Szulin Patrycja, Kontrola zarządcza jednostek samorządu terytorialnego. Monitoring - kontrola - audyt

O kontroli zarządczej zostało już napisane i powiedziane bardzo wiele. Jak to bywa z każdym nowym pojęciem, początkowo towarzyszyły jej różnej barwy emocje i pomysły na poradzenie sobie z obowiązkiem ustawowym. Efekty są różne – od zamknięcia kontroli zarządczej w sztywnych procedurach na nowo regulujących działalność jednostek, przez stworzenie stanowisk koordynatorów lub pełnomocników kontroli zarządczej, którzy w ramach swoich zadań otrzymali temat kontroli zarządczej, aż po stosowanie gotowych propozycji, w teorii dopasowanych do jednostki. W teorii, ponieważ nie ma dwóch takich samych organizacji, z takim samym potencjałem, funkcjonujących w oparciu o te same strategie.

Jednak to właśnie odrębność, indywidualizm w idei kontroli zarządczej ma największe znaczenie. Standard „Misja”, który został zdefiniowany w „Standardach kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych” , dotyczy celu istnienia jednostki. Organizacje, które są liderami w zakresie korzystania ze środków pozabudżetowych, doskonale rozumieją swoją misję – tworzą strategie dostosowane do właściwości swojej jednostki, stawiają na potencjał adekwatny dla danego regionu i w ten sposób wygrywają rzeczywistość.

Niezwykle istotna jest również okoliczność, że wraz z pojęciem kontroli zarządczej do sektora finansów publicznych zostało wprowadzone pojęcie efektywności. Zasada legalizmu – działania na podstawie i w granicach prawa – już nie wystarczy dla zapewnienia optymalnego funkcjonowania. Nawet jednostki sektora finansów publicznych muszą konkurować – dla przykładu udział w podatkach i wymierne korzyści JST z tego tytułu są doskonałym motywatorem dla podejmowania działań kształtujących odpowiednie warunki gospodarcze i społeczne w lokalnej społeczności.

1.01.2020 r. upłynęło 10 lat, od kiedy w polskim systemie prawnym zagościł termin „kontrola zarządcza”. W zapisie ustawowym kontrola zarządcza to „ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy” (art. 68 u.f.p.). Dalej ustawa o finansach publicznych wskazuje, w postaci katalogu otwartego, cele kontroli zarządczej: zgodność działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, skuteczność i efektywność działania, wiarygodność sprawozdań, ochronę zasobów, przestrzeganie i promowanie zasad etycznego postępowania, efektywność i skuteczność przepływu informacji oraz zarządzanie ryzykiem.

Bardzo wiele opracowań prezentuje standardy kontroli zarządczej w postaci piramidy, co przywodzi na myśl piramidę Maslowa i tym samym zmienia perspektywę spojrzenia. Kiedy w ten sposób przyjrzymy się kontroli zarządczej i dostrzeżemy, o co trzeba zadbać najpierw, żeby móc koncentrować się na dalszych aspektach, kontrola zarządcza zaczyna być bardzo ludzka, i to w dosłownym znaczeniu.

Przyjrzyjmy się pierwszemu blokowi standardów – środowisko wewnętrzne stanowi niejako filar kontroli zarządczej. Tam zaczynamy od standardu przestrzegania wartości etycznych. Czyż nie jest to istotna kwestia? W środowisku pracy spędzamy co najmniej osiem godzin dziennie, zatem etyka jest kluczową kwestią dla zapewnienia optymalnego klimatu wewnątrz organizacji oraz zadbania o reputację jednostki w otoczeniu zewnętrznym. Nadto dla gospodarowania środkami publicznymi etyka nabrała szczególnego znaczenia – od niedawna do polskich przepisów zostały przeniesione zagadnienia z dyrektywy unijnej związane z sygnalistami (tzw. whistleblowing) . Dyrektywa ta ma ogromne znaczenie także dla lepszego funkcjonowania kontroli zarządczej – sygnalista może zgłaszać nie tylko już dokonane naruszenia, ale także potencjalne niezgodności. Postawa taka wymusza ponowną analizę ryzyka i pozwala na uruchomienie działań prewencyjnych.

To nowe zobowiązanie w praktyce będzie dotyczyło wielu podmiotów. Zgodnie z zapisami wspomnianej wyżej dyrektywy państwa członkowskie mogą zwolnić z obowiązku ustanowienia kanałów i procedur, na potrzeby dokonywania zgłoszeń wewnętrznych i podejmowania działań następczych, gminy liczące mniej niż 10 000 mieszkańców lub zatrudniające mniej niż 50 pracowników.

Kolejno kompetencje zawodowe – czyż nie jest istotne, by każda organizacja miała kompetentną i zmotywowaną kadrę? Dalej struktura organizacyjna – powinna być adekwatna dla potrzeb i celów danej jednostki, kluczowy podział obowiązków powinien być spójny i precyzyjny, każdy pracownik powinien znać układ kompetencyjny obowiązujący w organizacji. Wreszcie ostatni ze standardów w tym bloku: delegowanie kompetencji. To jest standard kluczowy z punktu widzenia zapewnienia ciągłości działania. Jest on istotny z perspektywy obowiązków jednostki sektora finansów publicznych wynikających z ustawy o rachunkowości oraz ustawy o finansach publicznych, jak również dla bieżącego działania i przydziału uprawnień i odpowiedzialności na niższe szczeble kierownictwa – rozproszenie uprawnień i odpowiedzialności w organizacji usprawnia działania, motywuje pracowników i zwiększa poczucie przynależności do organizacji.

Już na pierwszy rzut oka widać, że te standardy kontroli zarządczej wzajemnie się przenikają, koegzystują ze sobą, i to tak ściśle, że nieodpowiednie funkcjonowanie w zakresie jednego ze standardów oznacza nieprawidłowości w obszarze kolejnych. Najbardziej jaskrawym przykładem jest komunikacja wewnętrzna, która jest standardem kontroli zarządczej istotnym niemal dla każdego innego standardu, i to od samego początku – bez właściwych relacji nie ma mowy o odpowiedniej komunikacji, a bez komunikacji współpraca także szwankuje i wówczas realizacja celów zaczyna być obarczona dużym poziomem istotności ryzyka. I tak można by dobierać kolejne standardy i wskazywać wspólne, nieraz dosłownie styczne punkty.

Zapis ustawy o finansach publicznych wskazuje, że kontrola zarządcza to ogół działań, nie ogół dokumentów. Kierownik jednostki zatem odpowiada za zapewnienie ogółu działań – kontrola zarządcza ma działać. Kontrola zarządcza jest modelem zarządzania opartym na działaniu procesowym – każdego dnia, w każdym obszarze, w sposób mniej lub bardziej sformalizowany, przez każdego pracownika organizacji w ramach przyznanych mu uprawnień i odpowiedzialności. Kontrola zarządcza jest działaniem.

Komentarz, który wzięli Państwo do ręki, właśnie taką prezentację kontroli zarządczej zawiera.