Gabriel-Węglowski Michał, Malinowska-Wójcicka Magdalena, Na straży prawa. Nowy model Prokuratury

Monografie
Opublikowano: WKP 2023
Rodzaj:  monografia
Autorzy monografii:

Na straży prawa. Nowy model Prokuratury

Autorzy fragmentu:

WSTĘP

Autorzy oddają do rąk Czytelników pozycję nietypową. Rzadko zdarza się, by w naukowym obiegu wydawniczym pojawiał się projekt ustawy oraz założenia, na których go oparto. Uznaliśmy jednak, iż warto taką próbę podjąć. Nagminnie bowiem od lat w polskim prawodawstwie – również w obszarach o wielkiej doniosłości – pojawiają się projekty aktów prawnych szerzej niekonsultowane, niepoddawane dyskusji społecznej, zwłaszcza najbardziej zainteresowanych. Następnie zaś są uchwalane przez parlament, w którym specjalistów w konkretnych dziedzinach życia czy określonych branżach jest niewielu lub wręcz ich brak. Nie ma żadnej gwarancji, zwłaszcza w krótkiej perspektywie, że przedstawione w niniejszej książce przepisy kiedykolwiek wejdą w życie w takiej lub w przybliżonej formie. Zawierają one jednak pewną, jak się wydaje spójną wizję funkcjonowania jednej z najważniejszych instytucji mających wpływ na właściwe działanie organizmu państwowego, jaką jest Prokuratura. Z tego powodu warto ją przedstawić większemu gronu osób zainteresowanych tą tematyką, z możliwością jej wykorzystania w szerszym lub węższym zakresie. Ideą naszą jest, aby składana propozycja miała charakter apolityczny, propaństwowy. Taki, jaka powinna być w swym istnieniu i przede wszystkim w działaniu Prokuratura.

Przygotowana koncepcja, będąca autorskim dziełem, została oparta przede wszystkim na blisko 25-letnim doświadczeniu zawodowym dr. nauk prawnych – Michała Gabriela-Węglowskiego w środowisku Prokuratury, jako aplikanta, asesora i wreszcie w pełni samodzielnego prokuratora na różnych jej szczeblach, a także na jego wieloletnim dorobku naukowym i publicystycznym; ponadto zaś, na długotrwałych obserwacjach życia publicznego w Polsce oraz na świecie; ergo, na całym konglomeracie spostrzeżeń i przeżyć z tego wynikających.

Jednakże niektóre ważne elementy proponowanej konstrukcji Prokuratury zostały ukształtowane, a czasem nawet pojawiły się w toku wielu koleżeńskich rozmów z innymi prokuratorami. Wymienić tu trzeba – za ich zgodą – przede wszystkim panów prokuratorów, dr. Alfreda Staszaka i Roberta Kmieciaka z Zielonej Góry, którzy wnieśli szczególnie ważny wkład w dyskusję nad założeniami do ustawy, a nadto panie prokuratorki, Anetę Pich ze Szczecina i Aleksandrę Malinowską-Bizon z Kartuz oraz panów prokuratorów, Zbigniewa Niemczyka z Gdańska i Waldemara Kawalca z Wrocławia.

Prokurator z natury swej profesji nie zajmuje się tworzeniem prawa, lecz jego stosowaniem. Dlatego też zaproszenie do merytorycznej konsultacji przygotowanych projektów ustaw przyjęła dr nauk prawnych Magdalena Malinowska-Wójcicka, wieloletnia specjalistka w dziedzinie legislacji, między innymi w Ministerstwie Sprawiedliwości. Jej wiedza i umiejętności pozwoliły nie tylko wyeliminować czysto legislacyjne niedociągnięcia projektu, ale także dzięki spojrzeniu osoby niezwiązanej blisko z Prokuraturą przenalizować chłodniejszym okiem słuszność koncepcyjną niektórych pomysłów.

***

Dotychczasowy model Prokuratury wydaje się nie spełniać już wymagań nowoczesności pod względem funkcjonalnym, a co za tym idzie także organizacyjnym. Nowa propozycja jej działania wymaga innej filozofii i architektury.

Jakkolwiek założenia nowego modelu zostały przedstawione bliżej w drugim rozdziale książki, to warto we wstępie od razu zaznaczyć najbardziej węzłowe czy, dokładniej rzecz ujmując, strategiczne punkty nowej konstrukcji Prokuratury. Należą do nich:

wysoka autonomiczność Prokuratury jako instytucji (oddzielony od funkcji Ministra Sprawiedliwości niezależny Prokurator Generalny, własny budżet);

zachowanie śledczej funkcji Prokuratury tylko w sprawach poważniejszych (śledztwa) oraz wyraźne położenie nacisku na sądową rolę Prokuratury w postępowaniu prowadzonym w formie dochodzenia (prościej mówiąc, zupełne wyeliminowanie prowadzenia i nadzorowania przez prokuratorów dochodzeń, na rzecz jedynie roli oskarżycielskiej oraz gwaranta przestrzegania procedury i gwarancji obywatelskich w tych sprawach);

zdecydowane przesunięcie merytorycznej odpowiedzialności konkretnego prokuratora na cały bieg postępowania przygotowawczego (śledztwa) od jego początku, aż po zakończenie, w tym do ewentualnego etapu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu kasacyjnym przed Sądem Najwyższym;

nadanie prokuratorom bardzo szerokiego zakresu samodzielności i niezależności w kształtowaniu toku sprawy i w decyzjach procesowych (z zachowaniem jednak pewnych mechanizmów zabezpieczenia przed nieprofesjonalnym postępowaniem);

spłaszczenie struktury organizacyjnej Prokuratury (zmniejszenie z czterech do trzech szczebli) i nadanie znaczącej pozycji prokuratorom wojewódzkim;

wzmocnienie bezpieczeństwa zawodowego prokuratorów (np. prawie całkowita eliminacja możliwości delegacji bez zgody prokuratora do innej jednostki Prokuratury);

wyraźne poprawienie statusu zawodowego urzędników Prokuratury.

Wyrazem myślenia o zupełnie nowym modelu jest również nadanie instytucji nowej nazwy, tj. Prokuratura Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to oczywiście zabieg symboliczny, ale ważny. Ma na celu, z jednej strony, stanowcze podkreślenie, że Prokuratura służy Państwu Polskiemu i jego obywatelom oraz osobom przebywającym pod jego jurysdykcją, nie zaś opcji politycznej dzierżącej władzę w kraju w danym czasie. Z drugiej strony, wskazuje na oddalenie się od modelu ukształtowanego jeszcze w okresie PRL, który z mniejszymi lub większymi zmianami, w swoistym kontredansie jest faktycznie kontynuowany do chwili obecnej. Co prawda taką samą nazwę, jak w projektach, nosiła ustawa z 1950 r. , zastąpiona w 1967 r. ustawą z dnia 14 kwietnia 1967 r. o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej , ale więcej niż oczywiste jest, że niniejszy projekt w swej treści stara się tamtejszych wzorców nie powielać, tak w duchu, jak i w swej literze.

Projekt ustawy – Prawo o ustroju Prokuratury Rzeczypospolitej Polskiej (wobec swej wagi i znacznie szerszego niż do tej pory zakresu regulacji, nawiązujący do ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ) stanowi połącznie szeregu nowych zamysłów z częścią zasługujących na akceptację przepisów aktualnej ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (niekiedy jednak bardzo istotnie przekształconych) oraz z niektórymi rozwiązaniami pochodzącymi z ustawy z 1985 r. (oczywiście wprowadzonymi po 1989 r., np. utworzenie Krajowej Rady Prokuratury). Przenosi również na poziom ustawowy niektóre elementy dotychczas ujmowane w regulaminie prokuratorskim, będącym aktem wykonawczym wydawanym przez Ministra Sprawiedliwości.

Z kolei projekt Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o ustroju Prokuratury Rzeczypospolitej Polskiej, prócz regulacji technicznie wdrażających nowy ład, zawiera także dość szerokie propozycje zmian w zakresie ukształtowania postępowania przygotowawczego i w pewnym stopniu postępowania dowodowego. Wpisują się one w dużym stopniu w proponowaną nową filozofię kształtu i roli Prokuratury, zmierzając do jak najszybszego przeformułowania jej działań (a także Policji i innych organów dochodzeniowo-śledczych) na tym polu, a także do istotnej modyfikacji lub eliminacji szczególnie kontrowersyjnych instytucji (np. zracjonalizowanie reguły korzystania z tzw. owoców zatrutego drzewa czy likwidacja pozbawionej w sposób skrajny jakiegokolwiek sensu formuły przedłużenia śledztwa/dochodzenia).

Warto też odnotować, że szkic proponowanych zmian w Prokuraturze został już zasygnalizowany w obiegu publicznym w publikacji autorstwa M. Gabriela-Węglowskiego i R. Kmieciaka, Nowa Prokuratura czyli refleksje nad jej przyszłością .

Autorzy wyrażają przekonanie, że sam projekt ustawy – nawet uchwalonej jako prawo pozytywne – postulujący bardzo znaczące przestawienie paradygmatu działania, nie jest w pełni wystarczający. Opowiadają się za umieszczeniem najistotniejszych fundamentów Prokuratury w Konstytucji RP. Jednak aktualny stan polskiej polityki wydaje się raczej wykluczać taką możliwość w dostrzegalnej perspektywie czasowej. Należy jednak do tego dążyć.

Idea zbudowania Prokuratury na zupełnie nowym gruncie jest pewną metaforą, choć dobrze określającą samą ideę. Z oczywistych względów nie da się w krótkim czasie stworzyć nowej jakości. Wynika to zarówno ze skomplikowania materii i przeszkód, jak i z konieczności zapewnienia bieżącego sprawnego działania Prokuratury. Spodziewać się można, że nawet w sprzyjających warunkach będzie to proces długi i trudny, zajmujący nie mniej niż dekadę, choćby tylko z uwagi na niełatwy do przełamania opór utrwalonej mentalności i nawyków. Wymaga również wsparcia politycznego takich sił, które postrzegają niezależną, profesjonalną Prokuraturę jako ważny czynnik polskiej racji stanu. Nie ma możliwości szybkiej zmiany instytucji kształtowanej przez blisko 100 lat na zasadzie podległości, hierarchii i częstego upolitycznienia, o zmiennym jedynie w czasie natężeniu.

Trzeba też wspomnieć, że zmiana modelu Prokuratury może, a nawet musi być skutecznym impulsem do reform innych służb z nią współdziałających, zwłaszcza Policji, przede wszystkim w aspekcie dochodzeniowo-śledczym.

***

Autorzy mają też pełną świadomość, że przedstawiony projekt może spotkać się z licznymi opiniami, z pewnością także nieprzychylnymi. Żywią jednak nadzieję, że stanowić będą one rzeczową krytykę, a nie jedynie – jak to nierzadko bywa – wyraz krytykanctwa. Przygotowana propozycja z pewnością nie jest perfekcyjna, choć włożono dużo pracy, by miała charakter spójny zewnętrznie i wewnętrznie. Zawsze zaś lepiej działać, tworzyć i ulepszać, niż rezygnować, nie robiąc nic.

Jak wcześniej wspomniano, czy niniejsza propozycja stanie się przedmiotem zainteresowania polityków i innych środowisk prawotwórczych, np. przedstawicieli świata nauki, czy adwokatury, jest pytaniem otwartym. Jeżeli jednak nie nastąpi to w najbliższych miesiącach lub latach, to pozostaje nadzieja, że proponowane rozwiązania okażą się w jakiś sposób przydatne w dalszej przyszłości, gdy pojawi się nowe pokolenie świadomych obywateli, którzy przejmą stery kraju i być może wówczas bardziej docenią, jak ważna jest dla stabilności i bezpieczeństwa państwa sprawna, niezależna i przede wszystkim profesjonalna Prokuratura, a w istocie rzeczy tworzący ją prokuratorzy i korpus urzędniczy.

Zauważyć jednak trzeba, że rok 2022 przyniósł dramatyczne wydarzenia w najbliższym otoczeniu geograficznym i politycznym Rzeczypospolitej Polskiej, bezpośrednio nań oddziałujące w wielu sferach. W efekcie agresywnej polityki Rosji i jej zbrojnego ataku na Ukrainę, suwerenność Polski, a z pewnością jej bezpieczeństwo międzynarodowe, i co za tym idzie także stabilność wewnętrzna, zostały po raz pierwszy od co najmniej trzech dekad bardzo znacząco zagrożone. Przynależność naszego kraju do Unii Europejskiej oraz Paktu Północnoatlantyckiego, samych w sobie borykających się z różnymi problemami, nie zwalnia nas, ani wobec samych siebie, ani tym bardziej wobec naszych dzieci i wnuków, z podjęcia wysiłku szeroko rozumianego wzmocnienia państwa wobec tych niebezpieczeństw.

Sytuację każdego z krajów inaczej i w różnych proporcjach warunkują liczne czynniki, takie jak: położenie i struktura geograficzna, klimat, demografia, kultura, dominujące przekonania religijne czy historia. Jednak bez wątpienia każde znaczące demokratyczne państwo współczesnego świata, a już zwłaszcza takie, które ma możliwości i aspiracje do bycia liderem swojego regionu, cechuje się sześcioma najbardziej zasadniczymi fundamentami swojej siły. Nawet, jeżeli w konkretnym wypadku różnią się one stopniem wpływu na pozycję państwa, to żadnego z nich nie sposób pominąć. Oczywiście, wszystkie te elementy mogą się – a często faktycznie tak się dzieje – w pewnym stopniu przenikać lub wzajemnie wpływać na siebie, stymulując rozwój, tworząc synergię, wartości dodane. Są to: po pierwsze, rozwinięta, wnosząca istotne potencjały gospodarka; po drugie, sprawne, dobrze wyszkolone i uzbrojone siły zbrojne (a także służby wywiadowcze cywilne i wojskowe), a przynajmniej te ich rodzaje, które są najważniejsze w zakresie warunkowanym położeniem geopolitycznym państwa; po trzecie, dobrze przygotowana do realizacji zadań kadra urzędników administracji państwa, wykształcona, właściwie opłacana, rozumiejąca etos służby publicznej (szczególna rola przypada tu zwłaszcza służbie dyplomatycznej i korpusowi służby cywilnej); po czwarte, skutecznie ukształtowana relacja podziału zadań między administracją centralną a władzą samorządową; po piąte, rzeczywiste docenienie wagi badań naukowych i edukacji; wreszcie, po szóste, last but not least, praworządność, stanowiąca też przecież niezbędny element funkcjonowania pierwszych pięciu obszarów i licznych innych, także istotnych dziedzin. Praworządność osiągana dzięki odpowiedniemu kształtowi i sprawności organów ścigania oraz wymiaru sprawiedliwości (sądów i trybunałów), pomiędzy którymi zaś szczególna rola powinna przypadać Prokuraturze, jako ich łącznikowi, ale i wykraczająca dalej, dzięki kompetencjom instytucji, jako niezłomnemu strażnikowi prawa.

Choć przez ostatnie 30 lat wielu ludzi w Polsce włożyło dużo wysiłku, by owe fundamenty wybudować, to także niemała ich grupa w różnych momentach, na różnych polach robiła i czyni wiele, by świadomie lub nieświadomie pracę tę niweczyć – z różnych powodów, na różne sposoby, na rozpatrywanie których nie ma w niniejszej książce miejsca. Ich katalog jest jednak szeroki, od tradycyjnego polskiego indywidualizmu, czasem przeradzającego się w warcholstwo, braku umiejętności pracy zespołowej albo zastępowania jej prymitywnym partykularyzmem, aż po negatywne cechy osobnicze, jak: lenistwo, chciwość, zawiść czy brak wyobraźni i zwykła głupota. Zbyt często przegrywa z tymi przywarami zdrowy rozsądek i poczucie wspólnoty.

Przyszłe pokolenia nie wybaczą jednak tym dzisiejszym, cały czas możliwego, zmarnowania szansy na zbudowanie stabilnej, dobrze i długotrwale prosperującej państwowości polskiej. Tak jak obecnie trudno wybaczyć naszym przodkom zniweczenie najpierw potęgi Polski jagiellońskiej (z ważnym udziałem w jej zbudowaniu pradziadów dzisiejszych Litwinów, Ukraińców i Białorusinów), a potem doprowadzenie do rozbioru państwa i jego formalnego zniknięcia z mapy świata na 123 lata. Choć zdarzyło się to pod silną presją wrogich sąsiadów, to w znacznej mierze skorzystali oni tylko z szansy, jaką stworzyły im wewnętrzne, postępujące słabości ówczesnej Rzeczypospolitej.

Adam Mickiewicz w Panu Tadeuszu barwnie opisał reakcję Sędziego na wieść o nadchodzących wojskach Napoleona:

„[...] Jakże wasze myśli?

Czy potrzeba, żebyśmy zaraz w pole wyszli?

Strzelców zebrać, rzecz łatwa; prochu mam dostatek;

W plebanii u księdza jest kilka armatek;

Przypominam, iż Jankiel mówił, iż u siebie

Ma groty do lanc, że je mogę wziąć w potrzebie;

Te groty przywiózł w pakach gotowych z Królewca

Pod sekretem; weźmiem je, zaraz zrobim drzewca;

Szabel nam nie zabraknie; szlachta na koń wsiędzie,

Ja z synowcem na czele, i — jakoś to będzie!»”

Trudno nie odnieść wrażenia, że paradygmat z ostatnich dwóch wersów ciągle, uparcie nam towarzyszy. Tymczasem, bez sprawnego, profesjonalnego państwa nie tylko nie będzie „jakoś”, ale w najszczęśliwszym razie będzie zaledwie „byle jak”, zmarginalizowane na peryferiach nowoczesności. O ile sytuacja nie potoczy się jeszcze dramatyczniej. Tak jak i 200 lat temu, gdy owe Mickiewiczowskie kilka księżych armatek i lance z Królewca na niewiele się zdały w obliczu siły zaborców oraz błędów jedynego sojusznika sprawy polskiej. Dla którego zresztą, co naturalne i zrozumiałe, to przecież interes Francji był priorytetem, jedynie szczęśliwie, ale krótkotrwale zbieżny z marzeniami ówczesnych Polaków...

***

Autorzy wyrażają podziękowanie Panu Sędziemu Sądu Najwyższego, prof. dr. hab. Pawłowi Wilińskiemu, za zwrócenie uwagi na pewne istotne niedociągnięcie „surowej” wersji książki, które postarano się przed jej opublikowaniem skorygować.

Należy nadmienić, że założenia i projekt ustawy zostały przygotowane z własnej inicjatywy, pro publico bono, nie działając na czyjekolwiek zamówienie.

dr Michał Gabriel-Węglowski

dr Magdalena Malinowska-Wójcicka

Gdynia/Warszawa, luty 2023 r.

Autorzy fragmentu:

RozdziałI
GŁOSY Z PRZESZŁOŚCI – KRÓTKI RYS HISTORYCZNY

1.Poglądy w debacie publicznej

Po załamaniu się systemu ustrojowego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oczywiste stało się, że wśród ogromu kierunków reform, jakich wymagało nasze państwo, jedną z ważniejszych było przeformowanie Prokuratury. Choć dotychczasowy, do 1989 r., model instytucji był ukształtowany dość stabilnie, to ostatnia ówczesna ustawa regulująca jej funkcjonowanie miała świeży rodowód, gdyż pochodziła z czerwca 1985 r. , a więc uchwalono ją zaledwie 4 lata przed obradami Okrągłego Stołu i pierwszymi częściowo wolnymi wyborami parlamentarnymi.

W owym schyłkowym okresie ustroju socjalistycznego do głównych elementów modelu Prokuratury można zaliczyć :

funkcjonowanie formalnie samodzielnego Prokuratora Generalnego PRL (PG);

swoiście i charakterystycznie dla tamtej epoki określone podstawowe zadania instytucji, tj.:

ochrona i umacnianie ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz ochrona własności społecznej i zapewnienie poszanowania praw obywateli oraz

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX