Wierzbica Anna, Mandat radnego. Prawa, obowiązki, ograniczenia

Mandat przedstawicielski traktowany jest jako kluczowe zagadnienie w prawie konstytucyjnym. Podobną rangę należy przypisać przedstawicielskiemu mandatowi radnego w prawie samorządu terytorialnego. Mandat jest bowiem sposobem sprawowania władzy publicznej nie tylko w wymiarze państwowym, ale także w wymiarze samorządowym.

Mandat przedstawicielski jest wyrazem urzeczywistnienia art. 2 Konstytucji RP, który wprawdzie stanowi, że władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu, jednakże równocześnie wskazuje, że naród sprawuje tę władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. W funkcjonujących obecnie państwach demokratycznych system demokracji przedstawicielskiej (pośredniej) stał się w rzeczywistości regułą konstytucyjną i podstawą funkcjonowania władzy w praktyce.

Sprawowanie władzy przez przedstawicieli na szczeblu państwowym, zaś wskutek decentralizacji władzy publicznej także na szczeblu samorządowym, oddaje znaczenie mandatu. Co więcej, sytuuje ten mandat jako warunek sine qua non funkcjonowania współczesnego demokratycznego państwa, nadając temu mandatowi pozycję łącznika pomiędzy sprawującymi władzę, a dającymi legitymację do jej wykonywania. O istocie, randze i znaczeniu przedstawicielskiego mandatu radnego przesądzają już pierwsze przepisy Konstytucji RP poprzez wyznaczenie pozycji samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej. Biorąc pod uwagę rangę tego samorządu, któremu za sprawą ustawodawcy konstytucyjnego przysługuje atrybut władzy publicznej wykonującej istotną, zasadniczą cześć zadań publicznych (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), na rzecz którego przemawia domniemanie kompetencji (art. 163 Konstytucji RP), uznać należy, że samorząd ten ma znaczenie priorytetowe, zasadnicze, fundamentalne dla funkcjonowania państwa. Skoro zaś władza w tym samorządzie należy do mieszkańców zasadniczo podejmujących rozstrzygnięcia za pośrednictwem organów jednostek samorządu terytorialnego, zaś jedynie wyjątkowo poprzez wybory i referendum, to mandat staje się fundamentem, podstawą funkcjonowania władzy w praktyce.

Niniejsza publikacja stanowi próbę zaprezentowania przedstawicielskiego mandatu radnego poprzez analizę obowiązków, praw oraz ograniczeń wynikających z mandatu i składających się na ten mandat.

Książka składa się z czterech rozdziałów. Pierwszy obejmuje analizę mandatu jako pełnomocnictwa, udzielanego przez wyborców swojemu przedstawicielowi. W tej części zaprezentowany został mandat imperatywny oraz mandat przedstawicielski. Omówiona została też tzw. klauzula czechosłowacka, traktowana jako wyłom w konstrukcji mandatu wolnego. Celem wzbogacenia dokonanych rozważań, poza odnoszeniem się do poglądów zaprezentowanych w literaturze przedmiotu, odwołano się również do postanowień wybranych konstytucji (m.in. Francji, Hiszpanii, Portugalii, Ukrainy, Izraela, Republiki Południowej Afryki).

Drugi rozdział książki to analiza obowiązków wynikających z wykonywania mandatu radnego. Omówione zatem zostały kwestie dotyczące ślubowania radnego, kierowania się dobrem wspólnoty samorządowej oraz utrzymywania stałej więzi z mieszkańcami i ich organizacjami, udziału w pracach organu stanowiącego i jego komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których radny został wybrany lub desygnowany, uczestniczenia w głosowaniach organów jednostek samorządu terytorialnego oraz komisji, powstrzymania się od głosowania ze względu na interes prawny oraz dotyczące składania oświadczeń majątkowych.

Rozdział trzeci został poświęcony analizie praw (uprawnień) wynikających z wykonywania mandatu radnego tj. prawo do uczestniczenia w komisjach organu stanowiącego, do bycia członkiem klubu, do uzyskiwania informacji i materiałów, do składania interpelacji i zapytań, do ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych, do ochrony trwałości stosunku pracy, do zwolnienia od pracy oraz do diety i zwrotu kosztów podróży służbowych.

Ograniczeniom wynikającym z wykonywania mandatu radnego poświęcony został ostatni rozdział niniejszej publikacji. W tej części analizie poddane zostały ograniczenia w zakresie swobody zatrudnienia, zawierania umów cywilnoprawnych, swobody prowadzenia działalności gospodarczej, aktywności w spółkach prawa handlowego, podejmowania dodatkowych zajęć, otrzymywania darowizn i powoływania się na mandat oraz ograniczenia o charakterze incompatibilitas.

Rozważania przeprowadzone w tej publikacji mają charakter teoretyczny. Zastosowana w niej metoda badawcza oparta została na analizie prawnoporównawczej i badaniach literaturowych, ocenie stanu prawnego istniejącego w zakresie omawianej tematyki, a także na analizie poglądów prezentowanych w nauce prawa administracyjnego (w tym głównie samorządu terytorialnego) i w nauce prawa konstytucyjnego (w tym przede wszystkim prawa wyborczego). Wybrana metoda posłużyła wykazaniu m.in. ugruntowanej w praktyce polskiego samorządu terytorialnego zasadzie prymatu demokracji przedstawicielskiej w zestawieniu z demokracją bezpośrednią. Badaniom poddano również bogate orzecznictwo głównie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych, jakie wykształcały się na kanwie konkretnych przypadków występujących w praktyce samorządu terytorialnego. Efektem tych badań jest to, że niniejszej książce nie można odmówić także praktycznego waloru.

Zagadnienia będące przedmiotem niniejszej publikacji są znane w literaturze naukowej. Nie ulega wątpliwości, że istniejące w tym zakresie opracowania cechuje głębia i wieloaspektowość dokonywanych analiz, które prowadzą do słusznych wniosków. Opracowania te są jednak na ogół fragmentaryczne, a zatem nie stanowią kompleksowego omówienia problematyki, która została opisana w niniejszym opracowaniu. Ponadto, co szczególnie istotne, z uwagi na częste zmiany stanu prawnego znaczna część dotychczas wypracowanego dorobku naukowego utraciła swą aktualność. Mając to na względzie, niniejsza publikacja stanowi próbę kompleksowego omówienia istoty mandatu radnego. Dokonana w niej analiza norm prawnych wykazuje, że nie są one wolne od mankamentów, skutkiem czego ich stosowanie wymaga wielu interpretacji prawnych. Całościowe przeanalizowanie tematyki będącej przedmiotem pracy stało się zatem podstawą do sformułowania licznych postulatów o charakterze de lege ferenda.

Warto podkreślić, że książka ta swoją tematyką bezpośrednio nawiązuje do monografii pt. Wygaśnięcie mandatu radnego (Warszawa 2022) będącej m.in. analizą przesłanek skutkujących wygaśnięciem mandatu, charakteru prawnego aktu stwierdzającego wygaśnięcie mandatu jak i procedury tego wygaśnięcia realizowanej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, komisarza wyborczego, wojewodę oraz sąd administracyjny. Publikacje te wespół z wcześniej opublikowanymi artykułami naukowymi Autorki (A. Wierzbica, Organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego i ich aparat pomocniczy [w:] System prawa samorządu terytorialnego, t. 2, Ustrój samorządu terytorialnego, red. I. Lipowicz, Warszawa 2022, s. 250–298; A. Wierzbica, Komisje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego [w:] Administracja w demokratycznym państwie prawa. Księga jubileuszowa Profesora Czesława Martysza, red. A. Matan, Warszawa 2022, s. 782–792; A. Wierzbica, Pozycja prawna komisji skarg, wniosków i petycji, GSP 2020/1(45), s. 52–61; A. Wierzbica, Organ właściwy do rozpoznania skargi na przewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Glosa do wyroku NSA z 1.08.2018 r., II OSK 1362/18, ST 2019/6, s. 94–100) stanowią cykl powiązanych tematycznie artykułów naukowych poświęconych istocie przedstawicielskiego mandatu radnego, w tym pozycji prawnej radnego, organu stanowiącego i jego komisji.

Niniejsza publikacja, podobnie jak poprzednie opracowania naukowe Autorki, nie obejmuje zagadnień dotyczących bezpośrednich wyborów organów jednostek samorządu terytorialnego. Problematyka prawa wyborczego, wykraczając poza zagadnienia ustrojowego prawa samorządu terytorialnego, stanowi domenę prawa konstytucyjnego oraz nauki o systemach politycznych.