Jackowski Michał, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa

Problematyka następstw orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego była przedmiotem wielu rozpraw, artykułów i opracowań. Przeważająca część spośród kilkuset pozycji przywołanych w monografii dotyczy tych zagadnień. Może powstać zatem pytanie, jaki ma cel przygotowanie kolejnej rozprawy na ten temat.

Należy zauważyć, że w większości prac kwestia skutków judykatów trybunalskich jest rozważana jedynie przy okazji analizy innego głównego zagadnienia. W takich opracowaniach najwięcej uwagi poświęca się badaniom funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego, typom wydawanych przezeń orzeczeń, ich cechom, trybowi ich wydawania czy procedurze sądowokonstytucyjnej. Następstwa wyroków są natomiast analizowane w sposób ograniczony obok głównego przedmiotu badań, jako ilustracja określonych twierdzeń .

Kolejne publikacje dotyczą tylko pewnego wycinka problematyki skutków prawnych wyroków trybunalskich w procesie stosowania prawa, zwłaszcza tych kwestii, które budziły największe rozbieżności w orzecznictwie sądów najwyższych i Trybunału Konstytucyjnego. To z tego powodu, jak się wydaje, najwięcej miejsca w piśmiennictwie poświęcono omówieniu wyroków interpretacyjnych oraz wyroków o pominięciu prawodawczym oraz możliwości wznowienia postępowania po tych orzeczeniach, a także instytucji odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej przepisu po wyroku negatywnym TK i wznowienia postępowania po takim orzeczeniu .

W literaturze są obecne także pozycje poświęcone wyłącznie kwestii następstw orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w procesie tworzenia prawa i obowiązkowi wykonywania orzeczeń przez organy władzy publicznej. Omawiają one zatem wyłącznie relacje Trybunał Konstytucyjny - prawodawca i obowiązki prawodawcy związane ze zmianą niekonstytucyjnego prawa .

Brakuje natomiast w polskim piśmiennictwie publikacji, która kompleksowo podejmowałaby kwestię następstw orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa. Ta monografia, w swoim założeniu, jest pierwszym opracowaniem, które będzie w sposób możliwie pełny poświęcone tej materii. Jest to jednocześnie próba udzielenia odpowiedzi na podstawowe, zarysowane we Wstępie zagadnienia, budzące spory w literaturze przedmiotu.

Warto podkreślić, że niniejsza rozprawa jako pierwsza uwzględnia poważną zmianę normatywną, jaką jest uchwalenie nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 2015 roku. Ustawa ta nie zawiera kompleksowej regulacji, odnoszącej się do następstw orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, jednakże dokonane w niej zmiany, zwłaszcza dotyczące pytań prawnych i skarg konstytucyjnych, mają wpływ na wykładnię przepisów o skutkach judykatów TK. Praca uwzględnia stan prawny, w tym orzecznictwo sądów, na 30 września 2015 roku.

Prawodawca bardzo oszczędnie uregulował materię odnoszącą się do następstw orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Na etapie tworzenia konstytucji oraz ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 1997 roku członkom Zgromadzenia Narodowego i ekspertom wydawało się, iż wyposażenie tego organu w kompetencję do wydawania orzeczeń ostatecznych, o mocy powszechnie wiążącej, wystarczy do zapewnienia ich skuteczności. To założenie okazało się mylne.

Trybunał Konstytucyjny jest bowiem nie tylko organem kontroli konstytucyjności prawa . W doktrynie akcentuje się istotny charakter jego innych funkcji - regulatora ustroju państwowego, a przede wszystkim - strażnika praw i wolności konstytucyjnych. TK zyskuje znaczącą rolę w procesie tworzenia prawa, niekiedy nazywany jest trzecią izbą parlamentu albo sojusznikiem mniejszości w jej sporach o konstytucyjność prawa ustanowionego głosami większości. W wielu takich sporach (np. o lustrację, abolicję podatkową, próg podatkowy w wysokości 50%, rozwiązanie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, komisję śledczą czy prawo wyborcze) Trybunał kwestionował istotne z punktu widzenia większości akty prawne. Jako wzorce kontroli wskazywał zasady i wartości konstytucyjne, które - będąc bardzo ogólnymi - budzą wątpliwości i rozbieżności w literaturze prawa konstytucyjnego. Dlatego jego wyroki przyjmuje się za rozstrzygnięcia o charakterze nie tylko prawnym, lecz również politycznym, co ma wpływ na ich legitymizację.

Istotna część orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczy praw i wolności człowieka. W ustawie zasadniczej zawarto rozbudowany ich katalog, a TK wyposażono w szeroką kompetencję do kontrolowania prawodawstwa ingerującego w sferę praw człowieka. Chroniąc prawa i wolności, Trybunał definiuje ich treść i zakreśla granice ich stosowania .

Z funkcjami Trybunału Konstytucyjnego jako regulatora ustroju państwa oraz strażnika praw człowieka wiąże się pierwszy problem, który rozważam w tej rozprawie. Zagadnieniem tym jest legitymizacja TK do pełnienia tego rodzaju funkcji ustrojowych. W toku rozważań chciałbym udowodnić, iż sądy akceptują również te funkcje TK, które wykraczają poza kontrolę konstytucyjności norm.

Już kilka lat po wejściu w życie konstytucji okazało się, że moc powszechnie obowiązująca wyroków TK, zgodnie z art. 190 ust. 1 konstytucji, nie wystarczy, aby po ich wydaniu przywrócić stan konstytucyjności w systemie prawa. W pierwszej dekadzie XXI wieku Trybunał Konstytucyjny zdał sobie sprawę, iż wydanie orzeczenia, którego skutkiem jest derogacja prawa, może powodować lukę w systemie prawa, a nawet wtórną niekonstytucyjność, czyli sytuację, gdy system prawa staje się jeszcze bardziej niezgodny z ustawą zasadniczą. Dlatego Trybunał zaczął wydawać wyroki, które miały zapobiegać takiej sytuacji - aplikacyjne, interpretacyjne, zakresowe czy też takie, w których dookreślał temporalne następstwa judykatu. Coraz bardziej znaczącą część uzasadnień wyroków stanowią również rozważania o skutkach orzeczeń. Poza wyjątkami opisanymi w tej pracy, sądy akceptują te orzeczenia i stosują się do wskazań Trybunału odnoszących się do skutków orzeczeń, w konsekwencji legitymizują jego funkcje wykraczające poza zadania negatywnego prawodawcy.

Zarówno konstytucja, jak i ustawa o Trybunale Konstytucyjnym stanowią, iż TK wydaje wyroki, czyli rozstrzygnięcia typowe dla sądów. Są one jednak wyposażone w przymiot mocy powszechnie obowiązującej. To upodabnia orzeczenia trybunalskie do aktów prawnych równych w hierarchii źródeł prawa umowom międzynarodowym i ustawom. Łączą one więc cechy decyzji sądowych i aktów normatywnych wysokiej rangi.

Głównym zagadnieniem w prezentowanej pracy jest problem, w jaki sposób sądy reagują na orzeczenia TK - czy traktują je jako wyroki o skutkach derogujących przepisy, na podstawie których muszą stosować zmienione prawo i orzekać z pominięciem przepisu zakwestionowanego przez TK, czy raczej traktują je tak jak inne akty o charakterze źródeł prawa.

Antycypując nieco wywody zawarte w tej rozprawie, można postawić tezę, że sądy traktują decyzje Trybunału Konstytucyjnego tak jak akty normatywne, a nie judykaty. Dokonują ich wykładni, posługując się metodami wykładni prawa. Gdy natomiast stosują prawo zmienione przez wyrok TK, często wywodzą normę prawną nie tylko ze zmienionego tekstu prawnego, lecz również z treści samego orzeczenia, współstosując je. W sposób szczególny dotyczy to sytuacji, gdy TK orzeka o niekonstytucyjności części normy, posługując się formułą „zakresową” lub „interpretacyjną” w rozumieniu terminologii Trybunału. Również gdy Trybunał orzeka o zgodności norm, zwłaszcza gdy wyrok ma charakter interpretacyjny (czyli orzeka o konstytucyjności normy w pewnym jej rozumieniu), sądy przyjmują, że takie orzeczenie stanowi nie tylko potwierdzenie, iż system prawa odpowiada wymogom ustawy zasadniczej, lecz przypisują mu samoistne skutki w sferze stosowania prawa podobne do stanowienia prawa. Dotyczy to również relacji między Trybunałem a sądem, który przedstawił pytanie prawne lub sądem, który wznawia postępowanie w sprawie w następstwie wniosku osoby, która wygrała spór ze skargi konstytucyjnej. Tymczasem stosunki między tymi sądami a TK powinny być odmienne. Wykazuję, iż w takiej relacji TK jest raczej podmiotem, który uczestniczy w wymierzaniu sprawiedliwości, a nie w procesie kontroli prawa. Jego wyrok jest dla takiego sądu przede wszystkim prejudykatem, który odpowiada na pytanie o zgodność norm albo rozstrzyga o tym, czy doszło do naruszenia praw jednostki.

Osobne zagadnienie, któremu poświęcona jest niniejsza rozprawa, to analiza norm konstytucyjnych i ustawowych dotyczących następstw wyroków TK, w szczególności podnoszonym w doktrynie prawa konstytucyjnego zarzutom o ich lakoniczność. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że brak wystarczającej regulacji właściwych przepisów sprzyja sporom interpretacyjnym, które utrudniają rozwiązanie problemów, pojawiających się w praktyce orzeczniczej TK . W nauce prawa jest wiele rozbieżnych poglądów dotyczących deklaratoryjnego lub konstytutywnego charakteru wyroków trybunalskich, a przede wszystkim skutków temporalnych judykatów Trybunału. Stąd postulaty de lege ferenda w kwestii uzupełnienia regulacji prawnej skutków wyroków trybunalskich.

W przedstawionej rozprawie staram się wykazać, iż niezasadne są zarzuty dotyczące niespójności przepisów o skutkach wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Nie wymagają one interwencji ustrojodawcy lub ustawodawcy. System norm o następstwach orzeczeń trybunalskich pozwala na to, aby prawidłowo zrekonstruować reguły walidacyjne i intertemporalne odpowiednich norm. Wymaga to jednak, na co wskazuję, reinterpretacji art. 190 konstytucji oraz aktywności sądów reagujących na judykaty TK.

Przedmiotem badań jest przede wszystkim praktyka stosowania i wykonywania orzeczeń trybunalskich przez sądy, osadzona na tle regulacji konstytucyjnych i ustawowych, a zwłaszcza art. 8, art. 79, art. 122, art. 188, art. 190 i art. 193 Konstytucji RP, przepisów ustawy o TK i przepisów ustaw procesowych normujących skutki judykatów TK w zakresie wznowienia postępowania. Moim celem była krytyczna analiza poglądów doktryny prawa w kwestii następstw prawnych wyroków TK dla procesu sądowego stosowania prawa w ujęciu orzecznictwa TK i obu sądów najwyższych (SN i NSA). Tak określony cel rozprawy pozwala ustalić właściwą rolę TK i jego orzecznictwa, która nie ogranicza się tylko do sfery stosowania prawa przez sądy, lecz pozwala ukazać właściwe znaczenie orzecznictwa TK w kształtowaniu polskiego porządku prawnego, opartego na jego konstytucyjnych podstawach.

Rozprawę podzielono na pięć rozdziałów. Pierwszy omawia miejsce Trybunału Konstytucyjnego w systemie organów władzy publicznej, a także jego funkcji i zadań. Dokładne zbadanie tej materii pozwala odpowiedzieć na wiele pytań o legitymizację Trybunału do roli, jaką pełni. Rozdział ten służy również uporządkowaniu terminologii. Omawiam w nim typy judykatów trybunalskich i definiuję ich przymioty - moc powszechnie wiążącą oraz ostateczność. Przedstawiam również wpływ wyroków Trybunału na sferę obowiązywania prawa, a także obowiązki organów władzy ustawodawczej i wykonawczej związane z ich realizacją. Odnoszę się do kwestii, czy również sądy „wykonują” orzeczenia trybunalskie i jak je rozumieć z uwagi na zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Drugi i trzeci rozdział pracy opisują następstwa orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w sprawach, które spowodowały wszczęcie konkretnego postępowania sądowokonstytucyjnego. Przedstawiam odmienności w implementowaniu judykatów przez sąd, który zadał pytanie prawne, a także który wznowił postępowanie po korzystnym dla skarżącego wyroku ze skargi konstytucyjnej. Wyjaśniam, dlaczego można przyjąć, iż w tych postępowaniach sąd ma szczególny obowiązek, aby inaczej realizować rozstrzygnięcie trybunalskie. To zagadnienie nie było dotychczas przedmiotem szerszych rozważań w literaturze prawa oraz orzecznictwie sądowym.

W czwartym rozdziale rozprawy dokonuję analizy zagadnienia restytucji konstytucyjności po wyrokach trybunalskich. Pierwsza jego część jest poświęcona wykładni art. 190 ust. 4 konstytucji oraz określeniu zarówno istoty, jak i granic prawa podmiotowego do restytucji konstytucyjności. Przedstawia się tutaj jego zakres podmiotowy, wyjaśnia także, jaki jest jego zakres przedmiotowy, a w szczególności to, które orzeczenia trybunalskie otwierają drogę do sanacji stanu niekonstytucyjności, jakie orzeczenia ulegają wzruszeniu po decyzji Trybunału, a także jakie powinności ciążą na sądzie uchylającym prawomocne rozstrzygnięcie wydane na podstawie niekonstytucyjnego prawa. Istotna część rozważań dotyka kontrowersyjnej materii, jaką jest wznowienie postępowania po wyroku odraczającym, zarówno w sytuacji, w której norma ulega derogacji trybunalskiej wskutek upływu okresu odroczenia, jak i w wyniku zmiany ustawodawczej. Ostatnia część rozdziału jest poświęcona restytucji konstytucyjności w postępowaniu cywilnym, karnym, sądowoadministracyjnym, administracyjnym i podatkowym. W sposób szczególny wskazane są regulacje, które budzą wątpliwości konstytucyjne.

Rozdział piąty odnosi się do skutków orzeczeń afirmatywnych. Dowodzę, iż również wyroki ustalające konstytucyjność prawa zmieniają system prawny i podlegają wykonywaniu przez organy władzy publicznej, w tym sądy, czyli ich rola nie sprowadza się do prostego potwierdzenia dalszego obowiązywania przepisów. W sposób szczególny dotyczy to wyroków interpretacyjnych. Problematyka następstw orzeczeń pozytywnych jest kwestią, która nie znalazła dotychczas wystarczającego miejsca w literaturze prawa konstytucyjnego. Autorzy praw koncentrują się bowiem na orzeczeniach o skutkach derogacyjnych, nie zauważając istotnej roli wyroków pozytywnych.

Ostatni rozdział omawia następstwa wyroków negatywnych i związane z nimi pojęcie derogacji trybunalskiej przepisów. Rozpoczyna go część poświęcona orzeczeniom o skutkach reanimacyjnych, czyli takich, w których Trybunał Konstytucyjny, poza usunięciem przepisu z systemu prawa, zamierza przywrócić normę uchyloną przez niekonstytucyjny przepis. Następnie prezentowane są zagadnienia budzące kontrowersje zarówno w literaturze prawa, jak i w judykaturze, tj. kwestia działania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w czasie, a w szczególności ich relacji do stanów faktycznych, które ziściły się przed ich wydaniem i publikacją w dzienniku urzędowym. Dalsze rozważania dotyczą wpływu wejścia w życie orzeczeń w trakcie trwania postępowania sądowego, ze szczególnym uwzględnieniem postępowania kasacyjnego. Kolejny fragment przybliża problematykę wpływu wyroków negatywnych na stosowanie przepisów o brzmieniu identycznym lub zbliżonym do przepisów zdyskwalifikowanych przez TK. Końcowa część poświęcona jest zagadnieniom następstw prawnych wyroków odraczających i dotyka kwestii ich wpływu na postępowania sądowe w toku.

Rozprawa ta nie powstałaby, gdyby nie ogromna pomoc Pana prof. dr. hab. Kazimierza Działochy. Nie tylko zachęcił on autora do zajęcia się tą tematyką, ale także był kierownikiem projektu naukowego, poświęconego następstwom orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W ramach tego projektu przeprowadzono część badań, a wnioski zawarto w prezentowanej monografii. Prof. dr hab. K. Działocha jest jednym z pierwszych przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego, który dostrzegł problem związany z niewykonywaniem orzeczeń TK przez organy władzy publicznej. Chciałbym zatem raz jeszcze wyrazić swą wdzięczność i podziękować Panu Profesorowi za opiekę naukową oraz znaczący wkład i inspirujące uwagi, które istotnie wzbogaciły niniejszą publikację.