Sypniewski Dominik Klaudiusz, Nadzór nad procesem budowlanym

Zainteresowanie społeczeństwa funkcjonowaniem nadzoru budowlanego jest zazwyczaj skorelowane ze spektakularnymi katastrofami budowlanymi. Dopiero tragedie, powodujące śmierć ludzi i ogromne straty materialne, stają się przyczynkiem do dyskusji o tym, w jaki sposób państwo powinno kontrolować i nadzorować działalność budowlaną, żeby takich zdarzeń było jak najmniej.

Dyskusje takie skupiają się najczęściej na krytyce obowiązujących rozwiązań prawnych i organizacyjnych oraz poszukiwaniu winnych. Przykłady zawalenia się hali Międzynarodowych Targów Katowickich czy też mostu I-35W w Minneapolis (Stany Zjednoczone, Minnesota) pokazują, że jako potencjalnych winowajców można teoretycznie wskazać wszystkie podmioty i organy, które miały jakikolwiek związek z będącym przedmiotem katastrofy obiektem budowlanym na etapie jego projektowania, budowania, a także użytkowania. W przypadku hali MTK we wnioskach końcowych komisja powołana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdziła, że do katastrofy doprowadziły błędy projektowe: obliczeniowe i konstrukcyjne, a także błędy wykonawcze oraz niewłaściwe użytkowanie obiektu przy nadmiernym obciążeniu śniegiem . Oznacza to, że zaniedbania i nieprawidłowości obciążają wszystkich uczestników procesu budowlanego wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, a więc inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta oraz kierownika robót, a także uczestniczące w procesie budowlanym właściwe organy administracji publicznej: organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego.

Wyliczenie to skłania do refleksji, że przyczyny wadliwego funkcjonowania regulacji prawnej w budownictwie są związane z niewłaściwym skonstruowaniem nadzoru nad przebiegiem procesu budowlanego. Nadzór ten należy jednak postrzegać w szerszej perspektywie niż jest to zazwyczaj postrzegane w polskiej doktrynie prawa administracyjnego, jako działalność państwa prowadząca do ochrony tzw. dóbr policyjnych w procesie budowlanym, takich jak bezpieczeństwo, zdrowie publiczne, która się przejawia zarówno w sferze tworzenia przepisów budowlanych i techniczno-budowlanych, jak też w sferze wykonywania i stosowania tych przepisów. Dopiero z takiej perspektywy można dostrzec, że działalność organów nadzoru budowlanego jest tylko jednym z elementów tej ochrony. Przy szerszej perspektywie, na ochronę tę składają się również: działalność prawotwórcza ministrów stanowiących przepisy techniczno-budowlane, wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przez osoby mające uprawnienia budowlane, działalność organów administracji architektoniczno-budowlanej, a także nadzór sprawowany nad funkcjonowaniem rynku wyrobów budowlanych.

Rozwój budownictwa, podobnie zresztą jak rozwój nauk technicznych, jest od wielu lat dynamiczny i silnie związany z rozwojem technologicznym. Dostępność coraz nowszych technologii powoduje, że powstają nowe rozwiązania techniczne czy też wyroby budowlane. Ich stosowanie może prowadzić do różnych korzyści: obniżenia kosztów inwestycji, zmniejszenia zużycia energii czy też poprawy ochrony środowiska. Patrząc na korzyści, należy jednak pamiętać, że nowe rozwiązania muszą spełniać odpowiednie standardy określone w przepisach techniczno-budowlanych, a także wymuszają coraz większą specjalizację osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Konstrukcja, w której państwo wyznacza standardy, natomiast uczestnicy procesu budowlanego muszą je stosować, jest przykładem prostej funkcji policyjnej wymagającej skutecznego mechanizmu wykonawczego. Mechanizm taki musi uwzględniać kilka problemów, tj. coraz większy rozmiar sektora budowlanego, dynamiczny rozwój wiedzy technicznej stosowanej w budownictwie, możliwość osiągania tych samych standardów za pomocą różnych rozwiązań technicznych, a także to, że inspekcja już wybudowanego obiektu budowlanego nie zawsze pozwala na ocenę zgodności niektórych faz przeprowadzonych robót budowlanych z prawem, gdyż zostały one „zakryte” podczas kolejnych faz. Oznacza to, że projektując zmiany rozwiązań prawnych jako wstępne założenia należy przyjąć, że ich skutkiem powinno być podniesienie profesjonalizmu organów nadzoru budowlanego oraz przeniesienie części odpowiedzialności związanej z ochroną tzw. dóbr policyjnych na osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, działające w warunkach konkurencji i gospodarki wolnorynkowej.

Problematyka prawa budowlanego, czy też szerzej procesu inwestycyjno-budowlanego, była przedmiotem badań prowadzonych przede wszystkim przez W. Brzezińskiego, L. Bara, E. Radziszewskiego, Z. Leońskiego, S. Jędrzejewskiego, a obecnie również przez Z. Niewiadomskiego, W. Szwajdlera, H. Kisilowską, M. Szewczyka, A. Ostrowską i B. Majchrzaka. Większość elementów doktrynalnych dotyczących samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz nadzoru budowlanego ma swoje źródła właśnie w pracach tych autorów. W obszarze teoretycznych analiz nadzoru jako kategorii materialnego prawa administracyjnego, poza podręcznikami do części ogólnej prawa administracyjnego i prawa publicznego gospodarczego, warto zwrócić uwagę na monografie A. Filipowicza, M. Szewczyka i C. Kocińskiego. W literaturze nie zajmowano się jednak problematyką szczegółowo związaną z nadzorem nad procesem budowlanym z uwzględnieniem zarówno osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, jak i organów nadzoru budowlanego. Prace, które zawierają rozwiązania modelowe, odnoszą się do instytucji państwowego nadzoru budowlanego funkcjonującego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. W pracach odnoszących się do obowiązującego stanu prawnego analizowana jest przede wszystkim problematyka ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości (W. Szwajdler, A. Ostrowska, B. Majchrzak) i choć dominują krytyczne opinie co do funkcjonowania nadzoru budowlanego, to trudno jednak wskazać na próbę podjęcia bardziej szczegółowej analizy problemu, zakończoną przedstawieniem propozycji modelowych rozwiązań.

Jako wstępne założenie przyjęto, że regulacje prawne dotyczące nadzoru nad procesem budowlanym obejmują zarówno funkcjonowanie osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, jak i organów administracji publicznej. Analiza obowiązujących przepisów, orzecznictwa sądów administracyjnych i powszechnych, dorobku literatury i piśmiennictwa, a także raportów Najwyższej Izby Kontroli, wskazuje na wiele argumentów przemawiających za krytyczną oceną istniejących rozwiązań oraz zagrożenie korupcją. Celem niniejszego opracowania jest zaproponowanie pewnych modelowych rozwiązań, których wprowadzenie pozwoli na usprawnienie procesu budowlanego, co nastąpi dzięki podniesieniu profesjonalizmu i zwiększeniu efektywności organów nadzoru budowlanego oraz przeniesieniu części odpowiedzialności związanej z ochroną tzw. dóbr policyjnych na osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Skuteczność nadzoru nad procesem budowlanym wymaga bowiem odpowiedniego rozłożenia zadań, kompetencji i odpowiedzialności między osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. W poszukiwaniu takich rozwiązań wykorzystano również wybrane doświadczenia amerykańskie i niemieckie związane z regulacją administracyjnoprawną w budownictwie, niekiedy pozytywne - pokazujące korzyści płynące z określonych rozwiązań, niekiedy jednak negatywne - stanowiące pewnego rodzaju przestrogę.

Proponowane propozycje modelowe można podzielić na trzy grupy. W pierwszej grupie znajdują się propozycje związane z ograniczeniem władztwa publicznoprawnego samorządów zawodowych w zakresie decydowania o nadawaniu uprawnień budowlanych oraz rewizją zasad funkcjonowania odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Druga grupa propozycji jest związana z przekształceniem organów nadzoru budowlanego w administrację niezespoloną, z równoczesnym zastąpieniem powiatowego szczebla inspekcji szczeblem okręgowym. Trzecia grupa propozycji dotyczy szerszego wykorzystania w procesie budowlanym rozwiązań, które są określane jako „prywatyzacja” nadzoru budowlanego, a które polegają na nakładaniu na inwestora obowiązku przeprowadzania określonych czynności wykonywanych przez osoby mające odpowiednią wiedzę specjalistyczną, przy równoczesnym nałożeniu na organy nadzoru budowlanego zadania przeprowadzenia formalnej kontroli realizacji tego obowiązku. Uzupełnieniem tych propozycji jest utrzymanie instytucji pozwolenia budowlanego wydawanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej jako rozwiązania dającego osobom trzecim możliwość ochrony interesu prawnego na gruncie procedury administracyjnej oraz procedury sądowoadministracyjnej.

Wprowadzenie proponowanych zmian pozwoli maksymalnie wykorzystać potencjał architektów i inżynierów budownictwa wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie do wykonywania zadań o charakterze publicznym, a także zapewni warunki do efektywniejszego wykonywania funkcji policyjnych przez organy nadzoru budowlanego. Paradygmatem zmian w prawie budowlanym powinno być przede wszystkim stworzenie sprawnej i kompetentnej administracji, która będzie dysponowała instrumentami prawnymi i zasobami umożliwiającymi szybkie załatwianie spraw, jednakże z zapewnieniem gwarancji bezpieczeństwa i ochrony interesów osób trzecich.

Pod względem metodologicznym w pracy zastosowano podejście wielopłaszczyznowe ze szczególnym uwzględnieniem najczęściej stosowanej w polskiej nauce prawa metody formalno-dogmatycznej . Przyjęcie takiego podejścia, pozwalającego na przeprowadzenie pozytywnej analizy obowiązującego prawa, nakłada jednak pewne ograniczenia w momencie gdy zamiast pytania „jakie prawo mamy” postawimy pytanie „jakie prawo powinniśmy mieć”. Dlatego też wykorzystano również analizę wybranych instytucji prawa amerykańskiego oraz prawa niemieckiego , a także elementy funkcjonalizmu prawniczego, zwłaszcza w zakresie ekonomicznej efektywności prawa oraz metod statystycznych .

Należy przy tym zaznaczyć, że celem pracy nie jest dokonanie porównania między systemem prawa polskiego a systemami prawa amerykańskiego i niemieckiego, czy też analiza regulacji obowiązujących w Stanach Zjednoczonych Ameryki i Niemczech pod kątem jej przeniesienia do polskiego systemu prawnego, a jedynie analiza wybranych instytucji prawa . W obydwu przypadkach, ze względu na wielkość i dynamikę rozwoju sektora budowlanego, prawodawca stanął przed koniecznością wprowadzenia rozwiązań zapewniających efektywny nadzór nad procesem budowlanym. W przypadku regulacji niemieckich ważnym czynnikiem jest również silny wpływ prawa niemieckiego na rozwój prawa polskiego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz procesu budowlanego. Intencją autora niniejszej pracy jest pokazanie zalet oraz wad wybranych rozwiązań amerykańskich i niemieckich w taki sposób, żeby mogły one stanowić uzasadnienie, dlaczego wśród proponowanych rozwiązań pewne elementy się znalazły, a dla innych zabrakło miejsca.

Poza licznymi odniesieniami do literatury i piśmiennictwa, w pracy szeroko wykorzystano orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkich sądów administracyjnych, a także Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Zwłaszcza sądownictwo administracyjne odgrywa istotną rolę, rozstrzygając wątpliwości interpretacyjne związane ze stosowaniem prawa budowlanego przez organy administracji publicznej, a także zapewniając ochronę interesu prawnego stron uczestniczących w procesie budowlanym.