Kijowski Dariusz Ryszard (red.), Radwanowicz-Wanczewska Joanna (red.), Suwaj Patrycja Joanna (red.), Wincenciak Mirosław (red.), Kryzys prawa administracyjnego? Tom IV: Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego

Zamysłem inicjatorów niniejszego tomu było zweryfikowanie tezy, że w Polsce mamy do czynienia z ustawicznym obniżaniem się poziomu wykładni i stosowania prawa administracyjnego. Chodzi tu zarówno o orzecznictwo administracyjne, jak i sądowe, którego analiza może uzasadniać przypuszczenie, że coraz rzadziej organy orzekające sięgają po inne instrumenty interpretacji prawa niż wykładnia językowa.

Książka składa się z czterech rozdziałów. Pierwszy z nich zawiera artykuły, których autorzy zajmują się ogólnymi zagadnieniami związanymi z wykładnią prawa administracyjnego. Rozpoczyna go tekst H. Knysiak-Molczyk (pt. Jednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych), która postawiła sobie pytanie, czy działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wkracza w istocie zbyt daleko w sferę stanowienia prawa. Autorka zauważa, że na powyższe pytanie trudno udzielić jednoznacznej odpowiedzi, więc za cel swego opracowania uznała sprowokowanie dyskusji na temat funkcjonowania omawianej instytucji. Dostrzegając, że oceny tej działalności, wyrażane w licznych glosach, dotyczą jednostkowych rozstrzygnięć, jest zdania, że warto spojrzeć na instytucję uchwał NSA w sposób bardziej kompleksowy, szczególnie w zakresie, w jakim ten sąd dokonywał interpretacji przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Trudno nie zgodzić się z autorką, że wprawdzie – z jednej strony – niejednolitość orzecznictwa stanowi zagrożenie dla zasady bezpieczeństwa prawnego i konstytucyjnej zasady równości, ale z drugiej strony należy jednak rozważyć, gdzie powinna się znajdować granica wykładni prawotwórczej. Postulat ten wydaje się aktualny nie tylko w obszarze zagadnień proceduralnych, ale wręcz całego prawa administracyjnego.

P. Ruczkowski, analizując problem stosowania przepisów dopuszczających różne formy luzu decyzyjnego administracji w kontekście obowiązywania konstytucyjnej zasady proporcjonalności, dochodzi do wniosku, że w takich okolicznościach wątpliwa staje się możliwość wykorzystania przez organ administracji publicznej pozostawionej mu przez ustawodawcę możliwości działania według swego uznania bez jednoczesnego naruszenia tej zasady. Powraca zatem do tezy wygłoszonej przed 40 laty przez E. Leisnera, że w państwie prawnym organ administracji publicznej nigdy nie działa według uznania i każdy akt administracyjny jest aktem związanym.

W kolejnym opracowaniu M. Szubiakowski snuje rozważania nad problemami związanymi ze współstosowaniem regulacji konstytucyjnej i ustawowej, ostrzegając praktykę orzeczniczą przed niebezpieczeństwami płynącymi zarówno z braku równoznaczności pojęć prawnych stosowanych w Konstytucji oraz w zwykłym ustawodawstwie, jak i stąd, że ustawy realizujące prawo Unii Europejskiej mogą pozostawać w kolizji z postanowieniami ustawy zasadniczej. Natomiast M. Maciejewski, w opracowaniu pt. Abstrakcyjne interpretacje przepisów prawa wydawane przez organy administracji publicznej, analizuje różne, przewidywane w prawie pozytywnym oraz pojawiające się w praktyce sytuacje, w których organy te, nawet bez wyraźnej podstawy prawnej, dokonują interpretacji i ogłaszają aprobowane przez nie sposoby rozumienia budzących wątpliwości uregulowań. Wskazuje również, jakie skutki prawne wyprowadzać należy z takich interpretacji, zależnie od tego, na jakiej podstawie są one podejmowane.

W ostatnim artykule należącym do rozdziału pierwszego K. Łuczak, pisząc o wybranych zagadnieniach prounijnej wykładni prawa administracyjnego przez sądy administracyjne, zajmuje się czynnikami wpływającymi na decyzję sądu administracyjnego o uruchomieniu wykładni prounijnej, środkami interpretacyjnymi, z których może skorzystać sąd, aby nadać normom krajowego prawa administracyjnego znaczenie zgodne z prawem UE i właściwie je uzasadnić oraz prezentuje finalny rezultat wykładni prounijnej, wykorzystany przez sąd administracyjny do sformułowania określonego rozstrzygnięcia sprawy. Szczególnie godna podkreślenia jest w tym tekście argumentacja za odrzuceniem tezy, iż przepisy jasne, jednoznaczne, nie podlegają wykładni, a co za tym idzie – także interpretacji prounijnej. Przedstawiona koncepcja tego procesu udokumentowana została miarodajnymi przykładami wyroków sądowych i ich krytyczną analizą.

Rozdział drugi tej książki, zatytułowany Jakość wykładni i stosowania prawa administracyjnego, składa się z dwóch tylko opracowań. W pierwszym z nich (pt. Sądowa kontrola administracji a wykładnia twórcza), J. Dziedzic wychodzi z założenia, że braki (a wręcz „zapaść”) legislacji przybrały na tyle niepokojący rozmiar, że postulat walki z nimi należy umieścić – na co wskazywał wcześniej W. Chróścielewski – jako jeden z kluczowych punktów naprawy państwa. Środkiem służącym temu celowi może być – zdaniem autorki – twórcza wykładnia prawa dokonywana przez sądy administracyjne. Uważa ona, że znaczenie takiej wykładni wzrasta zarówno w sytuacji kontroli legalności aktów o charakterze prawotwórczym, jak i w sprawach, w których przepisy prawa charakteryzują się znaczną niejednoznacznością. Tekst ten kończy się optymistycznym stwierdzeniem o słuszności poglądów doktryny wskazujących, że „w obowiązującym systemie prawnym wykładnię dokonywaną przez sądy administracyjne należy kwalifikować jako przejaw dynamicznej i twórczej wykładni prawa w derywacyjnym modelu wykładni, umożliwiającej przekroczenie granic wykładni językowej”.

Drugie opracowanie, K. Celińskiej-Grzegorczyk (pt. Celowościowe dyrektywy wykładni w orzecznictwie sądów administracyjnych) dostarcza nam wiedzy o stanie wykładni prawa ocenionym wprawdzie tylko z perspektywy jednego z sądów pierwszej instancji, jednak nie wydaje się, aby był to obraz odbiegający od stanu istniejącego w całym sądownictwie administracyjnym. W konkluzjach autorka zauważa, że zbadane przez nią orzeczenia sądów administracyjnych niezbyt często opierają się na innych niż językowa metodach wykładni i nierzadko optują za stosowaniem wykładni celowościowej (bądź funkcjonalnej) jedynie w sytuacji braku „jednoznaczności językowej analizowanego tekstu prawnego”. Optymizm płynący z poprzedniego opracowania nie jest zatem chyba w pełni uzasadniony.

Rozdział trzeci poświęcony został zagadnieniom wykładni i stosowania prawa administracyjnego materialnego. Otwiera go artykuł L. Zacharko pt. Instrumenty lepszego stanowienia prawa administracyjnego – implikacje dla jego stosowania (kilka uwag dyskusyjnych). Także w tym przypadku autorka wychodzi z założenia, że jakość stanowionego w Polsce prawa jest niska, dodając do tego, że również „model stosowania” prawa administracyjnego „budzi zastrzeżenia”. Swoje spostrzeżenia wywodzi z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Lektura tego opracowania może skłonić czytelnika do refleksji, czy aby na pewno polskie sądy administracyjne rozstrzygające spory ujawniające się na tle tej koordynacji czyniły to z pełnym zrozumieniem prawa unijnego. W dalszej części umieszczono opracowanie S. Pawłowskiego (pt. Wybrane aspekty procesu wywłaszczania nieruchomości), w którym autor ukazuje kilka znamiennych przykładów powściągliwości, zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów administracyjnych, w całościowym wykorzystywaniu możliwości, jakie daje pełna wykładnia stosowanych przepisów. Rozdział o problemach w interpretacji i stosowaniu prawa materialnego zamykają refleksje M. Janika nad aktami i czynnościami organów i służb inspekcji sanitarnej.

Ostatni rozdział poświęcony jest wykładni i stosowaniu prawa administracyjnego procesowego. Rozpoczyna go artykuł A. Gilla, poświęcony działaniu zasady rozporządzalności na przykładzie fakultatywnego umorzenia ogólnego postępowania administracyjnego, ukazujący problemy, z jakimi borykają się organy pierwszej instancji i organy odwoławcze na tle stosowania art. 98 k.p.a. W następnym opracowaniu P. Kledzik usiłuje się „zmierzyć” z problemami, jakie nastręcza organom administracji przepis art. 153 p.p.s.a. Zdaniem autora powinien on być wskazany jako „podstawa procesowa rozstrzygnięć podejmowanych w ogólnych postępowaniach administracyjnych”, do czego zobowiązuje je w szczególności przepis art. 107 § 3 k.p.a., skoro wyjaśniają one w uzasadnieniu podjęte rozstrzygnięcie odwołaniem się m.in. do art. 153 p.p.s.a. W kolejnym artykule M. Rękawek-Pachwicewicz i M. Pater poruszyli problem dewaluacji norm kodeksowych w zakresie właściwości miejscowej i funkcjonalnej organów jednostek samorządu terytorialnego w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Jako cel wyznaczyli sobie wykazanie zbędnego powielania przez ustawodawcę przepisów prawnych określających zarówno właściwość miejscową, jak i instancyjną ww. organów administracji publicznej w załatwianych przez nie sprawach administracyjnych. Wprawdzie nie napisali tego wprost, ale wydaje się, że odnaleźli jeszcze jedną przyczynę kłopotów administracji z prawidłową wykładnią i stosowaniem prawa.

Do art. 153 p.p.s.a. wraca w swoich rozważaniach W. Piątek w opracowaniu pt. Wiążące wskazania sądu administracyjnego oraz okoliczności sformułowane przez organ odwoławczy w perspektywie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Autor dochodzi w nim do wniosku, że „zarówno wytyczne udzielane przez sąd administracyjny, jak i organ odwoławczy niewątpliwie przyczyniają się do wzrostu poziomu stosowanego prawa, jak i efektywności udzielanej ochrony prawnej”, pokazując zarazem, że sytuacja z korzystaniem z tej kompetencji przez organy odwoławcze i sądy nie prezentuje się zbyt optymistycznie. Cały tom zamyka niebywale odważnie napisany tekst W. Sawczyna o błędach w rozumieniu przepisów k.p.a. w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych. Na postawione w tytule pytanie, czy takie błędy są wynikiem wadliwej wykładni (braku umiejętności sędziów?) czy złej jakości prawa, autor zdaje się odpowiadać z widocznym zaufaniem do judykatury.

Opracowania zawarte w niniejszym tomie przeważnie koncentrują się na analizie zagadnień związanych z wykładnią i stosowaniem prawa administracyjnego przez organy administrujące oraz przez sądy. Trudno zatem na ich podstawie wyrobić sobie pogląd co do trafności założonej przez organizatorów konferencji o kryzysie prawa administracyjnego w administracji publicznej tezy, że poziom tych procesów jest niezbyt zadawalający. Jedynie w niektórych tekstach spróbowano tę tezę zweryfikować, dostrzegając jednocześnie jej niejednoznaczność i kłopoty, na jakie natrafi się, próbując poddać ją rzetelnej, opartej na badaniach empirycznych, analizie. Wydaje się, że mamy w tej książce do czynienia z materiałem, który może stać się podstawą wielowątkowej dyskusji podczas konferencji naukowej zaplanowanej na wrzesień 2012 r. w Białymstoku, zorganizowanej w ramach kolejnego Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, jak i dalszych badań tej problematyki.

Dariusz R. Kijowski

Joanna Radwanowicz-Wanczewska

Mirosław Wincenciak