Kijowski Dariusz Ryszard (red.), Miruć Alina (red.), Suwaj Patrycja Joanna (red.), Kryzys prawa administracyjnego? Tom I: Jakość prawa administracyjnego

Jakość prawa administracyjnego okazała się obszarem problemowym, który skupił uwagę największej grupy uczestników Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, jaki planowany jest we wrześniu 2012 r. w Białymstoku. Do tomu poświęconego tym zagadnieniom zgłoszono i zakwalifikowano do publikacji aż 36 opracowań. Z nielicznymi wyjątkami ich Autorzy potwierdzają trafność przyjętej przez organizatorów hipotezy o tym, że samo prawo administracyjne znajduje się w kryzysie postrzeganym jako stan pogarszającej się jakości tej gałęzi polskiego prawa. Wyrażono w tym tomie wiele różnorodnych i – zapewne – kontrowersyjnych poglądów, czyniąc to na bardzo zróżnicowanym poziomie ogólności. Z uwagi na skoncentrowanie się twórców poszczególnych dzieł na kwestiach ogólnych, na jednolitości i skuteczności tego prawa, na wybranych pojęciach i instytucjach prawnych, na zagadnieniach prawno-ustrojowych, prawno-materialnych i prawno-proceduralnych, umieszczono je w sześciu odpowiednich rozdziałach. Niektóre z opracowań zawierają bardzo szczegółowe dywagacje odnoszące się do wybranej przez Autorów problematyki. Są też w tej książce teksty, na które warto zwrócić specjalną uwagę, gdyż mogą się one stać zarzewiem dyskusji naukowej w środowisku administratywistów, prowadzącej do istotnego przewartościowania dotychczasowych poglądów dominujących w doktrynie.

I tak – rozpoczynając od rozdziału pierwszego – zdaniem P. Gołaszewskiego i J. Jagielskiego dotychczasowy paradygmat prawa administracyjnego, tj. skoncentrowanie problematyki dotyczącej tej gałęzi prawa wokół szeroko ujmowanego pojęcia administracji publicznej (tak w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym), stoi za zjawiskami kryzysowymi zachodzącymi obecnie w obrębie prawa administracyjnego (stanowi podłoże tych zjawisk). W tej sytuacji proponują oni uczynienie jednostki i jej sytuacji prawnej na płaszczyźnie relacji z podmiotami administrującymi głównym, a zarazem centralnym punktem całej administratywistyki. Autorzy Ci twierdzą, że swoistym przejawem istnienia dotychczasowego paradygmatu prawa administracyjnego jest nawet sam temat tegorocznego Zjazdu Katedr, wyrażony w pytaniu: „Kryzys prawa administracyjnego w administracji publicznej?”. Sugerują, że pomija on nader istotną okoliczność, iż adresatem norm prawa administracyjnego nie jest przecież wyłącznie administracja publiczna. Trudno odmówić racji twierdzeniom o zdominowaniu sytuacji prawnej jednostki przez problemy dotyczące samej administracji tak w procesie tworzenia, jak i w dydaktyce prawa administracyjnego. A może jednak wcale nie pomija się w powyższym pytaniu najważniejszego odbiorcy aktywności administracji publicznej, a bierze pod uwagę, że niezależnie od tego, jak będziemy pojmować „administrację publiczną”, zarówno podmioty utożsamiane z nią, jak i działalność nazywana tym pojęciem (niezależnie od tego, do kogo jest adresowana), są regulowane prawem administracyjnym? Co do kondycji tego prawa można faktycznie mieć wątpliwości, a przecież bez uczynienia z administracji jednego z adresatów lub przedmiotu regulacji, tworzone prawo nie byłoby prawem administracyjnym. Planowana konferencja naukowa administratywistów oraz niniejsza książka dadzą sposobność przyjrzenia się tym problemom i – być może – zweryfikowania trafności wypowiadanych twierdzeń i wyważenia poglądów.

Niejako na przekór rozpowszechniającym się utyskiwaniom na nadmiar używanych przez ustawodawcę pojęć niejednoznacznych, wymagających pogłębionych procesów wykładni, J. Supernat zauważa, że rządy prawa wymagają, aby w systemie prawa (w tekstach normatywnych) znajdowały się zarówno regulacje precyzyjne, jak i niedookreślone. W braku jednoznaczności pojęć nie dostrzega zatem wyłącznie negatywów. Z kolei w opracowaniu A. Barczewskiej-Dziobek znajdziemy liczne pytania i wątpliwości co do korzystania przez polskiego ustawodawcę z dorobku wiedzy prakseologicznej. Natomiast I. Zachariasz wskazuje i uzasadnia, dlaczego tak duże znaczenie ma w procesie stanowienia prawa – także administracyjnego – wiedza historyczna o korzeniach i istocie podziału prawa na prawo prywatne i prawo publiczne, a także o innych podstawowych pojęciach (takich, jak „interes publiczny”, „norma prawna”, „ustawa”, „prawo” i „akt prawny o charakterze ogólnym”, „wspólnoty samorządowe” i „jednostki samorządu terytorialnego”, „interes prawny” itd.) oraz – o wzajemnych relacjach między tymi pojęciami. Twierdzi on, że mamy w tym zakresie do czynienia z brakiem „trwałego, wspólnego fundamentu pojęciowego dla prawa konstytucyjnego i administracyjnego budującego porządek państwowy” i z pomieszaniem pojęć (w orzecznictwie i ustawodawstwie, nie wyłączając z tego obowiązującej Konstytucji). Skutkuje to – jego zdaniem – tym, że prawo cywilne, posiadające w polskim systemie prawnym „silniejsze podłoże doktrynalne”, zdobywa przewagę nad regulacjami publicznoprawnymi, w tym – prawa administracyjnego.

W ocenie A. Cudaka, swego rodzaju miernikiem jakości prawa administracyjnego są, interpretujące obowiązujące przepisy prawne, uchwały NSA. Umożliwiają one zarazem ustawodawcy poprawienie błędów dostrzeżonych przez sędziów, zaś organom stosującym prawo – uniknięcie skutków niedostatków legislatywy. Rozdział poświęcony zagadnieniom ogólnym kończy tekst K. Kłosowskiej-Lasek, która dowodzi jak istotne znaczenie w wykonywaniu administracji publicznej mają tzw. działania nieformalne i że nie jest wadą prawa administracyjnego to, że nie reguluje ono tych działań w sposób wyczerpujący.

Kolejny rozdział składa się z czterech tekstów, których Autorzy – poza Z. Janku (ukazującym problem jakości całego prawa administracyjnego z punktu widzenia jego skuteczności oraz próbującym odnaleźć przyczyny jej braku) – zajęli się zagadnieniami szczegółowymi. M. Bogusz zastanawia się nad jakością regulacji prawnej wydawania przez sądy tzw. rozstrzygnięć merytorycznych na podstawie art. 154 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dochodząc do wniosków mających skłonić ustawodawcę do rozszerzenia takich kompetencji sądów administracyjnych, a jednocześnie – zaleca unikanie popełniania takich błędów, jakie występują w aktualnie obowiązującej ustawie. L.J. Żukowski prezentuje związek pojęcia jakości i skuteczności prawa administracyjnego na tle wybranych zagadnień, dowodząc, jaki wpływ na jakość i skuteczność tej gałęzi mają takie kategorie i zjawiska, jak autorytet, respektowanie i inflacja prawa. W ostatniej części tego rozdziału odnajdziemy refleksje J. Korczaka nad jakością materialnego, procesowego i ustrojowego prawa administracyjnego samorządu terytorialnego.

Następny rozdział tomu zawiera trzy opracowania odnoszące się do pojedynczych instytucji prawnych lub pojęć stosowanych w prawie pozytywnym. W skromnie zatytułowanym tekście Uwagi na temat prawnej struktury urzędowej interpretacji przepisów prawa J. Lang dochodzi do niezwykle doniosłych wniosków. Dowodzi w nim, że instytucja urzędowej interpretacji przepisów prawa, uregulowana zarówno w ordynacji podatkowej, jak i w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, jest przeregulowana, a całość wywodów kończy postulatem przywrócenia Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencji do ustanawiania powszechnie obowiązującej wykładni przepisów prawa. A. Nałęcz zwraca z kolei naszą uwagę na znane od niemal dwustu lat, lecz niestety często zapominane, twierdzenia klasyków prawa administracyjnego, pisząc, że „prawidłowe wykorzystywanie przez ustawodawcę upoważnień do uznania to niezwykle skuteczna metoda podnoszenia jakości prawa administracyjnego poprzez przeciwdziałanie kazuistycznej stylizacji przepisów”. Można jednak mieć obawy, czy jego stwierdzenie, że „same upoważnienia do uznania nie są niczym złym, o ile ustawodawca ich nie nadużywa i prawidłowo je konstruuje”, znajdą powszechną akceptację. Tym bardziej, że tak wielu Autorów piętnuje instytucję uznania administracyjnego jako nie tyle furtkę, co bramę dla plenienia się zjawisk korupcyjnych.

Z opracowania J. Dobkowskiego wynika, że wprawdzie pojęcie „gmina” występuje w prawie pozytywnym pod różnymi znaczeniami, to jednak – jak twierdzi Autor – nie jest to niedociągnięcie ustawodawcy, czy dowód na niską jakość prawa, lecz efekt zamierzony, wynikający stąd, że jedno i to samo pojęcie może spełniać różne funkcje. Czytelnikowi może się jednak nasunąć pytanie, czy zbiór aktów normatywnych, w których takim samym pojęciom przypisuje się różne znaczenia, można nazwać systemem prawa.

Rozdział czwarty ukazuje trzy opracowania – wszystkie odnoszące się do prawa ustrojowego samorządu terytorialnego, z czego dwa poświęcone zostały jednostkom pomocniczym gminy. Czyżby był to dowód, że ustrojowa część prawa administracyjnego osiągnęła poziom doskonałości i poza regulacją prawną sołectw prawodawcy nie zdarzają się żadne potknięcia? Najprawdopodobniej jest to jednak tylko zbieg okoliczności, który nie powinien zniechęcać Czytelnika do poznania rozważań o podstawach prawnych funkcjonowania jednostek pomocniczych gminy (A. Bohdan) i o jakości tych regulacji ustawowych (P. Lisowski), czy też unormowań obowiązujących w zakresie podejmowania współdziałania w formie stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego (M. Małecka-Łyszczek).

Prawo administracyjne to przede wszystkim prawo materialne z kilkuset ustawami określającymi status prawny jednostki względem wspólnoty państwowej bądź innych wspólnot (terytorialnych, zakładowych, zawodowych itp.) oraz – kompetencje organów administrujących do stosowania tych przepisów i zapewniania ich przestrzegania. W poświęconym tym zagadnieniom rozdziale piątym umieszczono osiem tekstów, z których jedynie trzy prezentują uniwersalne podejścia do jakości prawnomaterialnych regulacji (T. Bąkowski i M. Brzeski – piszący o wybranych problemach jakości stanowienia administracyjnego prawa materialnego w krajowym porządku prawnym, K. Kiczka – zastanawiający się nad jakością publicznego prawa gospodarczego w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz M.A. Waligórski, który skupił się nad problemami spowodowanymi posługiwaniem się przez prawodawcę kategorią pojęciową „interesu publicznego” w regulowaniu działalności gospodarczej). W pozostałych tekstach znajdziemy analizy i refleksje dotyczące wybranych zagadnień aktualnych na gruncie pojedynczych ustaw. M. Jaśkowska dokonuje oceny jakości i spójności rozwiązań prawnych zastosowanych podczas ostatniej nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. W opracowaniu A. Barczak i M. Górskiego Czytelnik odnajdzie wskazówki pozwalające na dokonanie oceny jakości regulacji administracyjnoprawnych, nie tylko dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi, którym poświęcono to opracowanie, ale wręcz każdej ustawy prawa materialnego. Z kolei D. Całkiewicz przedstawia i ocenia unormowania odnoszące się do chyba najbardziej kontrowersyjnej – z punktu widzenia obowiązującej Konstytucji – instytucji prawnej świadczenia pielęgnacyjnego. Mimo kilkukrotnych interwencji Trybunału Konstytucyjnego i zmian ustawy mającej zastosowanie w tych sprawach, przyznawanie tego rodzaju świadczeń w przypadku sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim, nadal rodzi wiele niejasności. Rozdział ten kończą opracowania D. Kurzyny-Chmiel (nt. jakości w prawie oświatowym) i D. Sypniewskiego (o wpływie aktów normatywnych samorządu zawodowego na jakość prawa administracyjnego). Gdyby stan materialnego prawa oceniać biorąc pod uwagę szerokość spektrum problematyki poruszonej w niniejszym tomie, można byłoby sądzić, że jakość tej części prawa administracyjnego nie powinna nas niepokoić. Jednak, czy nie jest to aby efekt – na co zwracają w tym tomie uwagę J. Jagielski i P. Gołaszewski – znikomego zainteresowania doktryny tymi zagadnieniami?

Zdecydowanie największe zainteresowanie wzbudziły wśród zgłaszających swój udział w opracowaniu niniejszego tomu zagadnienia prawno-proceduralne. Poza sygnalizowanym i umieszczonym we wcześniejszym rozdziale tekstem M. Bogusza, rozdział szósty zawiera 11 dzieł poświęconych tej problematyce. Najbardziej ogólny zakres ma wśród nich opracowanie P. Przybysza pt. Przejrzystość przepisów o postępowaniu przed organami administracji. Czytelnika może w nim w szczególności zainteresować propozycja posłużenia się do oceniania jakości stanowionego prawa wskaźnikiem mglistości tekstu prawnego (wraz z zastosowaniem w tym celu odpowiedniego wzoru rachunkowego). Zbliżony poziom uniwersalności mają także rozważania J. Jaworskiego o ograniczeniach uprawnień strony w imię dobra publicznego, kończące się negatywną oceną rozwiązań wprowadzanych w tym zakresie ustawami specjalnymi i spostrzeżeniem, że same reguły procesowe, bez odpowiednich regulacji materialnoprawnych, nie zapewnią stronom postępowania wystarczającej ochrony ich praw podmiotowych. Poza tym znajdziemy w tej części tomu tekst M. Karpiuka o instytucji skargi z Działu VIII k.p.a. jako przejawie dążenia do poprawy jakości funkcjonowania administracji publicznej, K. Klonowskiego – o kompetencjach sądów administracyjnych do – jak pisze Autor – „reformatoryjnego orzekania” w kontekście definicji sprawy sądowoadministracyjnej, oraz M. Miłosza, wysuwającego kilka uwag krytycznych na temat konstrukcji prawnej zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Trudno być zaskoczonym, że chętnie podejmowane są tematy związane ze zjawiskiem dezintegracji procedur administracyjnych. Pisze o tym M. Kopacz, zajmując się przepisami procesowymi w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego (na przykładzie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) oraz P. Krzykowski – wykazujący problemy sprawowania przez sądy administracyjne kontroli tzw. informacji o negatywnej ocenie projektu w świetle ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zbliżoną tematyką zajęły się A. Rotkiewicz – pisząca o wybranych zagadnieniach realizacji zasady prawdy obiektywnej w świetle ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz K. Mełgieś i K. Miaskowska-Daszkiewicz – w tekście wyjaśniającym relacje między jakością stanowionego prawa a jego niesprzecznością z prawem Unii Europejskiej (na tle dyskutowanych zmian ustawy – Prawo farmaceutyczne).

Rozdział szósty uzupełniają dzieła P. Dąbrowskiego (pt. Niedewolutywność środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym a motywy aktualnego ustawodawcy) i Z. Kopacza (ukazujący zarys postępowania dowodowego w sprawach wydawania pozwoleń na broń palną).

Skala problematyki poruszonej w niniejszym tomie i jego rozpiętość tylko pozornie wskazywać mogą na wyczerpanie tematu. Biorąc pod uwagę opracowanie D.R. Kijowskiego, stanowiące próbę sformułowania katalogu kryteriów, według których należy oceniać jakość prawa administracyjnego, można stwierdzić, że badania nad tą jakością znajdują się dopiero w fazie początkowej. Tylko nieznaczna część z zaproponowanych tu kryteriów została wykorzystana. Aby ustawić jakość stanowionego w RP prawa administracyjnego na wyższym poziomie, niezbędne są systematyczne, głębokie badania. Spodziewać się można, że Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego w Białymstoku da temu stosowny impuls.

Dariusz R. Kijowski

Alina Miruć

Agnieszka Suławko-Karetko

W zakończonej VI kadencji Sejmu w trakcie stu posiedzeń, w okresie od 15 listopada 2007 r. do 16 września 2011 r., uchwalone zostały 952 ustawy. Odpowiednio, najważniejszy oficjalny publikator aktów prawnych – Dziennik Ustaw – w 2007 r. obejmował 251 numerów i 17 988 stron, w 2008 r. – 237 numerów i 13 724 strony, kolejno: w 2009 r. 226 numerów i 18 355 stron, w 2010 r. – 259 numerów i 18 248 stron, a w 2011 r. – 299 numerów i 17 480 stron. Ograniczając zawartość tej publikacji do ustaw i rozporządzeń, uzupełniwszy ją o inne akty stanowione na szczeblu centralnym i terenowym oraz akty prawa wewnętrznego, można jedynie próbować wyobrazić sobie ostateczną ich ilość. Tempo prac legislacyjnych i ich zakres nie są uwarunkowane potrzebą nadążania za przeobrażeniami ustrojowymi, jak miało to miejsce na początku i pod koniec lat dziewięćdziesiątych XX wieku. Nie wynikają one też z konieczności dostosowania systemu polskich norm do prawa UE w związku z akcesją.

Zamiarem Autorki nie jest poszukiwanie odpowiedzi na pytanie o powody stanowienia tak wielu regulacji, raczej próba wskazania, w jaki sposób należałoby przygotowywać i realizować proces tworzenia norm przez administrację i dla administracji, aby ograniczać, bądź eliminować takie przejawy braku należytej staranności, jak np.: wydanie rozporządzenia w sprawie instrukcji kancelaryjnej z ponad dwutygodniowym opóźnieniem, co sparaliżowało proces rejestracji i wszczynanie spraw administracyjnych w urzędach na początku 2011 r. z powodu luki w regulacji prawnej ; dokonanie dwukrotnej nowelizacji ustawy o zamówieniach publicznych – najpierw w odniesieniu do kilkunastu jednostek redakcyjnych aktu, a po miesiącu w odniesieniu do całej pozostałej materii tej ustawy , czy wprowadzanie norm dopuszczających nadużycia (na co zwracano uwagę w procesie konsultacji z adresatami).

Zagadnienie jakości w oświacie można rozpatrywać w wielu aspektach. W rozumieniu najszerszym kojarzy się ono z poziomem kształcenia, wychowania i opieki w szkołach i placówkach oświatowych. Na tak rozumianą jakość w oświacie wpływają różne czynniki, takie jak np. organizacja, problem kadr, wyposażenie pomieszczeń w pomoce dydaktyczne, programy i metody nauczania, prawo. Ten ostatni czynnik należy uznać za szczególnie istotny, bowiem wyznacza on podstawowe ramy i kierunki, w których wszelkie zmiany „ulepszające” oświatę powinny się zawierać. Z pewnością wartością prawa gwarantującą realizację zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego w nim prawa jest jego stabilność, jasność oraz poziom dostosowania zawartych w nim rozwiązań do potrzeb społecznych. Prawo oświatowe wyjątkowo często ulega zmianom, które przebiegają w różnych kierunkach. Szczególnie widoczne jest to w tematyce nadzoru pedagogicznego, która w ciągu ostatnich kilku lat była przedmiotem zmian, częstokroć zupełnie odmiennie regulujących te same zagadnienia . Problem częstotliwości zmian wiąże się w literaturze z „problemem zachowania równowagi między koniecznością przeprowadzenia reform uzasadniających potrzebę dostosowania się administracji do nowych warunków, a ujemnymi zjawiskami towarzyszącymi zazwyczaj wszelkim działaniom innowacyjnym. Do takich zjawisk ujemnych należy w szczególności okresowy spadek sprawności funkcjonowania administracji, znużenie społeczeństwa, znaczna częstotliwość zmian, wzrost kosztów administrowania itp.” Struktury oraz zadania administracji publicznej powinny zachowywać trwałość. Jednakże, z uwagi na konieczność uwzględnienia istotnych determinantów, np. zmian demograficznych, trwałość ta musi mieć charakter względny.

Samo pojęcie jakości definiowane jest od wieków. Już Arystoteles uznawał ją za to, co sprawia, że rzecz jest rzeczą, którą jest . W najszerszy sposób zagadnienie to badają specjaliści zarządzania. Według ojców koncepcji wieloaspektowego zarządzania jakością J.M. Jurana, E. Deminga i P. Crosbiego zjawisko jakości ma wieloaspektowy charakter. E. Deming jakość uznaje jako „coś co zadowala, a nawet zachwyca klienta” . J.M. Juran określa to pojęcie „przydatnością użytkową i stopniem zaspokojenia potrzeb nabywców, jak również zgodnością wyrobu z wzorcem, modelem i przyjętymi wymogami” .W podobny sposób wypowiada się P. Crosbi, według którego „jakość to zgodność wyboru z wyspecjalizowanymi wymaganiami” . Pojęcie jakości, zanim weszło do terminologii nauki administracji, funkcjonowało w teorii zarządzania i wiązane było z systemami jakości wdrażanymi w przedsiębiorstwach produkcyjnych, gdzie zastępowano mechanistyczny proces produkcji związany z Taylorowskim sposobem organizacji pracy na cykliczny proces podnoszenia jakości .

Dążenie do podnoszenia jakości organizacji administracji należy wiązać z koncepcją tzw. dobrej administracji. Samo pojęcie „dobrej administracji” wywodzi się z koncepcji „efektywnej administracji”, czyli takiej która jest w stanie wypełniać swoje zadania w interesie ogólnym i obywatela. Ten model administracji można uznać za wzorzec nowoczesnej administracji i prawa administracyjnego . Wiąże się z on także z przyjęciem katalogu uznanych wartości. Jak zauważa S. Sagan, „prawo do dobrej administracji ukształtowało się w drodze praktyki funkcjonowania instytucji Wspólnot Europejskich – jest więc kwestią praktyki, zagadnieniem ze sfery etyki urzędniczej, a nie wynalazkiem ciał legislacyjnych” . Obecnie możemy już mówić, że postulat ten ma charakter legislacyjny, został bowiem sformułowany w dokumentach europejskich. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjęta na szczycie w Nicei w 2000 r. w art. 41 stwierdza, iż każda osoba ma prawo do tego, aby jej sprawy były załatwiane przez instytucje i organy Unii bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie . Regulacje te zostały rozwinięte w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, gdzie sformułowano ogólne zasady załatwiania spraw przed organami i instytucjami Wspólnot . Na gruncie polskim prawo do dobrej administracji jest jednym z czynników doskonalenia struktur organizacji administracji w kierunku ich sprawnego i efektywnego funkcjonowania. W literaturze zauważa się dwa podejścia do pojęcia „dobra administracja”. Pierwsze, prezentowane w nauce administracji, dąży do odpowiedzi na pytanie, czym jest dobra administracja jako fragment otaczającej nas rzeczywistości. Oscyluje ono wokół oceny norm materialnoprawnych prawa administracyjnego. Drugie podejście do dobrej administracji sprowadza się do tematyki norm ustrojowych i proceduralnych wiązanych z normami materialnoprawnymi i przyczyniających się do podniesienia stopnia efektywności działania materialnego prawa administracyjnego . Prawo do dobrej administracji koresponduje z obowiązkiem skutecznego działania administracji wobec każdego.

Na jakość funkcjonowania szkół i placówek oświatowych wpływa poziom ich interakcji z otoczeniem, przede wszystkim z organami prowadzącymi i rodzicami uczniów. Ekonomiczne podejście do pojęcia „jakości” nie daje się bezpośrednio przenieść na grunt zagadnień dotyczących jakości oświaty rozumianej jako dobro wspólne. Szczególny problem dotyczy dostosowania pojęcia „klient” do kategorii osób korzystających ze świadczeń oświatowych, a także do składnika definicji jakości mówiącego o potrzebie zadowolenia klienta. Zadowolenie to nigdy nie może być wyłącznym kryterium oceny jakości szkół i placówek, głównie z tego powodu, iż ma ono bardzo subiektywny wydźwięk i niejednokrotnie ważniejsza od zadowolenia użytkownika jest realizacja podstawowych zasad oświatowych oraz wysokiego poziomu kształcenia i wychowania, które to mogą nie budzić jednostkowej aprobaty. Natomiast pojęcie „klient” wywodzi się z nauk ekonomicznych, a poprzez coraz częstsze przenikanie metod zarządzania właściwych przedsiębiorstwom do administracji, także i ono pojawia się przy definiowaniu podmiotu korzystającego ze świadczeń publicznych. Wydaje się jednak, iż wprowadzaniu tego określenia do terminologii prawnej powinna towarzyszyć duża ostrożność. Ustrojowe źródła określające podmioty korzystające ze świadczeń publicznych i pojęcie „klienta” są bowiem różne.

Ekonomiczne podejście do jakości edukacji sprowadza się najczęściej do badania kilku najważniejszych jej aspektów, tj. m.in.:

W działaniach na rzecz jakości stosowane są różnorodne narzędzia i procedury, w tym przykładowo: pomiar dydaktyczny, ankietowanie uczniów, wywiady z rodzicami, samoocena nauczyciela, hospitacje diagnozujące i dane statystyczne.

Każda organizacja dąży do racjonalizacji swoich działań. Zdaniem E. Knosali „system sterowania w administracji publicznej powinien być tak skonstruowany, by katalogi «produktów» poszczególnych jednostek administracji były formułowane na podstawie istniejących potrzeb klientów administracji. Określenie produktów stanowi podkreślenie, że świadczenie nowoczesnej administracji stanowi usługi skierowane do obywatela jako klienta administracji spełniającego uzasadnione oczekiwania i potrzeby” . Zorientowanie działań administracji na potrzeby klienta może przyczyniać się do poprawy jakości usług. Natomiast rozszerzenie zjawisk prywatyzacyjnych, tak obecne w ostatnich latach, również prowadzi do poszerzenia kręgu podmiotów świadczących usługi, większej konkurencji między nimi i bogatszego wyboru świadczeń. Jednak to tylko administracja publiczna działa w interesie publicznym, a zatem dba o stałe i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb jednostek. Administracja publiczna jest służbą publiczną, służbą dla społeczeństwa. Prowadzenie publicznych szkół i placówek oświatowych jest obecnie domeną samorządu terytorialnego i państwa. Podmioty te powinny sprawnie zarządzać swymi strukturami i korzystać w tym celu z dorobku nauk o zarządzaniu. Przepisy prawa powinny zatem zabezpieczać takie miejsce podmiotów publicznych wśród innych podmiotów świadczących usługi, aby dobro wspólne było zachowane. Menadżerskie podejście do zarządzania w sektorze publicznym może prowadzić do osiągania lepszych wyników organizacji i wyższej jakości usług. Wiele reform administracji publicznej ma na celu usprawnienie zarządzania organizacją w oparciu o kryteria efektywności i sprawności jej pracy . Nowy, menadżerski model zarządzania publicznego wykorzystuje metody i techniki zarządzania stosowane w sektorze prywatnym do warunków właściwych sektorowi publicznemu. Szkoły i placówki oświatowe można więc określić mianem „uczących się organizacji” . Są to bowiem organizacje stale poszukujące sposobów odnowy poprzez nieustanny proces zespołowej refleksji, oceny dokonań, tworzenia wizji, struktur i zasad postępowania oraz doskonalenia pracowników dla dobra jej klientów (użytkowników).

Argumenty natury ekonomicznej podnoszą to, iż współczesna szkoła (zarówno ta publiczna, jak i niepubliczna) aby przetrwać w świecie otaczającej konkurencji, musi jakość kształcenia i wychowania postawić na pierwszym miejscu. W dążeniu do wysokiej jakości usług (świadczeń) planowanie jest podstawowym warunkiem dobrze zorganizowanej i skutecznej pracy. Planowanie można za R. Krupskim określić jako klasyczną funkcję zarządzania procesem ustalania celów i wybierania środków do ich osiągnięcia, jak też typowym procesem informacyjno-decyzyjnym .

Intencją Autorki jest zwrócenie uwagi na wybrane zagadnienia dotyczące jakości w oświacie. Najpierw zostaną przedstawione dwa główne zagadnienia dotyczące funkcjonowania oświaty, w których kryterium oceny jakości działania jest podstawowym, a mianowicie nadzór pedagogiczny oraz procedura akredytacyjna. Zaprezentowane również zostaną nowoczesne systemy i modele zarządzania jakością organizacji w kontekście ich zastosowania do szkół i placówek oświatowych.

Całość rozważań osadzona będzie w kontekście analizy rozwiązań prawnych, a konkretnie ich przydatności w podnoszeniu jakości funkcjonowania administracji oświatowej. Trafność regulacji prawnych jest bowiem jednym z głównych determinantów jakości prawa. Prawo oświatowe obejmuje tematykę funkcjonowania administracji świadczącej o bardzo ważnej społecznej doniosłości. Powinno ono być tworzone z wyjątkową starannością, aby nie prowadzić do sytuacji, w której można już mówić o kryzysie prawa administracyjnego w administracji publicznej.