Gajda-Durlik Małgorzata (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Milczące załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej

Instytucja milczącego załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, dobrze znana innym systemom prawnym, funkcjonuje w Polsce od niedawna. Ukształtowana najpierw przepisami rozproszonymi w różnych ustawach prawa materialnego, a od 2017 r. – w sposób ramowy także przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, wywołuje wiele pytań i kontrowersji. Potrzeba szerszej, uwzględniającej przede wszystkim aspekt praktyczny, analizy jej uwarunkowań, istoty, celu i poszczególnych elementów nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości. Należy podkreślić, że wprowadzane przez polskiego ustawodawcę rozwiązania są odzwierciedleniem idei powstałej już ponad dwa wieki temu, wyrażonej w szczególności w postanowieniach Landrechtu pruskiego z 1794 r. i rozwijanej przez legislatywę wielu państw z myślą o wzmocnieniu ochrony praw jednostki, a jednocześnie uproszczeniu form postępowania administracyjnego oraz zmniejszeniu stopnia jego uciążliwości i rygoryzmu. Trzeba zarazem pamiętać, że obowiązujące współcześnie, m.in. we Francji, Włoszech, w Hiszpanii, Chorwacji, Niemczech, na Węgrzech i w państwach iberoamerykańskich unormowania rangi kodeksowej dotyczące milczącego załatwienia sprawy są pochodną zmian zachodzących w sferze prawa materialnego, czymś wtórnym w stosunku do jego konstrukcji. Pełnią one wobec tego funkcję porządkującą i integrującą, wyznaczając ogólny reżim operowania techniką fikcji decyzji w jednej z dwóch wersji: pozytywnej lub negatywnej (milczenie jako aprobata albo brak aprobaty czyli odmowa), bądź innej czynności procesowej organu administracyjnego, np. takiej jak zajęcie stanowiska w trybie współdziałania .

Według koncepcji zakładającej fikcję decyzji pozytywnej regulacje w tym przedmiocie są traktowane jako środek zapobiegający zjawisku bezczynności (inercji, opieszałości, zwłoki w działaniu) administracji, gdyż mają motywować ją do wywiązania się ze swoich zadań w określonym ustawowo terminie. W razie niedopełnienia spoczywających na niej obowiązków w tym terminie, z mocy przepisów szczególnych albo klauzul o charakterze generalnym, uznaje się, że podmiot występujący z żądaniem uzyskał to, o co zabiegał. Ta formuła załatwienia sprawy ze swojej istoty eliminuje stan kwalifikowanej bezczynności organu administracji, czyniąc bezprzedmiotowym korzystanie z innych instrumentów ochrony interesów wnioskodawcy, takich jak zarzuty rozpatrywane w trybie administracyjnym, przybierające postać odwołania, zażalenia lub ponaglenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, albo znana niegdyś naszemu porządkowi prawnemu i stosowana jeszcze gdzieniegdzie w Europie dewolucja kompetencji. Milczenie administracji może również, jeśli przepisy prawa tak stanowią, rodzić – z powodu zdarzenia, którym jest upływ przewidzianego ustawowo terminu – skutek prawny w wyniku kontroli prawidłowości czynności materialnoprawnej jednostki (nazwanej np. zgłoszeniem lub zawiadomieniem) albo – w innym ujęciu – oceny treści żądania kryjącego się za tą czynnością. Negatywny rezultat przeprowadzonej weryfikacji uzasadnia wówczas uruchomienie decyzyjnego trybu załatwienia sprawy – wydanie decyzji odmownej, oznaczanej zwykle mianem sprzeciwu .

Jest rzeczą znamienną, że w toku prac nad projektem ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) i poprzedzających je prac zespołu eksperckiego powołanego decyzją Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nr 8 z 10.10.2012 r. prowadzonych w latach 2012–2016, w ogóle nie brano pod uwagę włączenia do regulacji kodeksowej przepisów odnoszących się do negatywnej odmiany milczenia administracji. Tę kategorię milczenia trudno jest pogodzić z modelem prawa responsywnego, zorientowanego na adaptacyjne i zróżnicowane oddziaływanie na rzeczywistość społeczną, także przez uruchamianie procedur partycypacyjnych, których częścią składową jest czynność materialnoprawna jednostki (dokonanie zgłoszenia/zawiadomienia) poddana weryfikacji organu administracyjnego. Od pewnego czasu obserwujemy wyraźny odwrót od tej konstrukcji milczenia i jej ogólną krytykę . Jest ona wypierana przez powstałe później rozwiązania utożsamiane z dorozumianą zgodą. Nawet we Francji, w której przez lata obowiązywała zasada, że milczenie organu administracji trwające dłużej niż 4 miesiące, a od 2000 r. – dłużej niż 2 miesiące, jest równoznaczne z decyzją odmowną (la décision implicite de rejet), idea fikcji aprobującego milczenia doczekała się realizacji w przepisach zmienionego w 2013 r. ustawodawstwa i skodyfikowanego w 2015 r., według swoistej formuły, postępowania niespornego. Obecnie znajduje w nim zastosowanie reguła, zgodnie z którą, w sytuacji braku wyjątków określonych ustawą, milczenie administracji po upływie 2 miesięcy od dnia wniesienia żądania jest traktowane jako wydanie decyzji odpowiadającej treści żądania – la décision implicite d’acceptation . Zasada, że „milczenie oznacza zgodę” (silence vaut accord, silence vaut acceptation), wykazuje tym samym wszelkie cechy klauzuli generalnej, ograniczonej zastrzeżeniami wynikającymi z przepisów szczególnych. Podobną – choć bardziej złożoną pod względem strukturalnym – konstrukcję przyjęto, nowelizując w 2005 r. włoską ustawę o postępowaniu administracyjnym i prawie dostępu do dokumentów urzędowych . W nauce dostrzega się jednak i słabe strony ustanowionych rozwiązań. Zalicza się do nich przede wszystkim odebranie stronom możliwości poznania motywów, którymi kierował się organ administracji, zajmując milcząco stanowisko, oraz dopuszczalność wzruszenia tak pojmowanej decyzji w trybie autokontroli, co stawia w niepewnej sytuacji podmioty układające bieg swoich spraw na podstawie udzielonej domyślnie zgody (che ha dato seguito all’assenso implicitamente) .

Zapewnienie efektywnej ochrony interesów innych – niż wnioskodawca – podmiotów, zwłaszcza stron zakończonego w sposób milczący postępowania, urasta też do rangi podstawowego problemu, z którym próbuje uporać się nasza praktyka, w tym orzecznictwo sądowe. Zarówno ona, jak i legislatywa prędzej czy później muszą rozstrzygnąć także inne dylematy. Do nich można zaliczyć problem rozgraniczenia i konsekwencji uruchomienia trybów weryfikacji milczącego załatwienia sprawy oraz udokumentowania takiego zachowania bądź jego braku, wyznaczenia standardu ochrony uprawnień stron związanych z ich partycypacją w postępowaniu w sprawach załatwianych milcząco, wymagań treściowych stawianych wnoszonym przez nie żądaniom bądź prawnej kwalifikacji milczenia organu administracji równoznacznego z upływem ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie, albo wniesienie sprzeciwu, w sytuacji wystąpienia różnych rodzajów wad materialnych, także tych najcięższych, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej .

Milczące załatwienie sprawy nie jest w żadnym wypadku cudownym remedium, które zapobiegnie patologiom nękającym administrację. Stosowanie tego środka może nawet niekiedy rozszerzać ich zakres i komplikować procesy administrowania, stwarzając iluzję usprawnienia funkcjonowania aparatu publicznego i korzyści, które uzyskuje jednostka. Wymownie potwierdzają to spostrzeżenie słowa, które można uznać za komentarz do wspomnianych już, uznawanych za rewolucyjne, zmian w systemie prawa francuskiego. Wskazuje się, że konstrukcja milczenia administracji wywołuje stan olbrzymiego zamieszania, a dokonana reforma obróciła się przeciwko intencjom jej twórców. Przyznaje się też, że próbując uchwycić jej sens, niektórzy autorzy prześcigają się w definiowaniu akceptującego milczenia niczym „w konkursie metafor” (à un concours de métaphores) . Wydaje się jednak, że nie ma już odwrotu od korzystania z tej instytucji, traktowanej jako środek uzupełniający i wspierający tradycyjne formy wypełniania zadań publicznych, a w niektórych systemach prawnych – zastępujący w pewnych sferach aktywności administracji te formy.

*

Monografia jest pokłosiem zorganizowanej w dniach 12–14.09.2018 r. przez Wyższą Szkołę Prawa i Administracji – Rzeszowską Szkołę Wyższą ogólnopolskiej konferencji naukowej: „Milczenie administracji”. Zamieszczone w niej opracowania zgrupowano w trzech blokach tematycznych, oznaczonych tytułami: 1) Modelowe i prawnoporównawcze ujęcie milczenia administracji jako formy załatwienia sprawy, 2) Milczące załatwienie sprawy w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, 3) Milczące załatwienie sprawy w wybranych dziedzinach administracji publicznej. Intencją autorów publikacji było przedstawienie kluczowych zagadnień związanych ze stosowaniem i wykładnią przepisów o milczącym zajęciu stanowiska przez organ administracji, z wyeksponowaniem tego, co stwarza największe wyzwania dla praktyki i uchodzi za najbardziej dyskusyjne w doktrynie. Temu celowi zostały też podporządkowane starania redaktorów naukowych monografii, odpowiadających za przyjęty porządek i układ rozważań.

Łódź, 15 marca 2019 r.

prof. zw. dr hab. Zbigniew Kmieciak