Gregorczyk Dawid, Legalność jako kryterium sądowej kontroli decyzji administracyjnych

Monografie
Opublikowano: WKP 2018
Rodzaj:  monografia
Autor monografii:

Legalność jako kryterium sądowej kontroli decyzji administracyjnych

Autor fragmentu:

Wstęp

Legalność jest kluczowym zagadnieniem sądowej kontroli administracji uwikłanym w problematykę prawa administracyjnego (w tym postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego), prawa konstytucyjnego oraz w dużej mierze teorii i filozofii prawa. Rozległość tematyczną potęguje niejednorodna siatka terminologiczna, a niekiedy również brak spójności w rozumieniu podstawowych pojęć prawnych wymienionych dziedzin prawa. Powyższymi trudnościami można uzasadnić brak monografii, która dokonałaby analizy legalności jako kryterium sądowej kontroli administracji w Polsce z perspektywy dogmatycznej i teoretycznej. Dostrzegając ten fakt w kontekście postulatów wewnętrznej integracji nauk prawnych oraz mając na uwadze duże praktyczne znaczenie omawianych kwestii – granica kontroli legalności jest granicą sądowej ochrony praw administrowanych – zdecydowałem się na podjęcie tytułowego tematu.

Złożoność analizowanych zagadnień wymagała ścisłego zakreślenia pola badawczego. Przede wszystkim ograniczono kwestie komparatystyczne jedynie do kilku wątków, przedstawiających francuskie spojrzenie na zasadę legalności, jej genezę i relacje do celowości. Ponadto temat zawężono do kontroli sprawowanej tylko przez sądy administracyjne (kontroli sądowoadministracyjnej) i tylko w stosunku do decyzji administracyjnych wydawanych na podstawie k.p.a. Jednocześnie, redukując podejmowane zagadnienia filozoficzne, badano relację legalności wyłącznie w stosunku wewnątrzprawnych wartości (dóbr administracyjnoprawnych), a w tym celowości, słuszności i sprawiedliwości zrelatywizowanych do prawa, pomijając pozaprawne oceny rozstrzygnięć i samego prawa. Kontrola norm prawnych lub efektu ich zastosowania z punktu widzenia pozaprawnych ocen nie może moim zdaniem wprost przekładać się na kontrolę legalności decyzji administracyjnych. Chodzi przecież o zgodność z prawem, a nie z całkowicie pozaprawną regułą. Oczywiście wpływ czynników pozaprawnych na oceny oparte na prawie jest ewidentny, jednak badanie tego wpływu wymaga odpowiedniej wiedzy epistemologicznej i właściwych dla niej metod naukowych, co przekracza zakres pracy.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że pojęcie wartości zostało użyte w szerszym rozumieniu. W literaturze wyróżnia się wartości jako czynniki abstrakcyjne (np. słuszność, sprawiedliwość, legalność) oraz dobra mające wymiar znacznie konkretniejszy (np. zdrowie, bezpieczeństwo, godziwy zarobek, dostęp do pracy), jednocześnie zaznaczając, że ochrona dobra może być uznana za wartość . Autorzy opowiadający się za antykognitywistycznym podejściem do aksjologii prawniczej z dystansem podchodzą to takiego rozumienia wartości, które sugeruje, że stanowi ona jakiś byt. Proponują posługiwanie się pojęciem dobra administracyjnoprawnego rozumianym jako „określony element rzeczywistości pozanormatywnej, wyodrębniony w treści norm prawa administracyjnego (konstytucyjnych lub ustawowych), który został przez prawodawcę pozytywnie oceniony w akcie wartościowania normatywnego w świetle kryteriów dobra wspólnego lub dobra jednostki” . W pracy posłużono się pojęciem dobra prawnego, ale też – stosując pewne uproszczenie – szerszym rozumieniem wartości .

Ograniczenie zagadnień podejmowanych w pracy pozwoliło uściślić podstawowe problemy badawcze: jak wytłumaczyć fakt, że z jednej strony sądy podnoszą, iż „kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności” , a z drugiej strony, orzekając „prokonstytucyjnie”, sądy przyznają uprawnienia obywatelom wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu prawnego ? Jak daleko sięga granica sądowej kontroli decyzji administracyjnych? Jaki zakres luzu decyzyjnego pozostawia się organom administracji? Czy, a jeśli tak, to jak może on być kontrolowany przez sąd administracyjny? Czy faktycznie w kontroli legalności sprawiedliwość, słuszność i celowość nie odgrywa żadnej roli? Na czym więc polega sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne oraz orzekanie zgodnie z własnym sumieniem ? Czy kryterium legalności jest istotnym ograniczeniem kontroli sądowej? Czy sądy kontrolują zgodność z lex czy ius? Czy właściwe jest różnicowanie legalności bądź przeciwstawienia jej praworządności? Czy może różnica polega na tym, jak pojmuje się prawo?

Zasadnicza teza pracy dąży do weryfikacji przyjmowanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym tezy, że określone przez ustawodawcę kryterium legalności oznacza, iż: „w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego” . O popularności tego sformułowania świadczy porównanie go w literaturze do „powtarzalnej mantry” . Zakładam, że słuszność i celowość wchodzą w zakres pojęcia prawa, a zatem kontrola pod względem zgodności z prawem nie zawsze może być sztucznie oddzielana od „argumentów natury słusznościowej i celowościowej”. Skoro bowiem legalność znaczy tyle co zgodność z prawem, to treści tego kryterium należy poszukiwać w pojęciu prawa, a właściwie systemu prawa, który składa się z norm postępowania. Wśród nich można wyróżnić normy programowe (zadaniowe), czyli zawierające obowiązek realizacji pewnego celu w granicach prawnych i faktycznych możliwości. W administracji publicznej cele działania mają szczególne znaczenie. Administracja nie realizuje własnych celów, ale cele zadane jej przez ustawodawcę, które mają moc normatywną i wiążą podczas stosowania prawa. Podobnie prezentuje się kwestia słuszności, odnoszonej wyłącznie do aksjologii wewnątrzprawnej, czyli do wartości znajdujących oparcie w normach prawnych. Celem pracy jest także zbadanie, w jaki sposób sąd administracyjny, kontrolując legalność decyzji administracyjnej, tworzy na potrzeby tej kontroli wzorzec legalnego działania w konkretnej sprawie. Zakładam, że reguły tworzenia tego wzorca są odbiciem reguł stosowania prawa przez organ administracji. Zatem dowodząc, że organy administracji muszą stosować się do normatywnie rozumianego celu i wartości, jednocześnie wykazuje się, że sąd administracyjny ma obowiązek i prawne instrumenty do tego, by skontrolować wypełnienie tego obowiązku.

Z uwagi na powyższe, istotnym zadaniem pracy jest zbadanie, w jakim zakresie i jak organy administracji są zobowiązane uwzględniać celowość i słuszność. Za punkt wyjścia w pracy przyjęto, że do opisu teoretycznego modelu stosowania prawa administracyjnego właściwy jest materialny model sądowego stosowania prawa J. Wróblewskiego i koncepcja operatywnej, klaryfikacyjno-derywacyjnej wykładni prawa L. Leszczyńskiego. Za pomocą powyższych koncepcji można odsłonić luzy decyzyjne na poszczególnych etapach administracyjnego stosowania prawa. Jednocześnie zakładam, że uznanie administracyjne jest tylko jednym z wielu luzów decyzyjnych, zatem rozważania odnoszę również do decyzji związanych, uznając, że wszystkie decyzje administracyjne są związane prawem, ale w różny sposób. Do wykazania owego różnego stopnia związania konieczna jest uprzednia analiza wybranych norm prawa administracyjnego. Potwierdzenie powyższych założeń pozwoli na weryfikację kolejnej tezy judykatury, zgodnie z którą decyzje związane nie przewidują żadnego luzu decyzyjnego ze względu na „jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy” .

Skoncentrowanie się na prawnych (wewnątrzsystemowych) wartościach pozwala przeprowadzić analizę całości zagadnień przy użyciu podstawowych metod badawczych stosowanych w naukach prawnych. Do analizy polskiego stanu prawnego (na dzień 1.01.2018 r.) w pierwszej kolejności przyjęto metodę formalno-dogmatyczną. Rzadko jednak analiza samych tekstów prawnych okazywała się wystarczająca do uzyskania zadawalających wyników. Poza regułami egzegezy i wnioskowań, konieczne było posiłkowanie się przede wszystkim dorobkiem doktryny prawa i postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego oraz prawa konstytucyjnego, a w mniejszym zakresie również materiałami legislacyjnymi (głównie uzasadnieniami projektów ustaw) lub metodą historycznoprawną. Zakres tematu wymagał także przeprowadzenia w szerokim zakresie analiz z perspektywy teorii i filozofii prawa przy wykorzystaniu metod właściwych do prowadzenia analizy teoretycznoprawnej. Zasadnicze instytucje prawne na ogół były wnikliwie zbadane w piśmiennictwie, choć nie zawsze wnioski poszczególnych autorów były zbieżne. Z tego powodu konieczne było dokonanie oceny rozbieżności poglądów doktryny i zajęcie własnego stanowiska, spójnego z dotychczasowymi wnioskami. Wszystkie omawiane instytucje prawne wykorzystano bowiem jako narzędzie do dalszej analizy tytułowego tematu zgodnie z metodą od ogółu do szczegółu.

Nie mniejsze znaczenie miała analiza orzecznictwa administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Powołanie się na praktykę administracyjną jest trudne, gdyż orzeczenia administracji rzadko są publikowane. Stąd ograniczyłem się do praktyk powszechnie znanych bądź takich, z którymi miałem styczność w pracy zawodowej. Z kolei orzeczenia sądów publikowane są w bazach elektronicznych. W pracy korzystałem przede wszystkim z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych , z Bazy Orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i z Bazy Orzeczeń Sądu Najwyższego . Poza tym wykorzystano tezowane zbiory orzeczeń Systemu Informacji Prawnej LEX Omega, przywołując numer orzeczenia nadany w tym systemie. W pracy nie przeprowadzono własnych empirycznych badań ilościowych orzecznictwa sądów i Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ zakres zagadnień, w których odnoszono się do orzecznictwa, był zbyt szeroki, aby można było uznać za racjonalną każdorazową analizę próby orzecznictwa. Niemniej jednak, powołując się na pewne tendencje lub ugruntowane poglądy judykatury, starałem się przywołać większą liczbę orzeczeń przemawiających za daną tezą lub przeciw niej. Analizując wykładnię sądów administracyjnych, skorzystałem również z wyników opublikowanych badań innych autorów.

Analiza przebiegała od postawionych na wstępie pytań szczegółowych w kierunku zagadnień natury ogólniejszej. Natomiast usystematyzowanie jej wyników wymagało przyjęcia przeciwnej kolejności. Powodem było założenie, że sposób rozumienia legalności w badanym kontekście zależy od zajęcia stanowisk w kwestiach o podstawowym znaczeniu. Ponadto rozpoczęcie analizy od zagadnień ogólnych pozwala wybrać pewne konwencje pojęciowe, które później konsekwentnie stosowane pozwolą na uniknięcie niespójności metodologicznej. W ten sposób drogą dedukcji wyciągano coraz szczególniejsze wnioski, składające się finalnie na obraz legalności jako kryterium sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Taka koncepcja pracy wymagała podziału przeplatających się treści w sposób, który umożliwiłby prowadzenie logicznego toku wywodu przy jednoczesnym zachowaniu czytelnego podziału poszczególnych merytorycznych fragmentów.

Rozważania podzielono na dwie części. Pierwsza – Decyzja administracyjna jako akt stosowania prawa – analizuje stosowanie prawa przez organy administracji. W rozdziale I uporządkowano podstawowe pojęcia z zakresu prawoznawstwa, opisano genezę i różne ujęcia związania administracji prawem. Następnie skoncentrowano się na obowiązkach wynikających z cech samego prawa administracyjnego i jego podstawowych instytucji, które warunkują związanie administracji prawem podczas wydawania decyzji administracyjnych. W rozdziale II przeanalizowano obowiązki administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnych, wynikające z zasad określonych w k.p.a. W rozdziale III przedstawiono model administracyjnego stosowania prawa z uwzględnieniem wcześniejszych wniosków. Analizie poddane są prawne obowiązki i pozostawione organom administracyjnym luzy decyzyjne na każdym etapie stosowania prawa, ze szczególnym naciskiem na problematykę wykładni prawa. Rozważania pierwszej części pracy zostały podsumowane w punkcie Decyzja finalna – związanie decyzji administracyjnej prawem (rozdział III § 5 pkt III).

Część druga – Kontrola decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne – dotyczy kontrolnego stosowania prawa przez sądy administracyjne. Rozdział IV, poza zagadnieniami wprowadzającymi do sądowej kontroli administracji, obejmuje analizę podstawowych zasad kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia standardów konstytucyjnych, ich realizacji przez ustawodawcę i orzecznictwo. Ostatni, V rozdział pracy przedstawia model sądowoadministracyjnej kontroli decyzji administracyjnych. Przyjęto w nim koncepcję weryfikacyjnego stosowania prawa, przedstawiając wynik kontroli jako zwrot stosunkowy, oparty na normach odniesienia i dopełnienia, których wypełnienie polega na konstrukcji wzoru legalnego działania. Wzór ten jest wtórny wobec modelu stosowania prawa przez organ administracji. Stąd weryfikacyjny model stosowania norm dopełnienia oparto na konwencji zastosowanej przy opisie administracyjnego modelu stosowania prawa. Rozważania zamyka porównanie obu modeli, podsumowujące zasadnicze wnioski (rozdział V § 4).

Zakończenie nie przywołuje wszystkich cząstkowych wniosków pracy, ponieważ większość z nich została wskazana w ostatnim rozdziale pracy, co wynika z przyjętej dedukcyjnej metody prowadzenia rozważań. Powtórzono zasadnicze tezy pracy i poddano je ocenie, stawiając przy tym kilka ogólnych postulatów de lege ferenda.

Niniejsza publikacja jest oparta na rozprawie doktorskiej pod tym samym tytułem, obronionej z wyróżnieniem w 2016 r. W stosunku do niej zakres poruszanych zagadnień został istotnie zmodyfikowany i dostosowany do nowszego stanu prawnego, a w szczególności do nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a. dokonanej w czerwcu 2017 r.

Autor fragmentu:

CzęśćI
Decyzja jako akt stosowania prawa

RozdziałI
Uwarunkowania i instytucje prawa administracyjnego

§1.
Wprowadzenie do rozważań o prawie

I.Koncepcje prawa

W doktrynie prawa administracyjnego sygnalizuje się problematykę związaną z rozumieniem terminu „prawo”. Z. Duniewska, prezentując koncepcje prawa przyjmowane przez przedstawicieli nauki prawa administracyjnego, zwróciła uwagę, że różnice między nimi wynikały z odmiennych pól i płaszczyzn badawczych oraz dokonujących się zmian systemowych . Zdaniem autorki „priorytetowe znaczenie przypisać należy prawu utożsamianemu z określonym zespołem abstrakcyjnych i generalnych norm prawnych, obowiązujących w przyjętym wymiarze czasoprzestrzennym. Zespół tych norm powiązanych wzajemnymi zależnościami tworzy jedną całość (choć złożoną i zmienną), składającą się na dany porządek prawa. Charakter tego systemu wyznaczony jest sposobami tworzenia prawa (stanowienia lub uznania za prawo), jego zmiany i utraty mocy oraz związanym z tym katalogiem jego źródeł” .

Powyższe ujęcie angażuje jednocześnie rozważania administratywistów w spory dotyczące systemu prawa i znaczenia pojęcia źródeł prawa....

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX