Wojciechowski Paweł, Model odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym

Żywność stanowi szczególnego rodzaju produkt, bez którego niemożliwa byłaby ludzka egzystencja. Wraz z rozwojem społecznym żywność stała się ważnym przedmiotem obrotu lokalnego, regionalnego, a także globalnego. Masowość produkcji żywności, stosowanie coraz większej liczby substancji sztucznych, brak bezpośrednich więzi łączących producentów żywności z konsumentami, a także zagrożenie dla zdrowia i życia, jakie niesie ze sobą wprowadzenie na rynek niebezpiecznej żywności, zagrożenie interesów ekonomicznych konsumentów przez fałszowanie żywności oraz zagrożenie dla środowiska, wynikające ze stosowania nieodpowiednich metod produkcji, wprowadzanych dla zwiększania plonów, przyczyniły się do intensywnego rozwoju w drugiej połowie XX w. regulacji prawnych dotyczących żywności, procesów jej produkcji i obrotu. Szczególnie dużo aktów prawnych dotyczących żywności, jej wytwarzania, przetwarzania i obrotu wydawanych jest przez instytucje Unii Europejskiej, co dodatkowo związane jest z koniecznością zapewnienia swobodnego przepływu żywności na jednolitym rynku.

Uregulowanie wymogów dotyczących poszczególnych środków żywnościowych, ich znakowania, zasad produkcji i obróbki czy nawet zasad kontroli nie jest jednak wystarczające. Konieczne jest wprowadzenie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających środków mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego. W unijnych regulacjach swobodę w tym zakresie pozostawiono państwom członkowskim, które zostały zobowiązane do wprowadzenia w prawodawstwie krajowym stosownych środków prawnych.

Polski ustawodawca, realizując ten obowiązek, przewidział w prawodawstwie krajowym odpowiedzialność administracyjną oraz karną w związku z naruszeniem przepisów prawa żywnościowego, wprowadzając sankcje represyjne zarówno administracyjne, jak i karne. W prawie żywnościowym, podobnie jak w innych działach prawa, zauważalny jest jednak proces polegający na coraz powszechniejszym wprowadzaniu, a nawet zastępowaniu „klasycznych” przepisów karnych przepisami o karach pieniężnych, które nakładane są przez organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych. Jednocześnie nie ma przepisów ogólnych regulujących odpowiedzialność administracyjną, a rozwiązania przyjmowane w poszczególnych aktach prawnych z zakresu prawa żywnościowego różnią się między sobą. Wielość regulacji prowadzi też do sytuacji, gdzie to samo zdarzenie podlega negatywnej kwalifikacji normatywnej na podstawie dwóch lub więcej przepisów.

Powyższe okoliczności przyczyniły się do podjęcia badań nad problematyką odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym oraz zdeterminowały wybór tematu pracy.

Zasadniczym celem badawczym jest przedstawienie modelu odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym, na który składa się zespół cech charakteryzujących odpowiedzialność administracyjną w prawie żywnościowym. Uzasadnieniem dla takiego wyboru celu badawczego jest przede wszystkim potrzeba, o charakterze par excellence naukowym, systematyzacji i dogłębnego poznania modelu odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym.

Przyjęcie takiego celu badawczego wymaga zrealizowania kilku zadań badawczych. W pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie zakresu rozwiązań prawnych wpływających na ukształtowanie modelu odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym. Prowadzona w tym zakresie analiza nie ma służyć jedynie poznaniu przyjętych aktualnie rozwiązań lub wyjaśnieniu ich podmiotowego i przedmiotowego zakresu, ale przede wszystkim ma na celu wskazanie cech, które powinny charakteryzować model odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym. W tym zakresie konieczne jest przede wszystkim odniesienie się do funkcji odpowiedzialności i celów prawa żywnościowego, a także wymogów stawianych w tym zakresie prawodawcy krajowemu w przepisach prawa unijnego. Dokonanie takich ogólnych ustaleń stanowi podstawę dla przeprowadzenia analizy obowiązującej regulacji.

W świetle tych pierwotnych ustaleń konieczne jest dokonanie analizy przyjętych rozwiązań prawnych w taki sposób, aby wskazać obszary zagadnień dotyczących odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym, które nie zostały uregulowane, które uregulowano w sposób odbiegający od przyjętych założeń dotyczących modelu odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym bądź których regulacja może budzić wątpliwości interpretacyjne. Krytyczna analiza obowiązującej regulacji jest drugim zadaniem badawczym podejmowanym w niniejszej pracy.

Następstwem wcześniejszych zadań badawczych jest sformułowanie wniosków dwojakiego rodzaju. W przypadku gdy obowiązujące przepisy nie odbiegają w sposób istotny od proponowanego modelu odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym, zasadne jest wskazanie takiego sposobu ich interpretacji, który w najpełniejszy sposób wpisuje się w ten model. Z kolei w razie braku przepisów wprowadzających rozwiązania, które powinny stanowić element proponowanego modelu oraz w sytuacji, gdy obowiązujące rozwiązania zdecydowanie odbiegają od proponowanego modelu, konieczne jest zaproponowanie postulatów de lege ferenda.

Analiza przeprowadzona w niniejszej pracy została oparta na metodzie dogmatycznej. Przedmiotem analizy dogmatycznoprawnej jest zarówno sama treść obowiązujących norm prawnych, jak i ich interpretacje dokonywane w literaturze oraz w orzecznictwie. Rolą dogmatyki jest wykładnia tekstów prawnych, konceptualizacja, porządkowanie, usuwanie sprzeczności i zapełnianie luk prawnych, szukanie odpowiedzi na pytania: quid iuris? jak jest według prawa? co mówi prawo? jaka jest treść porządku prawnego ?

Zarówno przyjęte założenia i cele badawcze pracy, jak i stosowane metody w istotny sposób wpływają na konstrukcję pracy. Przede wszystkim konieczne jest wyjaśnienie samego pojęcia prawa żywnościowego, które dopiero wyodrębnia się jako dziedzina prawa. O jego odróżnieniu przesądzają dwa kryteria, tj. cele prawa żywnościowego i przedmiot. Specyfika tej gałęzi prawa, a przede wszystkim jej cele wywierają kluczowy wpływ na rodzaj instrumentów prawnych, jakie powinny być przyjmowane dla zapewnienia skuteczności przepisów prawa żywnościowego, a także na kierunek interpretacji przepisów. W związku z tym w pracy nie można pominąć zagadnień dotyczących pojęcia prawa żywnościowego, a dokonane ustalenia stanowią podstawę dalszych rozważań dotyczących analizy odpowiedzialności prawnej.

Cele prawa żywnościowego, jak też fakt, że większość podmiotów prowadzących przedsiębiorstwo spożywcze są to osoby prawne lub inne jednostki organizacyjne, pozwalają przyjąć jako hipotezę badawczą, iż kluczowe znaczenie w prawie żywnościowym powinna odgrywać odpowiedzialność administracyjna. Odpowiedzialność administracyjną, w przeciwieństwie do odpowiedzialności karnej, ponosić bowiem mogą wszelkie podmioty praw, a funkcje odpowiedzialności administracyjnej najpełniej wpisują się w cele prawa żywnościowego. Dla potwierdzenia przyjętej hipotezy niezbędne jest jednak dokonanie analizy funkcji odpowiedzialności prawnej i w tym zakresie rozważania muszą odnosić się nie tylko do odpowiedzialności administracyjnej, ale także cywilnej i karnej.

Zagadnienie odpowiedzialności w prawie jest bardzo szerokie i w zróżnicowany sposób ujmowane jest w poszczególnych gałęziach prawa. Już uznanie odpowiedzialności administracyjnej za odrębny rodzaj odpowiedzialności prawnej budzi w doktrynie pewne wątpliwości. Jako założenie przyjęto, że wyodrębnienie odpowiedzialności administracyjnej jest nie tylko możliwe, ale przede wszystkim konieczne. Jednocześnie niezbędne jest szczegółowe zarysowanie cech, jakimi odpowiedzialność ta się charakteryzuje, w tym m.in. jej funkcji, zasad ponoszenia odpowiedzialności i wymiaru sankcji, zakresu podmiotowego oraz trybu i form prawnych nakładania sankcji. Potrzeba systematyzacji wymaga też zaproponowania klasyfikacji odpowiedzialności administracyjnej.

Ze względu na zbieżność funkcji realizowanych przez odpowiedzialność karną i odpowiedzialność administracyjną opartą na sankcjach represyjnych (karach pieniężnych), dla ukształtowania modelu odpowiedzialności administracyjnej konieczne jest zarysowanie problematyki styku odpowiedzialności administracyjnej i karnej oraz zaproponowanie kryteriów pozwalających na wyznaczenie dopuszczalnych granic stosowania odpowiedzialności administracyjnej opartej na karach pieniężnych. Z tego samego powodu zasadne jest też wyjaśnienie problemu zbiegu odpowiedzialności administracyjnych oraz odpowiedzialności administracyjnej z odpowiedzialnością karną w kontekście zasady ne bis in idem.

Przeprowadzona w pracy analiza ma pozwolić na dostrzeżenie tych obszarów zagadnień dotyczących modelu odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym, które nie zostały uregulowane lub które uregulowano w sposób niewystarczający. W tym zakresie, w jakim zostały już przyjęte regulacje, konieczne jest wskazanie takich sposobów interpretacji, które w sposób najpełniejszy wpisują się w cele prawa żywnościowego. W odniesieniu do zagadnień, które pozostawiono poza obszarem regulacji, niezbędne jest podjęcie próby przedstawienia propozycji rozwiązań legislacyjnych zupełnie nowych bądź nawiązujących do innych dziedzin prawa, głównie do prawa karnego. Wymaga to zaprezentowania kilku instytucji prawa karnego, jednak wyłącznie w zakresie niezbędnym dla ukształtowania modelu odpowiedzialności administracyjnej.

Istotnym elementem pracy jest weryfikacja obecnie obowiązujących regulacji prawnych dotyczących odpowiedzialności za naruszenie norm prawa żywnościowego. Weryfikacja ta wymaga uwzględniania nie tylko przepisów z zakresu prawa żywnościowego, w których przewiduje się odpowiedzialność administracyjną, ale także przepisów przewidujących odpowiedzialność z tytułu wykroczeń i za przestępstwa. Tylko takie kompleksowe ujęcie pozwala ocenić zasadność przyjętych rozwiązań w odniesieniu do odpowiedzialności administracyjnej. Poza zakresem rozważań pozostaje natomiast odpowiedzialność cywilna i karna ponoszona przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze, a także odpowiedzialność z tytułu zobowiązań publicznoprawnych, odpowiedzialność przedsiębiorców jako pracodawców, a także odpowiedzialność konstytucyjna i pracownicza. Nie jest bowiem celem niniejszej pracy przedstawienie pełnego zakresu odpowiedzialności, jaka może być ponoszona przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze oraz inne podmioty, których działalność wpływa na bezpieczeństwo żywności.

Przeprowadzenie szczegółowych rozważań dotyczących różnorodnych zagadnień związanych z odpowiedzialnością administracyjną w prawie żywnościowym ma pozwolić na wyodrębnienie modelu odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym. W świetle tego modelu możliwe jest wskazanie kierunku interpretacji obowiązujących przepisów oraz zaproponowanie zmian przepisów, jakie de lege ferenda powinny być dokonane w regulacjach z zakresu prawa żywnościowego.

***

Praca niniejsza powstała dzięki życzliwości i wsparciu wielu osób. Moje szczególne podziękowania kieruję do Pani Profesor Małgorzaty Korzyckiej-Iwanow. Możliwość skonfrontowania moich przemyśleń z zawsze życzliwą oceną Pani Profesor była dla mnie źródłem nieocenionej pomocy i przyczyniła się do dojrzewania koncepcji przyjętych w pracy. Podziękowania składam także Panu Profesorowi Pawłowi Czechowskiemu, Panu Profesorowi Aleksandrowi Lichorowiczowi i Pani Profesor Elżbiecie Kremer oraz moim kolegom i przyjaciołom z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, dr. Konradowi Marciniukowi, dr. Adamowi Niewiadomskiemu, dr. Piotrowi Grzebykowi, dr. Marcinowi Stębelskiemu i dr. Adamowi Szafrańskiemu. Prowadzone rozmowy i dyskusje stanowiły dla mnie wielką inspirację i zachętę do prowadzenia badań. Nade wszystko dziękuję jednak mojej żonie Edycie za nieocenioną pomoc i wsparcie, a także moim dzieciom oraz rodzicom.

Paweł Wojciechowski