Gryszczyńska Agnieszka, Nowa Księga Wieczysta. Informatyzacja rejestru publicznego

Monografie
Opublikowano: LexisNexis 2011
Rodzaj:  monografia
Autor monografii:

Nowa Księga Wieczysta. Informatyzacja rejestru publicznego

Autor fragmentu:

Wstęp

Rozwój społeczeństwa informacyjnego i technologii informacyjno-komunikacyjnych wymusza nowe spojrzenie na zarządzanie zasobami informacyjnymi, pozostającymi w dyspozycji podmio-tów publicznych, informatyzacja zaś jako metoda zwiększania efektywności przetwarzania danych staje się ważnym zagadnieniem zarządzania publicznego. Zmiana techniki rejestracji i digita-lizacja zasobów, związane z dynamicznym rozwojem i coraz szerszym wykorzystaniem nowoczesnych technologii w sektorze publicznym, znacząco wpływają na prowadzenie rejestrów publicznych. Zwiększa się znaczenie powiązań między zasobami, wzajemnej wymiany i weryfikacji spójności danych, norm i reguł referencyjności i interoperacyjności, a także doboru odpowiednich rozwiązań organizacyjno-technicznych. Informatyzacja oddziałuje również na sposób dostępu do danych podmiotów publicznych, obywateli i przedsiębiorców, przynosząc korzyści ekonomiczne i społeczne, a także przyczyniając się do budowy społeczeństwa informacyjnego oraz zwiększenia stopnia zadowolenia klientów administracji.

Narastające w latach 90 XX wieku problemy związane z dostępem do rejestrów sądowych, obniżoną efektywnością oraz przedłużającym się czasem trwania postępowania rejestrowego skłoniły do podjęcia działań mających na celu usprawnienie zarządzania zasobami informacyjnymi poprzez odejście od tradycyjnych, manualnych metod prowadzenia rejestrów i zastosowanie nowoczesnych technologii do gromadzenia, przechowywania i udostępniania informacji. Przygotowania do reformy rejestrów sądowych, która miała doprowadzić do usprawnień w prowadzeniu rejestrów, zainicjowano w 1995 r. Efektem prac było uruchomienie w 1998 r. elektronicznego rejestru zastawów, w 2001 r. - elektronicznego Krajowego Rejestru Sądowego, a także opracowanie podstawowych założeń systemu Nowa Księga Wieczysta (NKW), którego wdrażanie rozpoczęto w wydziałach wieczystoksięgowych w 2003 r.

Wobec trwającej od przeszło 8 lat informatyzacji ksiąg wieczystych widoczna stała się potrzeba badań pozwalających na ustalenie, które z celów systemu Nowa Księga Wieczysta zostały osiągnięte i jaki wpływ wywarło to na funkcje tego rejestru.

Jednocześnie związane z informatyzacją zmiany przepisów prawnych regulujących prowadzenie ksiąg wieczystych oraz technicznego sposobu prowadzenia rejestru skłaniają do szerszych rozważań nad wpływem informatyzacji na funkcje rejestrów publicznych. Punktem wyjścia dla przedstawionych w książce badań jest diagnoza istotnej roli rejestrów publicznych w stosunkach społecznych i gospodarczych, wielość funkcji pełnionych przez rejestry publiczne, a także teza o potrzebie redefinicji funkcji rejestrów w związku z ich informatyzacją. Księgi wieczyste wybrano jako obszar referencyjny badań, w szczególności ze względu na ich znaczenie dla gospodarki, znaczne zaawansowanie informatyzacji oraz długie tradycje historyczne tej instytucji. Pozwala to na analizę zachodzących zmian zarówno na płaszczyźnie działań normatywnie postulowanych, jak i realnie obserwowanych.

W pracy przyjęto, że cele ksiąg wieczystych, rozumiane jako wartości, dla których urzeczywistnienia i ochrony ustanowiono instytucję prawną, pozostają stałe, a w wyniku informatyzacji znaczącej zmianie ulegają operacje normatywnie postulowane dla realizacji założonych celów, czyli zadania związane z prowadzeniem ksiąg wieczystych. Dla weryfikacji tezy, według której informatyzacja wymusza reorientację funkcji rejestru, przeprowadzono badania wpływu informatyzacji na funkcje ksiąg wieczystych, przy czym z uwagi na związane z informatyzacją nowe sposoby dostępu do rejestru szczególny nacisk położono na przemiany funkcji informacyjnej. Funkcje pojmowane są w pracy za Renate Mayntz jako zorientowane na cel działania normatywnie postulowane i realnie obserwowane.

Celem badań przedstawionych w monografii jest również określenie, czy wprowadzony w Polsce model informatyzacji ksiąg wieczystych jest optymalny oraz w jakim stopniu informatyzacja usprawnia funkcjonowanie systemu ksiąg wieczystych i czy rzeczywiście zmiany, które niesie, przyczyniają się do zwiększenia bezpieczeństwa obrotu nieruchomościami w Polsce. Zakresem badań objęto wpływ systemu Nowa Księga Wieczysta na: gwarancje formalnej i materialnej jawności ksiąg wieczystych, szybkość dokonywania wpisów, eliminację zaległości w wydziałach wieczystoksięgowych, a także korzyści płynące z wprowadzenia elektronicznej bazy danych ksiąg wieczystych. Analizie poddano również bariery integracji ksiąg wieczystych oraz katastru nieruchomości, a zwłaszcza zakres informacji przestrzennych zawartych w księgach wieczystych, poziom integracji zasobów oraz zasadność stworzenia Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych.

Podjęto również próbę odpowiedzi na pytanie, jak powinna zmieniać się regulacja prawna odnosząca się do informatyzacji ksiąg wieczystych, aby możliwe było stworzenie zasobu informacji o nieruchomościach, dostosowanego do wymogów społeczeństwa informacyjnego i elektronicznej gospodarki, gwarantującego wiarygodność wpisów oraz interoperacyjność i wymianę danych z innymi rejestrami.

W publikacji nakreślono również perspektywy dalszej informatyzacji ksiąg wieczystych, wskazując jednocześnie kierunki prac legislacyjnych, które pozwoliłyby na szersze wykorzystanie środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu wieczystoksięgowym.

Badania obejmują proces informatyzacji rejestrów publicznych. Punktem wyjścia dla tych rozważań jest analiza przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, która odgrywa znaczącą rolę w procesie regulowania stosunków społecznych związanych z przekazywaniem i przetwarzaniem informacji, oraz akty prawne regulujące informatyzację ksiąg wieczystych.

Księgi wieczyste, będąc publicznym zasobem informacyjnym, stanowią cenny zbiór informacji o przestrzeni. W badaniach nad informatyzacją ksiąg wieczystych nie mogły więc zostać pominięte problemy tworzenia katastru nieruchomości oraz modernizacji infrastruktury informacji przestrzennej. Powiązania oraz wzajemna wymiana danych między księgami wieczystymi a katastrem wpływają wymiernie na wiarygodność i dostępność informacji przestrzennych, oddziałując na funkcje obu rejestrów.

W książce przeanalizowano również zmianę techniki prowadzenia ksiąg wieczystych oraz narzędzia informatyczne wykorzystywane w wydziałach wieczystoksięgowych. Omówiono migrację ksiąg wieczystych oraz nowy sposób udostępniania danych w nich zawartych na tle rozwiązań przyjętych w innych rejestrach sądowych. W związku z trwającymi pracami nad zastosowaniem środków komunikacji elektronicznej w kontaktach z wydziałami wieczystoksięgowymi przeanalizowano też podstawowe zasady wnoszenia pism drogą elektroniczną w postępowaniu rejestrowym na przykładzie Krajowego Rejestru Sądowego oraz rejestru zastawów.

W badaniach regulacji prawnej zastosowano głównie metodę dogmatyczną, a pomocniczo także historyczną i porównawczą. Analizie poddano akty normatywne odnoszące się do prowadzenia i informatyzacji ksiąg wieczystych, a także szerszego procesu informatyzacji administracji publicznej, publikacje krajowe i zagraniczne oraz liczne dokumenty, w tym: strategie informatyzacji Polski oraz Unii Europejskiej (eEurope, i2010, Europa 2020), badania statystyczne obrazujące rozwój administracji elektronicznej, raporty Najwyższej Izby Kontroli dotyczące tworzenia i gospodarowania zasobem geodezyjnym i kartograficznym, budowy ZSIN oraz rozpoznawania przez sądy spraw wieczystoksięgowych, a także realizacji projektu Nowa Księga Wieczysta. Analizę materiału normatywnego, dokumentów oraz poglądów doktryny wzbogacono o orzecznictwo odnoszące się w szczególności do dostępu do informacji publicznej i wzajemnych relacji między księgami wieczystymi a katastrem nieruchomości.

Monografia koncentruje się na publicznoprawnych aspektach modernizacji ksiąg wieczystych. Jednak zarówno badania dotyczące rejestrów publicznych, jak i informatyzacji wymagają interdyscyplinarnego spojrzenia. Problematyka rejestrów publicznych i ich informatyzacji, obejmując zagadnienia materialnoprawne, proceduralne i ustrojowe, jest głównie domeną prawa publicznego, ale cechą specyficzną rejestrów sądowych, w tym ksiąg wieczystych, jest ich umocowanie w prawie prywatnym. Informatyzację wykonywania zadań publicznych reguluje ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne zaliczana do źródeł prawa administracyjnego ze względu na jej zakres przedmiotowy. Dlatego też punktem wyjścia rozważań nad wpływem informatyzacji na funkcje rejestru publicznego, jakim są księgi wieczyste, są ustalenia nauki prawa administracyjnego i nauki administracji, a głównym przedmiotem badań są problemy administracyjnoprawne. Jednak z uwagi na silne powiązanie funkcji ksiąg wieczystych z przepisami prawa prywatnego dla określenia funkcji ksiąg wieczystych i ich znaczenia w obrocie prawnym niezbędne było sięgnięcie do bogatego dorobku doktryny prawa i procedury cywilnej. Natomiast inne zagadnienia cywilnoprawne związane z instytucją ksiąg wieczystych pozostają w zasadzie poza zakresem tego opracowania.

Dla wskazania wpływu rozwiązań technicznych na prowadzenie rejestru przedstawiono architekturę wykorzystywanych w wydziałach wieczystoksięgowych systemów informatycznych. W tym zakresie wymagane było również odniesienie się do zagadnień technicznych, zwłaszcza z zakresu informatyki.

Omówione w pracy badania, obejmujące informatyzację ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego, mogą być użyteczne zarówno w procesie stosowania, jak i stanowienia prawa. Nie ma publikacji naukowych analizujących wpływ zastosowania technologii informacyjnych na funkcje ksiąg wieczystych oraz wskazujących możliwości zapewnienia większej skuteczności instytucji przez zmiany techniki zarządzania zasobami informacyjnymi. W szczególności brakuje analizy zastosowania nowoczesnych technologii na różnych etapach pracy z księgą wieczystą, a zwłaszcza opracowania teoretycznego modelu zastosowania środków komunikacji elektronicznej przy wnoszeniu wniosków wieczystoksięgowych czy zamawianiu i przesyłaniu odpisów i zaświadczeń z księgi wieczystej. Badania nad zastosowaniem technologii informacyjnych w postępowaniu wieczystoksięgowym mogą być użyteczne dla osób pracujących w wydziałach objętych systemem Nowa Księga Wieczysta, a także mogą ułatwić projektowanie zmian w istniejącym systemie czy prace nad optymalnym modelem elektronicznej komunikacji z sądami.

Niniejsza monografia stanowi zaktualizowaną i skróconą wersję rozprawy doktorskiej przygotowanej w Katedrze Prawa Informatycznego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, obronionej 12 kwietnia 2011 r. W tym miejscu chciałabym w sposób szczególny podziękować mojemu promotorowi - Pani Profesor Grażynie Szpor - za inspirację i opiekę naukową nad moim przewodem doktorskim, a także niezwykłe wsparcie oraz życzliwość stanowiące dla mnie motywację do dalszej pracy. Podziękowania kieruję również do Pani Profesor Małgorzaty Jaśkowskiej i Pana Profesora Zygmunta Niewiadomskiego, którzy podjęli się recenzji rozprawy, za cenne uwagi i wskazówki zawarte w recenzjach, będące nieocenioną pomocą w nadaniu książce ostatecznego kształtu. Ponadto składam gorące podziękowania mojej Rodzinie - a zwłaszcza Rodzicom, Mężowi i Córeczce Wiktorii - za ich niewyczerpaną cierpliwość i wsparcie.

Książka uwzględnia stan prawny na 14 lipca 2011 r.

Autor fragmentu:

RozdziałI
Informatyzacja publicznych zasobów informacyjnych

1.Uwagi ogólne

W XX wieku została zapoczątkowana rewolucja informacyjna, która przyniosła społeczeństwom nową jakość życia i która stawia przed administracją publiczną nowe wyzwania. Siłą napędową przemian jest eksplozja informacji , objawiająca się lawinowym jej przyrostem we wszystkich dziedzinach życia, powszechny dostęp do informacji, łatwość komunikowania się oraz rozwój technologii informacyjno-komunikacyjnych . Kształtująca się nowa forma organizacji społeczeństwa określona została jako społeczeństwo informacyjne. Wzrost roli informacji oraz pojawienie się możliwości zastosowania technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT) w różnych sferach aktywności zaczęły powodować zmiany w strukturach organizacyjnych, procesach decyzyjnych oraz w prawie, poprzez wprowadzenie gwarancji dostępu do informacji publicznej czy publicznoprawnej ochrony danych osobowych, związanej z automatyzacją ich przetwarzania .

Ponieważ coraz bardziej istotną rolę w społeczeństwie odgrywają sieci informacyjne...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX