Pudzianowska Dorota, Obywatelstwo w procesie zmian

Pytanie, czym jest obywatelstwo w ujęciu prawnym i jakim podlega przemianom w najbardziej uniwersalnym ujęciu sprowadza się do zagadnienia, w jaki sposób współczesne państwa określają granicę między „swoim” i „obcym”. Rozwój instrumentów prawa międzynarodowego oraz proces pogłębiającej się integracji w ramach Unii Europejskiej prowadzi zdaniem niektórych autorów do osłabienia czy dewaluacji instytucji obywatelstwa. Jednak już choćby obserwacja bieżących wydarzeń politycznych pokazuje, że teza o utracie znaczenia przez obywatelstwo nie jest oczywista. Na przykład dokonywane w 2010 r. przez rządy Włoch i Francji wydalenia obywateli UE pochodzenia romskiego do krajów ich obywatelstwa (głównie do Rumunii i Bułgarii) pokazały, że różnica między obywatelem i cudzoziemcem jest wciąż istotna i w dużej mierze sprowadza się do gwarancji prawa pobytu na terytorium państwa.

W książce analizuję złożony proces zmian, jakim podlega instytucja prawna obywatelstwa na kontynencie europejskim po II wojnie światowej. Czynniki wywołujące proces tych zmian (dynamiki) są częścią zachodzących w świecie procesów globalizacji. Częścią procesów globalizacyjnych, które mają podstawowe znaczenie dla insytucji prawnej obywatelstwa są masowe migracje, rozwój międzynarodowego prawa praw człowieka oraz powstanie ponadpaństwowych struktur politycznych takich jak – przede wszystkim – Unia Europejska. Jednocześnie w kontekście Europy Środkowo-Wschodniej czynniki przemian instytucji obywatelstwa mają swoją specyfikę – migracje międzynarodowe mają tutaj zdecydowanie mniejsze znaczenie, natomiast istotnym bodźcem zmian w prawie o obywatelstwie stały się procesy demokratyzacyjne po 1989 r.

Charakterystyka przemian, jakim podlega instytucja obywatelstwa, wymaga precyzyjnego opisania jej treści. Obywatelstwo jest instytucją prawną tworzącą związek jednostki z państwem o podwójnym charakterze: wewnątrzpaństwowym oraz prawnomiędzynarodowym. Istotnym ustaleniem – które różni przyjęte przeze mnie podejście od ujęć prezentowanych w literaturze przedmiotu – jest to, że związki wewnątrzpaństwowy i prawnomiędzynarodowy, które tworzy instytucja obywatelstwa, są wzajemnie zależne (sprzężone). Oznacza to, że nie można mówić o „obywatelstwie wewnątrzpaństwowym” (które nie wywołuje skutków na płaszczyźnie międzynarodowej) ani o „obywatelstwie międzynarodowym” (które nie wywołuje skutków na płaszczyźnie wewnętrznej). Używanie pojęcia obywatelstwa w jednym z tych znaczeń nie pozwalałoby na całościową charakterystykę przemian instytucji prawnej obywatelstwa.

Zasadnicza teza książki głosi, że mimo przemian, jakim podlega obywatelstwo, jest to wciąż instytucja o podstawowym znaczeniu z punktu widzenia państwa i praw jednostki. Proces zmian instytucji obywatelstwa jest wieloaspektowy, a spotykany w literaturze przedmiotu opis efektów tych przemian jako „osłabienie” czy „dewaluacja” obywatelstwa stanowi uproszczenie. W proponowanym przeze mnie ujęciu dynamika obywatelstwa ma dwa podstawowe aspekty – wewnętrzny i zewnętrzny. Ujmując w tym miejscu rzecz skrótowo, w pierwszym wypadku chodzi o tendencje uwidaczniające się przede wszystkim w zmianach krajowych przepisów prawnych regulujących instytucję obywatelstwa. Tendencje, które można określić na podstawie analizy prawa międzynarodowego, prawa UE, a także przepisów nieodnoszących się bezpośrednio do obywatelstwa, określam jako dynamikę zewnętrzną. Warte podkreślenia jest, że nie zajmuję się przemianami obywatelstwa rozumianego jako członkostwo jednostki we wspólnocie politycznej, gdzie nacisk kładziony jest na ogół praw i obowiązków związanych tradycyjnie z obywatelstwem.

W książce akcent pada na analizę tych tendencji w zakresie dynamiki obywatelstwa, które uznaję według przyjętych kryteriów za najważniejsze. Będzie to związane albo ze skalą pewnych tendencji ze względu na to, że dotykają największej liczby ludzi (np. tendencja do ułatwiania nabywania obywatelstwa przez imigrantów w krajach Europy Zachodniej czy akceptacja wielokrotnego obywatelstwa), albo z tym, że dotyczą one elementów konstytutywnych dla instytucji obywatelstwa (np. przemiany w zakresie prawa pobytu na terytorium państwa czy ograniczanie kompetencji państwa w kształtowaniu obywatelstwa).

Na książkę składają się cztery rozdziały. W pierwszej kolejności charakteryzuję strukturę normatywną instytucji obywatelstwa. Wskazuję na elementy dla niej konstytutywne i inne elementy, które mogą, ale nie muszą, być z obywatelstwem związane. Dopiero scharakteryzowanie instytucji obywatelstwa pozwala na określenie przemian, jakim może ona podlegać. Charakteryzuję też czynniki dynamiki obywatelstwa oraz proponuję model analizy tej dynamiki. Tylko przemiany obywatelstwa w zakresie elementów dla niej konstytutywnych mogą świadczyć o zmianach dla tej instytucji rewolucyjnych czy – ewentualnie – pozbawiających ją znaczenia (rozdział I).

Jak to zostało wyżej wspomniane, dynamika może mieć charakter wewnętrzny lub zewnętrzny. Wewnętrznej dynamiki obywatelstwa dokonuję na przykładzie prawa polskiego. Jest to o tyle ciekawe, że w Polsce na przestrzeni lat występowały zarówno tendencje charakterystyczne dla innych krajów europejskich oraz dla rozwiązań przyjmowanych w prawie międzynarodowym (np. tendencja do akceptacji wielokrotnego obywatelstwa), jak i tendencje specyficzne (np. wykorzystywanie prawa o obywatelstwie do „rozliczeń z przeszłością”). Jednocześnie biorąc pod uwagę tendencje wspólne dla Polski i innych krajów europejskich, interesujące jest, że w niektórych przypadkach rozwiązania przyjmowane w Polsce wyprzedzały tendencje ogólnoeuropejskie (rozdział II).

W następnej kolejności charakteryzuję zewnętrzną dynamikę obywatelstwa. Pokazuję, że rozwój międzynarodowej ochrony praw człowieka wiąże się z trzema podstawowymi wymiarami dynamiki obywatelstwa. Po pierwsze, dokumenty międzynarodowe formułują prawo do obywatelstwa. Ujęcie obywatelstwa jako przedmiotu (substratu) prawa człowieka wiąże się z jednej strony z obowiązkiem unikania bezpaństwowości, a z drugiej wyznacza nową logikę w podejściu do obywatelstwa. Po drugie, pojawiają się ograniczenia w kompetencji państw do tworzenia regulacji prawa o obywatelstwie ze względu na prawa jednostek. Po trzecie, rozwój praw człowieka wiąże się z uniwersalizacją praw, ich przyznawaniem „każdemu”. Procesowi temu towarzyszy poszerzanie w wewnętrznych porządkach prawnych katalogu praw człowieka przy jednoczesnym ograniczaniu praw obywatelskich. W związku z tym dochodzi do rozwoju alternatywnych dla obywatelstwa statusów cudzoziemców (quasi-obywatelskich), co może mieć istotne znaczenie dla instytucji obywatelstwa z uwagi na ochronę ich prawa pobytu, czyli prawa, które stanowi istotę instytucji obywatelstwa (rozdział III).

O zewnętrznej dynamice obywatelstwa stanowi także wpływ prawa Unii Europejskiej na tę instytucję. Wyraża się on w pięciu podstawowych aspektach: w powiązaniu obywatelstwa Unii Europejskiej z instytucją obywatelstwa, w ograniczaniu zakresu praw związanych z instytucją obywatelstwa, w przekształcaniu prawnomiędzynarodowej więzi tworzonej przez instytucję obywatelstwa, w ograniczaniu autonomii państw członkowskich UE w dziedzinie obywatelstwa oraz w praktyce państw członkowskich UE wprowadzania ułatwień w nabywaniu obywatelstwa przez obywateli innych państw członkowskich UE. Oddziaływanie prawa UE w interesującym zakresie wiąże się przede wszystkim z powstaniem instytucji obywatelstwa Unii, ale się do niego nie ogranicza (rozdział IV).

Książka jest zmodyfikowaną i zaktualizowaną wersją rozprawy doktorskiej obronionej w maju 2011 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Pragnę złożyć serdeczne podziękowania mojemu promotorowi – prof. Jackowi Jagielskiemu, recenzentom – prof. Mirosławowi Wyrzykowskiemu oraz prof. Janowi Szreniawskiemu. Za cenne uwagi do tekstu książki jestem wdzięczna dr Annie Zawidzkiej.