Federczyk Wojciech, Mediacja w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym

Postępujący rozwój współczesnych społeczeństw skutkuje z jednej strony powiększaniem się sfery regulacji prawnej, w tym prawa administracyjnego, z drugiej natomiast – narastaniem różnorakich sporów prawnych. O pierwszym zjawisku świadczy rosnąca zawartość Dziennika Ustaw , o drugim – statystyki sądów administracyjnych, do których rokrocznie trafia ponad 60 tys. spraw .

Przyczyny narastającej liczby sporów są różnorakie. W pierwszej kolejności są one związane ze specyfiką regulacji prawnych. Niedoskonałości prawa materialnego utrudniają realizację podstawowych wartości proceduralnych, a więc poprawne rozstrzygnięcie sprawy w rozsądnym czasie. Do tego procedury prawne nie są wolne od wad, w szczególności nadmiernego sformalizowania, zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Paradoksalnie, niektóre rozwiązania wprowadzane jako gwarancje dla uczestników przerodziły się w zbyt rozbudowane i szczegółowo skodyfikowane procedury, charakteryzujące się brakiem elastyczności oraz możliwości dostosowania konkretnego postępowania do potrzeb jego uczestników. Jako przykłady można wskazać m.in. ustawowe narzucanie terminów połączone z surowymi konsekwencjami ich przekroczenia, formy prowadzenia postępowania czy też szczegółowo unormowane środki kwestionowania rozstrzygnięć organów administracyjnych oraz sądów. Powoduje to, że załatwienie sprawy w urzędzie stanowi często w odczuciu obywatela konfrontację z administracją, zobowiązaną do działania na podstawie i w granicach prawa, postrzeganego jako skomplikowane i niezrozumiałe.

Kolejną kwestią jest ograniczanie sporu jedynie do przedmiotu sprawy, pozostawiając niejako na uboczu sam podmiot, którego sprawa dotyczy. W typowym procesie komunikacja interpersonalna zostaje odsunięta na dalszy plan, a priorytetem wydaje się pozorna skuteczność, jaką mają gwarantować normy proceduralne wiążące wszystkich uczestników postępowania .

Alternatywne środki rozwiązywania sporów są wskazywane jako swoiste remedium na opisane problemy. W wielu krajach dochodzi się do przekonania, że dla rozstrzygnięcia sporów wykorzystanie drogi sądowej powinno stanowić ostateczność. Niewątpliwie słuszne jest przekonanie, że rozwiązywanie konfliktów międzyludzkich, problemów i sporów powinno się odbywać drogą negocjacji, kompromisu, szukania porozumienia.

Dlaczego zatem tego, co sprawdza się w rozwiązywaniu sporów między podmiotami prywatnymi, nie można przenieść na płaszczyznę relacji administracja – obywatel? Pytanie jest o tyle zasadne, że w innych gałęziach prawa, w prawie cywilnym czy karnym, są doświadczenia w zakresie stosowania ADR.

W przypadku prawa administracyjnego dochodzą dodatkowe, stanowiące interesujące pole badawcze, okoliczności związane z publicznym charakterem tej dziedziny prawa. Wykorzystanie ADR na etapie postępowania administracyjnego wymagałoby współpracy działających w ramach imperium organów administracji i podmiotów prywatnych. W takim współdziałaniu można byłoby upatrywać pewnej formy udziału obywateli w sprawowaniu władzy publicznej.

Zaletą ADR – w wymiarze prakseologicznym – jest możliwość doprowadzenia do polubownego zakończenia sprawy, bez potrzeby rozstrzygnięcia jej przez sąd. Już z tego powodu ich wdrażanie można ocenić jako pozytywne, biorąc pod uwagę wzrastającą liczbę spraw sądowych.

Postrzeganie alternatywnych środków tylko poprzez ten pryzmat jest niewłaściwe, nie oddaje w pełni ich istoty, której należy poszukiwać w warstwie aksjologicznej. Pomija się bowiem wartość, jaką stanowi aktywny udział samych zainteresowanych stron w rozwiązywaniu sporu, w którym uczestniczą. Przy czym nie jest to tylko czynny udział w znaczeniu, jakie pojęciu temu nadaje jedna z zasad postępowania administracyjnego, ale znacznie więcej – możliwość współkształtowania treści rozstrzygnięcia. Potrzeba wdrażania w polskim systemie prawnym alternatywnych środków rozwiązywania sporów organów administracji z podmiotami prywatnymi wynika również z regulacji przyjmowanych w ramach Rady Europy, a przede wszystkim – z zalecenia Komitetu Ministrów Rec (2001)9. Jako bezpośrednio realizujące powyższe zalecenie wskazywane jest postępowanie mediacyjne, wprowadzone do postępowania przed sądami administracyjnymi. Ze względu jednak na marginalne wykorzystanie tej instytucji formułowane są postulaty zastosowania mediacji już na etapie postępowania administracyjnego.

Praca skupia się na mediacji jako podstawowym z polubownych środków rozwiązywania sporów prawnych. Celem monografii jest dokonanie oceny możliwości jej zastosowania do spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji, a także w trakcie sądowej kontroli administracji w tych sprawach. Jej cel jednak nie wyczerpuje się w opisie przyjętych lub postulowanych rozwiązań prawnych. Stanowi on przyczynek do ukazania konsekwencji administracyjnej metody regulacji dla wdrożenia tego środka z systemu ADR.

Mając na uwadze cel, analizie została poddana możliwość i ograniczenia wykorzystania mediacji w sporach związanych ze stosowaniem prawa administracyjnego, biorąc pod uwagę jego publicznoprawny charakter. Analiza objęła też zastosowanie obowiązujących rozwiązań wykorzystujących metody charakterystyczne dla mediacji.

Alternatywne środki rozwiązywania sporów w najszerszym zakresie są wykorzystywane w prawie prywatnym, które opiera się na równości podmiotów oraz autonomii ich woli. Te okoliczności ułatwiają rozwiązywanie sporów w sposób polubowny. Natomiast prawo administracyjne zakłada systemową nierówność podmiotów oraz związanie normami ius cogens. Z tego względu możliwość wdrażania mediacji jako polubownego środka rozwiązywania sporów jest zagadnieniem szczególnie skomplikowanym. W prawie administracyjnym daleko mniejsze znaczenie niż w prawie prywatnym ma autonomia woli stron. Z tego powodu konieczne jest ustalenie z jednej strony możliwości wdrożenia mediacji w postępowaniu administracyjnym, natomiast z drugiej ograniczeń wynikających z uwarunkowań charakterystycznych dla prawa publicznego.

Cel instrumentalny, który służy realizacji głównego założenia rozprawy, stanowi próba oceny istniejących rozwiązań prawnych, również przez pryzmat ich funkcjonowania i możliwości wykorzystania do polubownego rozwiązania sporów zarówno na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, jak i administracyjnego. Opierając się na wnioskach płynących z wypowiedzi przedstawicieli doktryny prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych sformułowano przyczyny nikłego wykorzystania mediacji przed sądami administracyjnymi w praktyce oraz możliwości zastosowania środków polubownego rozwiązywania sporów w postępowaniu administracyjnym.

Regulacja mediacji w postępowaniu przed sądami administracyjnymi została zainspirowana zaleceniami Komitetu Ministrów Rady Europy, w szczególności zaleceniem Rec (2001)9, a pośrednio – rozwiązaniami przejętymi z innych systemów prawnych, w tym również o tak odległej od polskiej tradycji prawa, jak kraje common law. W monografii w pewnym stopniu wskazano również ograniczenia, jakie mogą wiązać się z implementacją instytucji, które wywodzą się z odmiennych systemów prawnych i w nich funkcjonują.

Na potrzebę rozwijania badań naukowych dotyczących zastosowania ADR w rozwiązywaniu sporów między organami administracji a podmiotami prywatnymi wskazują zarówno przedstawiciele polskiej doktryny prawa administracyjnego , jak i Rada Europy .

Zakres niniejszej pracy dotyczy sporów, które pojawiają się między organami administracji a podmiotami administrowanymi przy rozpoznawaniu indywidualnych spraw o charakterze administracyjnym, rozstrzyganych w drodze decyzji. Obejmuje ocenę obowiązujących regulacji prawnych i modelu teoretycznego postępowania zarówno administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Nie jest to, oczywiście, jedyna płaszczyzna sporów między administracją publiczną i podmiotami prywatnymi. Jednak ze względu na specyficzną formę załatwiania spraw indywidualnym aktem administracyjnym jest to obszar szczególnie interesujący. W ramach stosunku administracyjnoprawnego w największym stopniu występują cechy charakterystyczne dla tej gałęzi prawa. Treść praw i obowiązków stron tego stosunku jest regulowana bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa administracyjnego. Mimo zmian i przekształceń współczesnej administracji, akt administracyjny – w postaci decyzji – nadal pozostaje podstawowym prawnym środkiem realizacji zadań administracji.

W polskim systemie prawnym od 2004 r. funkcjonuje postępowanie mediacyjne przed sądami administracyjnymi. Jest to jednak procedura wykorzystywana w minimalnym zakresie. Dziewięć lat stosowania przepisów o mediacji pozwala nie tylko na opisanie praktyki ich wykonywania w sprawach sądowoadministracyjnych, lecz także na sformułowanie wniosków co do przyczyn takiego stanu rzeczy. Mediacja nie została natomiast do chwili obecnej wdrożona w postępowaniu administracyjnym.

Zasadniczą płaszczyznę rozważań stanowi problematyka prawna. Przedmiotem analizy i oceny są rozwiązania dotyczące jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, zawarte przede wszystkim w kodeksie postępowania administracyjnego. Jest to bowiem podstawowa regulacja proceduralna w polskim prawie administracyjnym. Rozważania zostały ponadto w miarę potrzeby wzbogacone odwołaniem do innych, poza kodeksem postępowania administracyjnego, aktów prawnych regulujących procedurę administracyjną, przede wszystkim ordynacji podatkowej.

Ze względu na specyfikę prawa administracyjnego dla analizy zastosowania mediacji konieczne jest również odwołanie się do innych, poza regulacjami proceduralnymi, przepisów i konstrukcji. Z tego powodu niniejsza monografia została przygotowana w ujęciu systemowym i wskazuje również na możliwości oraz ograniczenia wynikające z publicznego charakteru spraw administracyjnych.

Zakres niniejszej pracy wymaga uwzględnienia i wykorzystania konstrukcji teoretycznych oraz stanowisk wypracowanych w doktrynie prawa i judykaturze, bez konieczności proponowania nowych pojęć lub znaczeń. Wnioski zostały sformułowane na podstawie oceny obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny prawa. Wykorzystano pozycje literatury zarówno monograficzne, jak i w postaci komentarzy oraz artykułów naukowych.

Ponieważ przedmiot rozważań dotyczy wdrożenia ADR w polskim prawie administracyjnym, uzupełniające kwestie porównawczo-prawne koncentrują się na przedstawieniu dorobku soft law Rady Europy, a także rozwiązań niemieckich w zakresie zastosowania mediacji w sporach wynikłych na gruncie prawa administracyjnego. Ze względu na różnorodność rozwiązań prawnych w poszczególnych krajach – co pokazują prace Rady Europy – szersze studia komparatystyczne nie są istotne z punktu widzenia realizacji celów opracowania, ponieważ mają przede wszystkim walor poznawczy. Nie mogą natomiast stanowić podstawy do formułowania wniosków istotnych dla prawa polskiego. Prezentacja doświadczeń niemieckich wydaje się istotna z powodu podobieństwa systemowego prawa administracyjnego, zarówno w warstwie normatywnej, jak i doktryny prawa, która została w znacznej części recypowana do polskiego porządku prawnego.

***

Niniejsza monografia powstała na bazie rozprawy doktorskiej napisanej pod kierunkiem Pana prof. Zbigniewa Cieślaka, któremu chciałbym serdecznie podziękować za niezwykle inspirującą opiekę naukową. Równocześnie pragnę podziękować wszystkim Koleżankom i Kolegom – uczestnikom Warszawskiego Seminarium Aksjologii Administracji, współtworzącym forum prawdziwie akademickiej wymiany myśli i poglądów.

W szczególny sposób chciałbym wyrazić swoją wdzięczność Pani prof. Marii Gintowt-Jankowicz, której życzliwe uwagi przyczyniły się do ukształtowania poglądów na temat istoty prawa publicznego wyrażonych w tej monografii.

Moja wdzięczność obejmuje również recenzentów dysertacji doktorskiej: Panią prof. Małgorzatę Jaśkowską i Pana prof. Andrzeja Skoczylasa, których wnikliwe komentarze pozwoliły nadać publikacji ostateczny kształt.