Bernaczyk Michał, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej

Prawo do informacji cieszy się we współczesnym świecie rosnącym zainteresowaniem, pociągając za sobą rozwój poszczególnych dziedzin prawa poświęconych dostępowi do informacji. Polski system prawa docenia rolę informacji o władzy publicznej, otwierając możliwość zwiększenia kontroli społecznej i wykorzystania prawa do informacji w budowie społeczeństwa obywatelskiego. Dyskusja nad potrzebą wiedzy o działalności władzy publicznej przestała już sprowadzać się do emocjonalnych dywagacji nad celowością dostępu do informacji, lecz za sprawą istniejących instytucji prawnych poddała się "obiektywizacji" . Ustawa zasadnicza, ustawy, regulaminy parlamentarne zmierzające do zagwarantowania wiadomości o działalności państwa stały się trwałym elementem ustroju państwa, tworząc szeroki i atrakcyjny obszar badawczy, ale i problemy ze stosowaniem prawa.

Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej, osobach pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotach wymienionych przez ustrojodawcę w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako: Konstytucja RP) wiąże się ściśle z przedmiotem zainteresowania prawa konstytucyjnego. Powołany artykuł nie ma odpowiednika w historii polskiego prawa konstytucyjnego, a upływająca dekada obowiązywania ustawy zasadniczej skłania do postawienia pytania: czy wprowadzenie obywatelskiego prawa do informacji wpłynęło na życie społeczne i polityczne? Można postawić również jeszcze ogólniejsze i nieco bardziej prowokujące pytanie: czy w ogóle wystąpił jakikolwiek wpływ na władze publiczne na płaszczyźnie prawnej i mentalnej? Zwłaszcza bariery psychologiczne zdają się odgrywać w Polsce istotną rolę, skoro przesłanki historyczne i ustrojowe prowadziły raczej do informacyjnego "zamknięcia" administracji publicznej aniżeli do oparcia jej działań na zasadzie jawności. Doświadczenia krajów mających za sobą dziesiątki lub setki lat ustroju demokratycznego dowodzą, że wprowadzenie prawa do informacji (lub wszelkich innych form jawności działania władz publicznych) tworzy nierzadko sytuację, w której jawność działania i prawo do informacji stawia się jako zjawisko kontradyktoryjne wobec skuteczności i efektywności władzy publicznej. Wydaje się więc, że współcześnie prawo do informacji napotyka na barierę zakorzenioną bardziej w teraźniejszości, aniżeli w autorytarnej lub totalitarnej historii krajów sięgających po nowe generacje praw.

Te zjawiska są dostrzegalne także w dyskusji nad polskim porządkiem prawnym, ale mimo tego na oba pytania można odpowiedzieć twierdząco. Konstytucja RP jako źródło prawa do informacji stawia przed nauką prawa konstytucyjnego zupełnie nowe spektrum zadań. Można postawić hipotezę, że na przekór trwającym sporom doktryny o treść poszczególnych "praw informacyjnych" jednostki zbliżyliśmy się do wykrystalizowania przedmiotu prawa z art. 61 Konstytucji RP. To zaś umożliwia przejście do dyskusji o wiążących konsekwencjach obowiązywania tej normy dla ustawodawcy i uchwałodawcy. Jeszcze większą doniosłość praktyczną daje konfrontacja działalności prawotwórczej na wszystkich poziomach (ustawy, regulaminy izb parlamentu, rozporządzenia wykonawcze) z kierunkiem obranym przez ustrojodawcę. Otwiera to szansę wskazania obszarów systemu prawa, które w świetle dotychczasowej praktyki powinny zostać poddane korekcie.

Tym właśnie zagadnieniom poświęcona jest niniejsza monografia. Obrany tytuł wynika z oczywistej inspiracji art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, który stał się bezpośrednią przyczyną uchwalenia ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz nowelizacji Regulaminu Sejmu i Regulaminu Senatu dokonanych w 2006 r. Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji narzuca paradygmat stałego wychodzenia naprzeciw informacyjnym potrzebom obywateli. Jest to obowiązek nie mający precedensu co do formy, zakresu i postaci udostępnianych informacji. Został on zrealizowany poprzez utworzenie dwóch urzędowych publikatorów: Biuletynu Informacji Publicznej oraz Systemu Informacyjnego Sejmu. Ich odrębność na płaszczyźnie formalnej wynika bezpośrednio z Konstytucji RP. Trzon regulacji dotyczącej Biuletynu Informacji Publicznej znajduje się w art. 8-9 u.d.i.p. oraz w rozporządzeniu z 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej , natomiast kwestie dostępu do informacji publicznej w Sejmie znalazły się w Dziale IVa Reg. Sejm oraz w Dziale V Reg. Senat. Patrząc na liczną i rozproszoną regulację prawną, można z dużym prawdopodobieństwem przyjąć, że bez nakazu określonego działania umieszczonego w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP ustawodawca (i uchwałodawca) nie wprowadziłby tych instytucji albo nie nadawałby im takiego znaczenia, jak ma to miejsce obecnie.

Tytułowe ujęcie bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej w kategoriach obowiązku wynika z analizy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz właściwych regulaminów, które stwarzają wątpliwość, czy wprowadzenie obu publikatorów jest równoznaczne z zagwarantowaniem podmiotowego prawa do informacji. Zasadniczym celem monografii jest więc ocena charakteru prawnego BIP oraz SIS na tle koncepcji publicznych praw podmiotowych. Pierwszy problem badawczy zamyka się więc w pytaniu: czy publikatory są zjawiskiem samoistnym, czy też wpisują się w jakikolwiek sposób w strukturę stosunku prawnego pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej? Innymi słowy: czy obywatel ma publiczne prawo podmiotowe do uzyskiwania informacji publicznej poprzez Biuletyn Informacji Publicznej lub System Informacyjny Sejmu, czy też jest to "zbytek łaski" ustawodawcy wyjęty poza treść prawa do informacji i zmierzający do pragmatycznego ograniczenia obowiązków władzy publicznej? Konstrukcja ustawy i regulaminów parlamentarnych nie pozostawia wątpliwości, że podmioty władzy publicznej zmierzają do ustanowienia pewnych barier dla żądań dostępu do informacji publicznej poprzez tzw. zasadę pierwszeństwa udostępnienia informacji poprzez BIP lub SIS. Artykuł 10 ust. 1 u.d.i.p., art. 202a ust. 3 Reg. Sejm oraz art. 37 ust. 2 Reg. Senat stwarzają wyraźną przesłankę negatywną udostępnienia informacji na wniosek, a w dalszej perspektywie (pod pewnymi warunkami) ograniczają również prawo wglądu do dokumentów urzędowych.

Organy państwa tworzą więc przestrzeń informacyjną, ale z miejsca obarczają jej podstawy prawne wątpliwościami, skoro brak jest klarownych reguł gwarantujących, że potrzeby informacyjne uprawnionych zostaną dostatecznie zaspokojone w trybie bezwnioskowym. Zadośćuczynienie obowiązkom informacyjnym zależy bowiem od samodzielnej interpretacji granic informacji publicznej. Ustawa wprowadziła tak szeroki zakres spraw publicznych przeznaczonych do publikacji, że zasadniczą kwestią nadal pozostaje odpowiedź na pytanie: jakie podmioty powinny prowadzić BIP oraz jakie informacje powinny się w nim znaleźć? Sposób uszczegółowienia konstytucyjnego pojęcia informacji o działalności organów władzy publicznej, osobach pełniących funkcje publiczne i innych podmiotach określonych w art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP spotyka się z licznymi głosami krytycznymi ze względu na duży poziom abstrakcji, ale trudno wskazać, jaką inną metodą miałoby przebiegać rozwinięcie ustrojodawcy w tym zakresie. Przeprowadzona analiza postanowień Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej ze szczególnym uwzględnieniem wykładni uzualnej ma w założeniu służyć zbudowaniu określonych kierunków interpretacyjnych, nadających się do praktycznej aplikacji w tworzeniu publikatorów.

Konieczna jest też ocena rozwiązań prawnych na przestrzeni czterech lat obowiązywania BIP oraz w perspektywie rosnącego znaczenia prawa do informacji na poziomie krajowym, międzynarodowym oraz ponadnarodowym. W latach 2005-2006 ustawodawca krytycznie ocenił funkcjonowanie BIP, aspirując do gruntownego uporządkowania sposobu i zakresu udostępnianych informacji. Problem zdaje się jednak tkwić w chybionym doborze instrumentarium prawnego, które ma charakter działań doraźnych, zamiast zasadniczej, ustrojowej reformy dostępu do informacji publicznej. Ocena i postulaty zawarte w niniejszym opracowaniu stanowią próbę nakreślenia pożądanego kierunku zmian systemowych, które nastąpiły już w krajach europejskich aspirujących do zwiększenia ochrony prawa do informacji. Nie ukrywam inspiracji prawem obcym, ponieważ obecny stan dyskusji nad reformą dostępu do informacji w Polsce pomija zagadnienia zmodyfikowania katalogu organów ochrony i kontroli prawa z myślą o gwarancji prawa do informacji.

Niniejsza monografia podzielona jest na cztery rozdziały, przy czym jednym z motywów takiego podziału omawianych zagadnień jest potrzeba ukazania dostępu do informacji w świetle hierarchicznej struktury źródeł prawa. Wywody otwiera charakterystyka konstytucyjnych podstaw prawa do informacji (Konstytucyjne podstawy systemu informacji publicznej). Swoiste "promieniowanie" Konstytucji RP na ustawodawstwo i regulaminy parlamentarne wymaga co najmniej częściowego przecięcia wątpliwości związanych z zastosowaną tam nomenklaturą. Bez omówienia konstytucyjnych aspektów podmiotowych i przedmiotowych nie sposób przejść do rozważań nad regulacjami ustawową i regulaminową. Ze względu na występowanie w piśmiennictwie różnorodnych (czasem nieuprawnionych) skrótów myślowych oprócz rozważań wynikających ze struktury praw jednostki (podmiot, przedmiot, treść prawa i jego ograniczenia) pojawia się mocno eksponowany wątek dotyczący pojmowania "pozyskiwania informacji" i "prawa do informacji". Postawienie art. 61 Konstytucji RP na tle ustaw zasadniczych lub ustaw konstytucyjnych innych krajów służy stworzeniu pewnego przejrzystego przedpola terminologicznego. Mimo licznego orzecznictwa i kilku lat dyskusji nad relacją pomiędzy oboma pojęciami z art. 54 i 61 Konstytucji RP nadal istnieje potrzeba podejścia analitycznego . Wydaje się to usprawiedliwione nowością prawa do informacji w polskim prawie konstytucyjnym.

W drugim rozdziale (Ustawowa i regulaminowa konkretyzacja udostępniania informacji publicznej) scharakteryzowano ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz regulaminy Sejmu i Senatu. Zasadnicze znaczenie mają jednak rozważania na temat pojęcia obowiązku bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej.

Szczególne miejsce przypadło regulacji sejmowej. Zasadnicze zadanie opiera się na pokazaniu odrębności i punktów stycznych prawa parlamentarnego w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozdział III poświęcony został w całości Biuletynowi Informacji Publicznej. Konstrukcja rozdziału oparła się na strukturze aktu prawnego (art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 8 ust. 3 zdanie pierwsze w związku z właściwymi przepisami art. 6 ust. 1 u.d.i.p.) z intencją sprostania zadaniu powierzonemu ministrowi właściwemu do spraw informatyzacji. Rozporządzenie z 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (dalej jako: rozp. BIP) (zob. art. 9 ust. 5 u.d.i.p.) miało wskazać szczegółowo, jakie podmioty są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. Wdrożone rozwiązanie oznacza bankructwo wąskiego pojmowania dostępu do informacji w sposób wyabstrahowany od zagadnień ustrojowych. Jest pewnym paradoksem, że akt wykonawczy - ze swej istoty obarczony oczekiwaniem podmiotowego uszczegółowienia ustawy - dokonuje zwrotnego odesłania. Tymczasem enumeracja podmiotów na poziomie ustawy nie odbiega swą ogólnością od przepisu konstytucyjnego. Repetycja postanowień art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie jest też wolna od wątpliwości co do zgodności z konstytucyjnym wzorcem.

Podobnie kształtują się problemy związane z wykładnią pojęcia "informacji publicznej" w działalności silnie zróżnicowanych organów władzy publicznej lub podmiotów formalnie wyjętych poza strukturę państwa, lecz "wykonujących zadania władzy publicznej" lub "dysponujących majątkiem publicznym". Akt wykonawczy nie podaje ani jednego przykładu sprawy publicznej, która powinna trafić do publikatora. Jest to konsekwencja pominięcia jakiejkolwiek typologii podmiotów, ponieważ podanie minimalnego zakresu informacji publicznych musiałoby przebiegać z uwzględnieniem określonych podmiotów i ich kompetencji. Bez sięgnięcia do prawa konstytucyjnego i administracyjnego jest to zadanie niemożliwe do wykonania. Umiejscowienie delegacji wykonawczej w sprawie BIP na rzecz ministra właściwego do spraw informatyzacji tworzy negatywne wrażenie, że ustawodawca większe znaczenie przypisuje środkowi przenoszenia informacji (sieci teleinformatyczne) niż treści konstytucyjnego prawa do informacji.

Najlepsza regulacja prawna nie zda się na nic bez należytego wdrożenia, dlatego w rozdziale IV ("Kontrola bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej") oprócz charakterystyki sądowej i państwowej kontroli udostępniania informacji publicznej znalazły się postulaty ewentualnej reformy ochrony tzw. autonomii informacyjnej jednostki (art. 47 i 51 Konstytucji RP) poprzez powiązanie jej z prawem do informacji (art. 61, 74 Konstytucji RP). Konstytucjonalizacja prawa do informacji, ustawy i uchwały "wykonawcze" nie mogą ograniczyć się wyłącznie do proklamacji uprawnień, wobec czego istotnym zagadnieniem pozostaje stworzenie gwarancji prawnoinstytucjonalnych. W świetle tego truizmu nie jest jasne, dlaczego w polskim systemie prawnym z tak dużą nieufnością traktuje się wyspecjalizowaną ochronę prawa do informacji, skoro zagadnienie informacji o sprawie prywatnej oraz o sprawie publicznej (formalnie przeciwstawione sobie) w praktyce wynika z homogenicznych stanów faktycznych. Jądro problemu sprowadza się więc do analizy zakresu kontroli udostępniania informacji publicznej w trybie bezwnioskowym oraz ewentualnej potrzeby przekształcenia istniejącego modelu pod kątem całościowej ochrony sfery informacyjnych praw jednostki. System sądowej ochrony prawa do informacji powoduje, że bezwnioskowe tryby udostępnienia pozostawiono w dużej mierze poza obszarem kontroli, mimo że ustawodawca przypisuje im podstawowe znaczenie. Nawet jeśli udaje się to wytłumaczyć prawnym charakterem udostępniania informacji publicznej, to nie stanowi to usprawiedliwienia dla zaniechania tworzenia mechanizmów samokontroli w granicach aparatu państwowego. Oczywiście tworzy to szerszy problem sprowadzający się do pytania, na ile państwo polskie jest w stanie wytwarzać nowe instytucje ochrony i kontroli prawa ukierunkowane na weryfikację własnej działalności, jeśli jednostka została pozbawiona bezpośrednich gwarancji praw lub gwarancje te ograniczono.