Jagoda Joanna, Mienie samorządowe

Trudno wyobrazić sobie sytuację, w której jednostki samorządu terytorialnego miałyby w sposób samodzielny wykonywać nałożone na nie zadania bez potrzebnego w tym celu majątku. Można nawet stwierdzić, że samodzielność tych jednostek pozostaje w prostej zależności od posiadanego mienia. Wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w mienie stało się zaś możliwe dzięki przyznanej im osobowości prawnej (w rozumieniu prawa cywilnego), która oznacza posiadanie zdolności prawnej (czyli możności bycia podmiotem praw i obowiązków cywilnoprawnych, np. podmiotem prawa własności i innych praw majątkowych) oraz zdolności do czynności prawnych (nabywania praw i obowiązków mocą własnych oświadczeń woli). Mienie samorządowe jest zatem jednym z podstawowych atrybutów samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wynikającym z przyznanej im osobowości (podmiotowości) cywilnoprawnej. Gminy i inne jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone w mienie na podstawie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym mają one osobowość prawną oraz „przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe”. Formuła ta wydaje się wyraźnie nawiązywać do art. 44 k.c., zgodnie z którym wspomniane prawa (ogół praw majątkowych) stanowią mienie. Dlatego mienie samorządowe traktowane jest jako instytucja prawa cywilnego, choć nie brak kontrowersji dotyczących definicji tego pojęcia, a także charakteru mienia należącego do podmiotów komunalnych (samorządowych). Wątpliwości budzi zwłaszcza przypisywanie mieniu samorządowemu statusu mienia szczególnego rodzaju – tzw. mienia publicznego. W tym kierunku zmierza zwłaszcza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który podkreśla, że własność komunalna jest rodzajem mienia publicznego i w związku z tym jest niejako pochodna w stosunku do funkcji publicznych wykonywanych przez samorząd terytorialny, a prawa składające się na mienie samorządowe mogą doznawać większych ograniczeń aniżeli prawa innych podmiotów (niedysponujących mieniem publicznym). Zasadniczo zatem mienie samorządowe przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego jest jednym z podstawowych wyznaczników ich samodzielności, niemniej samodzielność ta może doznawać większych lub mniejszych ograniczeń w zależności od przyjętej koncepcji dotyczącej charakteru tego mienia.

Według powszechnie przyjętego zapatrywania, prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego jest prawem podmiotowym własności w znaczeniu technicznym, a jego treść wynika z art. 140 k.c. Rezygnacja ze zróżnicowania typów i form własności ze względu na podmiot, któremu prawo to przysługuje, jest niewątpliwą cechą współczesnego ujęcia własności w prawie polskim. Te ogólne sformułowania odnoszą się także do gmin oraz pozostałych jednostek samorządu terytorialnego. Zwraca się jednak uwagę na zróżnicowanie pozycji prawnej poszczególnych składników mienia komunalnego ze względu na funkcje, które ma ono do spełnienia. Zasadnicza linia podziału przebiega między prawami majątkowymi stanowiącymi tzw. mienie publiczne, które służy funkcjonowaniu organów administracji lub bezpośredniemu zaspokajaniu zbiorowych potrzeb publicznych (np. drogi, budynki urzędów, szkół itp.), a majątkiem służącym celom gospodarczym. O ile w zakresie pierwszym jednostka samorządu terytorialnego „z natury rzeczy” poddana jest szczególnym ograniczeniom o charakterze publicznoprawnym, o tyle gospodarowanie pozostałymi składnikami mienia podlega w całości regułom prawa cywilnego. Gdy chodzi o prawa do tej części majątku, jednostka samorządu terytorialnego musi być traktowana w sposób zbliżony do podmiotów prawa prywatnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że także ta część majątku, która nie służy bezpośrednio użytkowi powszechnemu, nie może być wykorzystana na dowolne cele.

W literaturze słusznie zwraca się uwagę na powiązanie osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego z przysługującą im własnością i innymi prawami majątkowymi. Mienie komunalne stanowi gwarancję podmiotowości prawnej gmin. Dzięki niej, zachowując samodzielność, gmina może być partnerem władzy rządowej. Własność przysługująca jednostkom samorządu terytorialnego odgrywa więc szczególną, konstytucyjną rolę. W pewnym sensie decyduje bowiem o realności systemu samorządowego w państwie. Istnienie zależności, którą wyraża art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, wiąże niewątpliwie ustawodawcę zwykłego; oznacza ograniczenie w stanowieniu prawa w taki sposób, aby zamierzone regulacje nie naruszały konstytucyjnego zakresu samodzielności jednostek samorządu. Z powyższego wynika, iż ewentualna ingerencja ustawodawcy w sferę władztwa majątkowego jednostek samorządu terytorialnego oznacza zawsze nie tylko naruszenie przysługujących im praw, ale jest jednocześnie ograniczeniem ich samodzielności.

W prezentowanej monografii podjęto próbę scharakteryzowania podstawowych problemów związanych z gospodarowaniem mieniem samorządowym. Obejmuje ona takie zagadnienia, jak pojęcie mienia samorządowego, podmioty tego mienia (samorządowe osoby prawne), pochodzenie mienia samorządowego, zasady zarządzania mieniem samorządowym, reprezentacja jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarowania mieniem, działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego, podział kompetencji między organami jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarowania mieniem, sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zarządzania mieniem samorządowym. Pominięto w niej natomiast obszerną problematykę gospodarowania składnikami mienia samorządowego regulowaną przepisami szczególnymi, w tym gospodarkę nieruchomościami.

Publikacja jest przeznaczona dla samorządowców, prawników obsługujących jednostki samorządu terytorialnego, studentów wydziałów prawa i administracji oraz teoretyków prawa i administracji.