie karnym gospodarczym

W czasie, gdy powstał zamysł napisania niniejszej monografii, o globalnym kryzysie finansowym jeszcze nikt nie myślał, a banki kojarzyły się tylko z zyskiem. Niestety, nadszedł rok 2008 i upadłość banku Lehmann Brothers. Od teago momentu chyba już nikt nie miał wątpliwości, że potocznie używane powiedzenie "pewne jak w banku" nie jest już takie jednoznaczne.

Obecna działalność banków w sposób zasadniczy różni się od pierwotnych czynności bankierskich, a nawet od tej prowadzonej chociażby 10 lat temu, a banki, oprócz wykonywania tradycyjnych (naturalnych) czynności bankowych, coraz szerzej wkraczają w obszar czynności inwestycyjnych oraz ubezpieczeniowych. Jednak w dobie globalizacji i konsolidacji bankowości jakiekolwiek naruszenie stabilności, bezpieczeństwa oraz zaufania do poszczególnych banków wiązać się może z pojawieniem się efektu domina, skutkującego powstaniem zagrożenia dla innych banków, a w skrajnym przypadku dla systemów finansowych państw.

Nie podlega wątpliwości, iż współczesne prawo karne musi nadążać za nasilającą się oraz występującą w różnych postaciach przestępczością gospodarczą. Trzeba jednak pamiętać, że w zakresie kryminalizacji działalności gospodarczej konieczne jest zawsze zachowanie właściwych proporcji, aby - jak to niezwykle trafnie przed laty określił W. Wolter - "ultima ratio nie stawała się prima ratio" .

Sektor bankowy stanowi część systemu finansowego państwa, na który składają się także rynek kapitałowy, rynek ubezpieczeń oraz rynek emerytalny. Mimo iż od połowy lat 90. systematycznie wzrasta rola instytucji niebankowych w polskim systemie finansowym, to jednak wciąż podstawowym elementem tego systemu są banki .

Wskazuje się, że głównymi przyczynami kryzysów bankowych są : złe zarządzanie bankami, dekoniunktura lub brak równowagi w gospodarce, nieodpowiednie regulacje ostrożnościowe lub brak nadzoru nad bankami, a także zbyt duże administracyjne sterowanie sektorem bankowym, w tym nieprzemyślana deregulacja. Jak można zauważyć, większość ze wskazanych powyżej przyczyn związanych jest z czynnikiem ludzkim. To właśnie do eliminacji usuwalnych czynników kryzysów należy dążyć poprzez stworzenie należytych ram instytucjonalnych gotowych na "przyjęcie" takiego kryzysu. Jeśli nawet nie będą one bezwzględnie skuteczne, to z całą pewnością zminimalizują jego negatywne konsekwencje .

Już przed laty J. Makarewicz słusznie wskazywał, pisząc, że przyczyn przestępczości nie należy szukać w "nędzy, ani w braku elementarnej oświaty, lecz w niskich pobudkach natury ludzkiej, które przy lepszych warunkach ekonomicznych i wyższym stopniu wykształcenia znajdą sobie upust w innej, bardziej wyrafinowanej formie" . Obserwowane aktualnie patologiczne zachowania w sferze gospodarki są w polskiej rzeczywistości społecznej stosunkowo nowym zjawiskiem.

Niniejsza praca dotyczy rozważań dogmatyczno-prawnych w polskim prawie karnym gospodarczym. Co prawda, brak jest zgody odnośnie tego, na jakiej płaszczyźnie, i czy w ogóle możliwe jest jego wyodrębnienie, to jednak niezwykle wartościowe poznawczo jest uznawanie specyfiki przepisów karnych w ramach szeroko pojmowanego prawa gospodarczego. Trudność i specyfika podjętego tematu wyraża się w tym, iż w przeciwieństwie do przestępstw pospolitych (kryminalnych), przepisy karne zlokalizowane w polskim ustawodawstwie bankowym kryminalizują zachowania niezinternalizowane w powszechnej świadomości jako moralnie naganne, a w związku z tym niepokrywające się z ocenami prawnymi społeczeństwa. Ponadto, od strony techniczno-prawnej dotyczyć będą naruszenia normy (powinności) pozakarnej, dla której dodatkowym, często niezrozumiałym w odbiorze społecznym zabezpieczeniem jest właśnie sankcja karna. Dla poczynienia właściwych ustaleń konieczna będzie zatem nie tylko znajomość regulacji "bazowych", lecz także możliwość ich operatywnego wykorzystania w procesie karnoprawnego wartościowania.

Konieczność podjęcia badań w tym aspekcie związana jest także z faktem, iż literatura dotycząca przepisów karnych występujących w polskim ustawodawstwie bankowym jest bardzo uboga. Ponadto od kilku lat nie ukazało się całościowe opracowanie problematyki jego karnej ochrony ^.

Wybór tematu monografii jest zgodny z prezentowanym podejściem badawczym. Przepis karny stanowi bowiem podstawę do wyinterpretowania skomplikowanej struktury normatywnej. To właśnie na jego podstawie ustalić można znamiona bezprawności (norma sankcjonowana) oraz znamiona karalności (norma sankcjonująca) czynu zabronionego. Identyfikacja przepisu karnego odbywa się za pomocą struktury syntaktycznej "podlega karze" . Natomiast dla ustalenia płaszczyzny bezprawności konieczne jest sięgnięcie do przepisów "bazowych" zlokalizowanych w przepisach ustawodawstwa bankowego.

Zakres terminu "ustawodawstwo bankowe" wyznaczany jest przez przepisy prawne regulujące działalność depozytowo-kredytową, a więc dotyczące działalności bankowej sensu stricto . Tak zakreślone kryterium przedmiotowe uzupełnione być musi o kryterium podmiotowe związane z faktem, iż w Polsce tradycyjnie działalność depozytowo-kredytowa wykonywana była przez banki. Stąd zakres pojęcia "polskie ustawodawstwo bankowe" wyznaczany będzie przez przepisy prawne dotyczące banków oraz podmiotów powołanych do ochrony stabilności, bezpieczeństwa i zaufania do systemu bankowego. Ze względu na fakt, że niniejsza monografia stanowi analizę polskiego ustawodawstwa bankowego rozumianego przez pryzmat tradycyjnego ujęcia bankowości, poza jej zakresem zostanie szereg zagadnień bankowości centralnej, a także dotyczących nowych obszarów bankowości, przykładowo bankowości inwestycyjnej, jak również bancassurance.

Bezpośrednim celem niniejszej monografii jest analiza dogmatyczna przepisów karnych (zaliczanych do prawa karnego materialnego ) zlokalizowanych w polskim ustawodawstwie bankowym. Jego urzeczywistnienie powinno doprowadzić do rekonstrukcji uporządkowanego i spójnego systemu norm prawnych, przewidujących reakcję kryminalno-penalną w polskiej działalności bankowej. Analizie poddane zostaną stypizowane w ustawodawstwie bankowym pozakodeksowe przestępstwa bankowe, rozumiane jako szczególny rodzaj pozakodeksowych przestępstw gospodarczych. W rezultacie, przedmiotem karnoprawnej analizy będą przepisy zlokalizowane w następujących aktach prawnych: ustawie - Prawo bankowe, ustawie o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym oraz ustawie o listach zastawnych i bankach hipotecznych. Realizacja tego głównego celu monografii związana jest immanentnie z drugą płaszczyzną rozważań, którą stanowić będzie problematyka kryminalno-polityczna. Przeprowadzenie pogłębionej analizy w tym zakresie doprowadzić powinno do udzielenia odpowiedzi na pytania szczegółowe, związane z istnieniem związków między wprowadzeniem norm prawnych a ich możliwym oddziaływaniem na życie społeczne. W zakresie tej płaszczyzny badawczej konieczne będzie ustalenie, czy katalog czynów zabronionych polskiego ustawodawstwa bankowego jest adekwatny do dobra prawnego, któremu udziela ochrony, a zatem, czy spełnia założenia o subsydiarności prawa karnego, a także, czy ustawowy system środków penalnych jest spójny oraz właściwy do pożądanej reakcji na przestępstwa w tej dziedzinie gospodarki. Analiza spójności systemowej rozwiązań prowadzona będzie w kilku płaszczyznach. Po pierwsze, w płaszczyźnie zgodności rozwiązań legislacyjnych w zakresie pojedynczego aktu prawnego (spójność systemowa wewnętrzna w relacji do innych przepisów tej samej ustawy) bądź pozostałych aktów prawnych pozakodeksowego ustawodawstwa bankowego (spójność systemowa zewnętrzna w relacji do przepisów innych ustaw bankowych). Po drugie natomiast, zastany stan normatywny poddany zostanie badaniu pod względem zgodności rozwiązań z przepisami części ogólnej kodeksu karnego (spójność systemowa zewnętrzna w relacji do KK). Wskazana analiza pozwoli na udzielenie odpowiedzi na pytanie o konieczność karnoprawnej ingerencji w obszar działalności bankowej, a także o zakres tej ingerencji. Na krytyczny rozbiór granic i zakresu ochrony karnoprawnej niewątpliwie rzutować będzie fakt, że pozakodeksowe przestępstwa bankowe zaliczyć można do tzw. drobnej przestępczości, stąd konieczne jest właściwe określenie środków karnoprawnej ingerencji również w tym aspekcie.

Problematyka kryminalnopolityczna związana jest z kwestią odpowiedniego ukształtowania norm prawnych tak, aby założone przy ich stanowieniu rezultaty osiągnięte być mogły przy użyciu jak najmniejszych kosztów (subsydiarność prawa karnego), natomiast w płaszczyźnie stosowania prawa prowadziły do jego właściwego zoperacjonalizowania dla osiągnięcia zamierzonego przez ustawodawcę celu.

Podstawowymi formami ochrony systemu bankowego są: ochrona instytucjonalna oraz ochrona cywilnoprawna. Ich uzupełnieniem jest ochrona karna zapewniana przez przepis karny, który jest podstawą do interpretowania zakazu podejmowania zachowań stanowiących zagrożenie dla podstaw aksjologicznych systemu bankowego lub ich naruszenie, bądź nakazu podejmowania zachowań chroniących te podstawy. Podstawami tymi są stabilność, bezpieczeństwo oraz zaufanie do systemu bankowego. Ochrona dobra prawnego przez przepis karny w ustawodawstwie bankowym uwarunkowana jest przez konieczność zapewnienia zgodności z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej, wyłącznością ustawy w zakresie prawa represyjnego oraz zasadą proporcjonalności.

Zweryfikowanie postawionych we wstępie tez implikuje przeprowadzenie szeregu czynności badawczych, których systematykę odzwierciedla struktura monografii podzielonej na dwie części.

W części pierwszej zaprezentowane zostaną ogólne zagadnienia związane z pozakodeksowymi przestępstwami bankowymi. W szczególności przedstawione zostaną podstawy prawne polskiego systemu bankowego, a także zostaną objaśnione niektóre podstawowe pojęcia bankowe. W ramach rozważań kryminalnopolitycznych analizie poddany zostanie zarys ewolucji kryminalizacji, a następnie zakres kryminalizacji w polskim ustawodawstwie bankowym. Ponadto przedstawione zostaną rozważania na temat rodzajowego przedmiotu ochrony pozakodeksowych przestępstw bankowych, celu karania oraz miejsca ochrony karnej w systemie prawnej ochrony systemu bankowego. W ramach rozważań karnoprawnych dokonana zostanie m.in. analiza społecznej treści pozakodeksowych przestępstw bankowych oraz szczególna konstrukcja przepisu karnego związana z techniką kryminalizacji blankietowej. Ponadto analizie zostaną poddane różne kategorie podmiotów odpowiedzialności za pozakodeksowe przestępstwa bankowe oraz problem stosowania przepisów części ogólnej kodeksu karnego do pozakodeksowych przestępstw bankowych.

W części drugiej natomiast dokonana zostanie szczegółowa analiza dogmatyczna pozakodeksowych przestępstw bankowych stypizowanych w ustawie - Prawo bankowe (rozdział I), ustawie o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (rozdział II) oraz ustawie o listach zastawnych i bankach hipotecznych (rozdział III). Na zakończenie tej części monografii zostanie dokonana szczegółowa analiza systemu sankcji karnych za pozakodeksowe przestępstwa bankowe (rozdział IV). Monografię zamkną uwagi de lege lata i de lege ferenda.

Niniejsza monografia stanowi uaktualnioną i nieznacznie zmienioną wersję rozprawy doktorskiej obronionej przeze mnie na Wydziale Prawa Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego w październiku 2009 roku. Korzystając z okazji, chciałbym podziękować mojemu promotorowi - prof. dr. hab. Zygfrydowi Siwikowi za pomoc i cenne uwagi, które wpłynęły na ostateczny kształt tej rozprawy. Ponadto serdecznie dziękuję recenzentom Panom dr. hab., prof. UKSW Jarosławowi Majewskiemu oraz dr. hab., prof. UWr. Jackowi Giezkowi za krytyczne i polemiczne uwagi, które niewątpliwie wpłynęły na ostateczny kształt niniejszej monografii.