Wittlin Jan, Mienie zabużańskie. Realizacja prawa do rekompensaty

Gwałtowne procesy historyczne zachodzące na ziemiach polskich w latach 1939–1945 oraz realia wprowadzanego w 1944 r. w Polsce ustroju opartego na wzorcach radzieckich oraz założeniu prymatu własności państwowej nad prywatną doprowadziły do fundamentalnych zmian w strukturze własnościowej majątku Polski i jej mieszkańców. Represyjne ustawodawstwo okupantów niemieckiego i radzieckiego, dyskryminujące wybrane grupy ludności ze względu na kryterium narodowościowe czy klasowe oraz ludobójcza praktyka władz okupacyjnych w połączeniu z przemocą związaną z działaniami wojennymi oraz elementami wojny domowej trwale zniszczyły przedwojenny porządek prawny i własnościowy oraz strukturę społeczną. Mieszkańcy Kresów Wschodnich dodatkowo, po zakończeniu zasadniczych działań wojennych, stanęli przed dramatycznym wyborem pozostania w ZSRR jako obywatele radzieccy lub repatriacji do Polski.

W kontekście tej sytuacji nawet samo użycie terminu „repatriacja” trudno uznać za w pełni adekwatne, jako że Zabużanie w większości przypadków samoistnie nie opuścili terytorium ojczystego – to Polska, na skutek postanowień najpierw konferencji w Teheranie i Jałcie, a później układów republikańskich oraz Traktatu o granicy państwowej między PKWN i ZSRR , „wyjechała” z ich miejsc zamieszkania. Bardziej właściwym określeniem wydaje się tutaj „ekspatriacja”, ponieważ dobrowolność wyjazdu do Polski w warunkach nacisków ze strony organów NKWD i administracji radzieckiej oraz bezprawnych aktów przemocy wobec mieszkańców Kresów Wschodnich miała w wielu wypadkach charakter iluzoryczny. Jednocześnie – w ramach zachęty do przesiedlenia na powojenne terytorium Polski – układy republikańskie zawierały promesę zapewnienia Zabużanom rekompensaty za pozostawione na terytorium ZSRR nieruchomości. W ten sposób narodziły się zobowiązania określane do dziś jako mienie zabużańskie.

Samo zagadnienie mienia zabużańskiego jest niesłychanie złożone, ponieważ w jego ramach nakładają się na siebie dwa fundamentalne problemy prawno-społeczne: związana z przemieszczeniem repatriantów zamiana własności nieruchomości w pierwotnym miejscu zamieszkania na prawo do nieruchomości zamiennej w miejscu przybycia oraz wywłaszczenia większych majątków ziemskich i nieruchomości przemysłowych i mieszkalnych zarówno w ZSRR, jak i w Polsce. Układy republikańskie, stanowiące podstawę roszczeń w zakresie mienia zabużańskiego, określiły pewne podstawowe warunki, które Zabużanie musieli spełnić, oraz założenia samej procedury repatriacyjnej, jednakże nie obejmowały wszystkich przypadków i sytuacji, w których znajdowali się Polacy w końcowym etapie II wojny światowej. W szczególności nie uwzględniały osób, które bądź z przyczyn niezależnych od siebie nie mogły uczestniczyć w akcji przesiedleńczej, np. z powodu wcześniejszej ucieczki na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, aresztowania i zesłania w głąb ZSRR lub pozostania na Zachodzie, bądź nie chciały wobec władz radzieckich czy komunistycznej władzy w Polsce ujawniać swojej prawdziwej tożsamości lub stanu posiadania w uzasadnionej obawie przed represjami. Na tę niedoskonałą sytuację prawną nakładała się bardzo trudna sytuacja faktyczna związana z koniecznością opuszczenia przez Zabużan rodzinnych stron, odbycia wielotygodniowej podróży w realiach zniszczonego wojną kraju oraz chaosu pierwszych miesięcy zasiedlania Ziem Odzyskanych.

Jednocześnie należy zauważyć, że zdecydowaną pod względem ilościowym większość uprawnień w zakresie mienia zabużańskiego zaspokojono w naturze bezpośrednio podczas akcji przesiedleńczej i w pierwszych latach powojennych. Zabużanie w sposób zorganizowany, za pośrednictwem Państwowego Urzędu Repatriacyjnego, lub niekiedy spontanicznie obejmowali w posiadanie dostępne nieruchomości, przede wszystkim na Ziemiach Odzyskanych. Mimo że od strony formalnej zdarzały się wielokrotnie uchybienia, a czasem i nadużycia w zakresie ekwiwalentności wartości mienia nabytego względem mienia pozostawionego i często sankcjonowano fakty dokonane bez wnikliwej analizy rzeczywistych uprawnień, akcja przesiedleńcza osiągnęła w większości przypadków swój podstawowy cel, jakim było zapewnienie Zabużanom startu życiowego w nowym miejscu zamieszkania.

W przypadku osób posiadających na Kresach Wschodnich majątek o niewielkiej wartości lub w ogóle nieposiadających nieruchomości praktyka ta zapewniała satysfakcjonujące rozwiązanie, a niejednokrotnie przyczyniała się do istotnego awansu cywilizacyjnego. Zupełnie odmiennie sytuacja przedstawiała się w odniesieniu do osób, które pozostawiły na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej majątek znacznej wartości, oraz tych, które z różnych przyczyn nie mogły uczestniczyć w akcji repatriacyjnej bądź nie były w stanie udowodnić faktu pozostawienia majątku. Wraz z kurczeniem się zasobu dostępnych na Ziemiach Odzyskanych nieruchomości oraz zaostrzaniem się w drugiej połowie lat czterdziestych XX w. represji ze strony władz krajowych wobec przedwojennych właścicieli ich możliwości zaspokojenia, chociażby w części, roszczeń związanych z mieniem zabużańskim stawały się coraz mniej realne.

Stan taki utrzymywał się praktycznie przez cały okres PRL oraz większość okresu III RP – mimo istnienia podstawy prawnej faktyczna realizacja uprawnień była bardzo utrudniona, a w większości przypadków całkowicie niemożliwa. Zagadnienie aktualnych roszczeń omawianej grupy Zabużan, niezaspokojonych na drodze wcześniejszych regulacji, stanowi zasadniczy przedmiot niniejszego opracowania.

Systemowe rozwiązanie kwestii roszczeń majątkowych obywateli wobec państwa, związanych z wydarzeniami II wojny światowej oraz przemianami ustrojowymi, było istotnym wyzwaniem stojącym od początku przed III RP. Mienie zabużańskie, obok spraw z zakresu nacjonalizacji oraz tzw. gruntów warszawskich, należy do najważniejszych pod względem ilościowym i wartościowym kategorii roszczeń. Uchwalenie w 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantującej w art. 21 i 64 poszanowanie prawa własności podkreśliło zobowiązania państwa wobec obywateli w zakresie zadośćuczynienia za utracone mienie. Jednocześnie rosnąca świadomość prawna obywateli oraz orzecznictwo sądów coraz bardziej sprzyjające ochronie ich interesów, m.in. w zakresie zwrotu nieruchomości przejętych przez państwo w okresie PRL z naruszeniem obowiązującego wówczas prawa, stwarzały zagrożenie wzrostu skali roszczeń do poziomu niemożliwego do zaspokojenia przez Skarb Państwa. Pierwszym kompleksowym aktem prawnym mającym zapewnić zaspokojenie omawianych roszczeń była ustawa z 7.03.2001 r. o reprywatyzacji . Przedmiotowa ustawa miała obejmować szeroki zakres roszczeń (m.in. mienie zabużańskie) i przyznawać rekompensatę w wysokości 50% utraconego majątku. Została ona uchwalona przez Sejm, nie weszła jednak w życie na skutek weta Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

Pierwszym obowiązującym rozwiązaniem prawnym obejmującym wyłącznie prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie była ustawa z 12.12.2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego . Przyznawała ona Zabużanom 15% wartości utraconego majątku z ograniczeniem kwotowym do 50 000 zł wysokości rekompensaty. Między innymi na skutek tego ograniczenia, rażąco zaniżającego wysokość rekompensaty w przypadku większych majątków, przedmiotowa ustawa została przez grupę posłów skierowana do Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 15.12.2004 r., K 2/04 , uznał za niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wspomniane ograniczenie kwotowe oraz liczne warunki ograniczające krąg osób uprawnionych .

Wyrok 31443/96, Broniowski , jednoznacznie potwierdził zasadność roszczeń zabużańskich i ułomność dotychczasowych rozwiązań na gruncie prawa krajowego Rzeczypospolitej Polskiej oraz ich praktycznego funkcjonowania. Europejski Trybunał Praw Człowieka jednocześnie zobowiązał Polskę do rozwiązania przedmiotowego problemu na drodze ustawowej z poszanowaniem wartości leżących u podstaw acquis communautaire przyjętych przez Polskę w procesie akcesji do Unii Europejskiej. W szczególności do zapewnienia słusznej wysokości odszkodowania i określenia kręgu osób uprawnionych w sposób spełniający poszanowanie kryterium proporcjonalności .

W ustawie z 8.07.2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej usunięto najważniejsze uchybienia wskazane przez ETPC oraz TK. W szczególności podniesiono wartość rekompensaty do 20% pozostawionego mienia i usunięto ograniczenie kwotowe. Ponadto objęto uprawnieniami osoby, które z różnych niezależnych od siebie przyczyn były zmuszone do opuszczenia Kresów Wschodnich na skutek wydarzeń związanych z II wojną światową. Jednocześnie jako jedyny sposób potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie utrzymano drogę administracyjną i określono ostateczny, materialny termin składania wniosków na 31.12.2008 r.

Omawiana regulacja mogła dawać nadzieję, że po upływie 60 lat pojawiła się prawna i faktyczna możliwość sprawnego rozpatrzenia ponad 100 000 dotąd nierozwiązanych spraw z zakresu prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie – mimo licznych ustawowych ograniczeń zakresu rekompensaty na niekorzyść Zabużan, takich jak np. przepadek 80% wartości roszczeń czy brak jakiejkolwiek rekompensaty dla osób niebędących obywatelami polskimi. Niestety, jak pokazała praktyka ostatnich 13 lat, cel, którym było sprawne i satysfakcjonujące Zabużan rozwiązanie spraw ich roszczeń, w znacznym stopniu nie został osiągnięty – skala omawianego problemu wyraża się m.in. znaczną liczbą wciąż niezakończonych postępowań .

Problematyka prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie ma również istotne bieżące znaczenie społeczne i ekonomiczne . Dotyczy w pierwszym rzędzie bezpośrednio setek tysięcy Zabużan, a pośrednio całego społeczeństwa, jako że środki na realizację prawa do rekompensaty pochodzą z zasobów Skarbu Państwa. Jednocześnie jest ona bardzo złożona pod względem prawnym, co skutkuje znaczną dynamiką zmian w linii orzeczniczej, m.in. w odniesieniu do kręgu uprawnionych osób czy składników majątku podlegających rekompensacie. Wspomniany wysoki stopień komplikacji prawnych zagadnień prawa do rekompensaty przejawił się również w konieczności nowelizacji przedmiotowej ustawy po wyroku TK z 23.10.2012 r., SK 11/12 . Wprowadzony nowy termin składania wniosków do 27.08.2014 r. powoduje, że wiele z nich, złożonych w zmienionym stanie prawnym, dopiero czeka na rozpatrzenie, a realizacja prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie pozostaje aktualnym zagadnieniem orzeczniczym.

Podkreślenia również wymaga szersze znaczenie problematyki prawa do rekompensaty dla całego procesu reprywatyzacji w Polsce, mimo że zagadnienie mienia zabużańskiego nie jest kwestią sensu stricto reprywatyzacyjną. Ustawa zabużańska stanowi pierwszy w prawodawstwie III Rzeczypospolitej Polskiej przypadek skodyfikowania kompromisu społeczno-ekonomicznego dotyczącego restytucji własności zakładającego znaczne ograniczenie skali rekompensat względem pełnej ochrony prawa własności (20% zamiast 100%) przy jednoczesnym stworzeniu realnych warunków dochodzenia prawa do rekompensaty z wykorzystaniem procedury administracyjnej. Ocena jej funkcjonowania przez organy sądownicze w Polsce i Unii Europejskiej jest dla przyszłych działań legislacyjnych w zakresie reprywatyzacji istotnym punktem odniesienia.

Podstawowym przedmiotem badania są normy zawarte w aktach prawnych ustalających zasady realizacji prawa do rekompensaty – ustawie zabużańskiej, Kodeksie postępowania administracyjnego i Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również wybrane przepisy innych aktów normatywnych mogą być uwzględnione w tym zakresie, w którym ich stosowanie jest niezbędne dla przeprowadzenia przedmiotowego postępowania lub w przypadku komparatystyki. Na potrzeby niniejszego opracowania za bieżący przyjęty został stan prawny obowiązujący 1.06.2019 r.

Drugim istotnym składnikiem przedmiotu badania jest orzecznictwo trybunałów i sądów. Przy doborze materiałów badawczych w tym obszarze istotny był czynnik dostępności. Oprócz nielicznych przypadków, w których możliwe było uzyskanie zgody stron na wykorzystanie dokumentów do celów naukowych, urzędy wojewódzkie oraz Ministerstwo Skarbu Państwa nie udzielają dostępu do akt postępowań o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie. Publikowane są natomiast m.in. w ogólnodostępnej internetowej bazie danych orzeczenia sądów administracyjnych, co umożliwia analizę tych spraw, w których decyzje stały się przedmiotem zaskarżenia .

Kolejnym istotnym elementem jest literatura przedmiotu i stan dotychczasowych badań. Obszerna literatura dotycząca postępowania administracyjnego i zagadnień pokrewnych będzie omawiana w kolejnych rozdziałach. Z publikacji naukowych dotyczących bezpośrednio problematyki prawnej mienia zabużańskiego warta przywołania we wstępie jest dysertacja doktorska K. Michniewicz-Wanik pt. Mienie zabużańskie – prawne podstawy realizacji roszczeń z 2008 r. . Praca ta w sposób kompleksowy ujmuje mechanizmy i konstrukcje prawne lat 1945–2005, natomiast stosunkowo niewiele miejsca poświęcono w niej funkcjonowaniu obecnie obowiązującej ustawy zabużańskiej. W niniejszym opracowaniu zostały również uwzględnione publikacje i opracowania naukowe obejmujące wybrany aspekt problematyki prawnej mienia zabużańskiego, m.in. w kontekście:

Ze względu na silne osadzenie kwestii mienia zabużańskiego w realiach historycznych i prawnych Polski jest ona badana praktycznie wyłącznie przez polskich naukowców , a publikacje ukazują się w języku polskim. Ciekawym wyjątkiem w tym zakresie jest anglojęzyczne opracowanie wspomnianej już A. Grzesiok-Horosz pt. The „right of offset” of the value of property left beyond the present Polish borders .

Ostatnim składnikiem przedmiotu badań są materiały archiwalne, przede wszystkim dokumenty urzędowe z lat 1939–1946. W toku kwerend przeprowadzonych przez autora, m.in. w Archiwum Akt Dawnych, Archiwum Akt Nowych, Archiwum Narodowym w Krakowie, Archiwum Państwowym we Wrocławiu, Centralnym Archiwum Historycznym Ukrainy we Lwowie, Archiwum Państwowym Obwodu Lwowskiego oraz Archiwum Państwowym Obwodu Tarnopolskiego uzyskano dostęp do wielu źródeł historycznych istotnych dla przedmiotowego badania, m.in.:

W pracy badawczej wykorzystana została przede wszystkim metoda prawno-dogmatyczna z zastosowaniem wykładni doktrynalnej oraz przyjęciem klasycznego podziału na wykładnię gramatyczną, systemową i funkcjonalną . Analiza objęła m.in.:

W odniesieniu do materii poruszanej w rozdziałach 1 i 5 w przypadkach, w których było to uzasadnione, znacznym oddaleniem w czasie okresu istotnego dla przedmiotu badania zastosowanie znalazła metoda historyczna i historyczno-porównawcza. Analiza objęła m.in.:

Z badania co do zasady wyłączone były akty normatywne regulujące zagadnienie mienia zabużańskiego poprzedzające ustawę zabużańską oraz dotyczące ich orzecznictwo. W zakresie badania uwzględnione zostały jednakże niektóre wybrane ich elementy, istotne z punktu widzenia genezy rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie zabużańskiej.

Opracowanie składa się z niniejszego wstępu, sześciu rozdziałów zawierających zasadniczą treść merytoryczną oraz rozdziału 7 będącego podsumowaniem wraz ze sformułowaniem wniosków de lege ferenda.

W rozdziale 1 przedstawiono najważniejsze wydarzenia i okoliczności historyczne oraz prawne leżące u podstaw zagadnienia mienia zabużańskiego i kształtujące sytuację prawną i faktyczną Zabużan w latach 1939–2005. Rozważania koncentrują się przede wszystkim na elementach decydujących o stosowaniu ustawy zabużańskiej po upływie 70 lat od wydarzeń leżących u źródeł powstania roszczeń. Analiza obejmuje również problematykę historyczno-geograficzną istotną dla zrozumienia specyfiki terytoriów i okresów historycznych, w których miały miejsce wydarzenia kształtujące losy Zabużan.

Rozdział 2 zawiera omówienie wymogów, wyrażonych w normach prawa materialnego ustawy zabużańskiej, które muszą zostać spełnione, aby możliwe było potwierdzenie prawa do rekompensaty. Na podstawie badań przeprowadzonych przez autora zostały zidentyfikowane i przedstawione zagadnienia sprawiające największe trudności zarówno Zabużanom, jak i organom administracji publicznej prowadzącym postępowania – ze względu na złożony kontekst historyczny, prawny i kulturowy okresu 1939–1946. Ponadto przeanalizowano trzy przypadki szczególne pod względem lokalizacji i okresu repatriacji: kolano Bugu, okręg czerniowiecki oraz tzw. drugą repatriację, w przypadku której występowały w przeszłości rozbieżności między poszczególnymi aktami normatywnymi dotyczącymi prawa do rekompensaty.

W rozdziale 3 opisano zagadnienia dotyczące postępowania w zakresie potwierdzenia prawa do rekompensaty jako postępowania administracyjnego. Obejmują one miejsce przedmiotowych spraw w systematyce postępowań administracyjnych oraz omówienie wybranych zasad ogólnych, szczególnie istotnych dla problematyki postępowań dotyczących mienia zabużańskiego.

Przedmiotem rozdziału 4 są zagadnienia organu, strony, wszczęcia oraz przebiegu postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie. Na pierwszym planie analizowane są zagadnienia procesowe, w szczególności te specyficzne dla przedmiotowych postępowań. Obszernie scharakteryzowano zagadnienia dowodowe, również w bezpośrednim odniesieniu do wymogów określonych w ustawie zabużańskiej. Analiza obejmuje również akty kończące postępowanie, zagadnienia związane z wyceną pozostawionego mienia oraz postępowanie odwoławcze przed Ministrem Skarbu Państwa.

Rozdział 5 dotyczy postępowań sądowoadministracyjnych w sprawach o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W szczególności zawiera on analizę orzecznictwa WSA i NSA w przedmiotowym zakresie w latach 2005–2015.

W ramach rozdziału 6 regulacje prawne dotyczące mienia zabużańskiego zostały skonfrontowane z rozwiązaniami o potencjalnie porównywalnym charakterze z historii innych państw oraz innymi przypadkami pozbawienia własności w Polsce w okresie 1945–1989. Celem rozważań przedstawionych w tym rozdziale jest określenie, czy i w jakim zakresie możliwe byłoby zastosowanie wnioskowania opartego na analogii do badanego zagadnienia mienia zabużańskiego.

Rozdział 7 stanowi podsumowanie i próbę oceny ustawy zabużańskiej w kontekście zadośćuczynienia historycznym krzywdom, których doznali Zabużanie na skutek procesów historycznych lat 1939–1946. Ponadto w rozdziale tym sformułowane zostały postulaty de lege ferenda zarówno dotyczące tematyki mienia zabużańskiego, jak i potencjalnie powiązanych zagadnień prawnych.

Niniejsze opracowanie powstało na podstawie rozprawy doktorskiej pt. Mienie zabużańskie – realizacja prawa do rekompensaty obronioną 21.02.2019 r. w Katedrze Prawa Administracyjnego, Publicznego Gospodarczego i Handlowego Kolegium Prawa Akademii Leona Koźmińskiego.

Pragnę podziękować promotorowi – prof. ALK dr. hab. Andrzejowi Kabatowi – za opiekę merytoryczną, za cenne uwagi i sugestie, za zaangażowanie, dzięki któremu możliwe było napisanie dysertacji. Wyrazy szacunku i podziękowania składam również recenzentom – prof. dr. hab. Stanisławowi Wrzoskowi, prof. UWM w Olsztynie dr. hab. Przemysławowi Krzykowskiemu oraz prof. dr. hab. Hubertowi Izdebskiemu – oraz pracownikom i doktorantom Katedry Prawa Administracyjnego, Publicznego Gospodarczego i Handlowego ALK za wsparcie merytoryczne w pracy. Ponadto pragnę podziękować pracownikom Archiwum Akt Dawnych, Archiwum Akt Nowych, Archiwum Narodowego w Krakowie, Archiwum Państwowego Obwodu Lwowskiego, Archiwum Państwowego Obwodu Tarnopolskiego, Archiwum Państwowego we Wrocławiu, Archiwum Służby Bezpieczeństwa Ukrainy, Banku Gospodarstwa Krajowego, Biblioteki Narodowej, Centralnego Archiwum Historycznego Ukrainy we Lwowie, Centralnego Archiwum Wojskowego, Fundacji Ośrodek KARTA, Instytutu Pamięci Narodowej, Konsulatu Rzeczypospolitej Polskiej we Lwowie, Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, Ministerstwa Skarbu Państwa, Österreichisches Staatsarchiv, Polskiego Czerwonego Krzyża, Urzędu Stanu Cywilnego Łódź – Centrum, Urzędu Stanu Cywilnego Warszawa – Śródmieście za wsparcie w pozyskiwaniu informacji niezbędnych do powstania niniejszego opracowania.