Małysa-Ptak Katarzyna, Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy powszechne

Prawo do sądu jest fundamentalną zasadą państwa prawa i jednym z podstawowych praw podmiotowych jednostki, gwarantowanym zarówno na poziomie konstytucyjnym, jak i na poziomie regulacji prawnomiędzynarodowej oraz unijnej. Jako zasada konstytucyjna prawo do sądu stanowi dyrektywę tworzenia prawa. Nie pozwala ona ustawodawcy na tworzenie norm sprzecznych z nią i jednocześnie nakazuje mu tworzenie norm zgodnych z jej treścią. Zasada prawa do sądu jest także dyrektywą interpretacyjną, która musi być uwzględniania w procesie stosowania prawa przez wszystkie organy państwowe. Z kolei jako prawo podmiotowe jest ono źródłem roszczeń jednostki o treści zagwarantowanej postanowieniami konstytucji . Jego rola jako gwaranta ochrony jednostki i przysługujących jej praw jest we wszystkich współczesnych demokratycznych porządkach prawnych niezaprzeczalna. W największym uproszczeniu można stwierdzić, że prawo do sądu jest prawem do dochodzenia przez jednostkę ochrony zagwarantowanych przepisami praw na drodze sądowej i poddania swoich roszczeń ocenie sądu . Zasada prawa do sądu gwarantuje jednostce: 1) prawo dostępu do sądu, 2) prawo do właściwej procedury przed sądem, 3) prawo do wyroku sądowego .

Zaznaczenia już na wstępie wymaga, że konstytucyjna zasada prawa do sądu nie jest prawem do jakiegokolwiek sądu. Zagwarantowanie realizacji prawa do sądu wymaga zapewnienia jednostce dostępu do sądu, który oprócz dysponowania takimi cechami, jak niezależność od legislatywy i egzekutywy, niezawisłość, bezstronność w orzekaniu, będzie także sądem właściwym do rozpoznania sporu , tj. takim sądem, który ze względu na merytoryczne przygotowanie, posiadane doświadczenie, a także rodzaj stosowanej procedury i posiadane w ramach niej kompetencje będzie sądem adekwatnym (kompetentnym) do rozpoznania danej sprawy.

Odzwierciedleniem prawa do sądu i jednocześnie urzeczywistnieniem wynikających z niego idei jest sądowa kontrola działalności administracji publicznej , która współcześnie także uważana jest za jeden z immanentnych elementów formuły państwa prawa. W polskim porządku prawnym sądowa kontrola działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie została co do zasady powierzona sądom administracyjnym . Sądy administracyjne stanowią wyodrębniony i niezależny od sądów powszechnych pion sądownictwa, który w założeniu ustrojodawcy został powołany do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej . W nauce prawa spotyka się jednak stwierdzenia, że w określonych ustawowo przypadkach kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy powszechne, a nawet wręcz mówi się, że mamy mieszany system kontroli działalności administracji publicznej, tj. sądowa kontrola działalności administracji publicznej należy do sądów powszechnych i sądów administracyjnych. Wskazuje się, że kontrola ta może być sprawowana przez sąd powszechny przy okazji rozpoznawania sprawy cywilnej czy karnej, gdy wyraża on ocenę w stosunku do działań administracji publicznej i aktów przez nią wydawanych (kontrola incydentalna). W niektórych jednak przypadkach sąd powszechny na mocy przepisu szczególnego uzyskuje prawo do „wypowiedzenia się wprost” w orzeczeniu sądowym o działaniach administracji publicznej i dokonania ich oceny lub też ponownego rozpoznania sprawy, w której organ uprzednio wydał decyzję administracyjną. Typowym przykładem takich spraw są choćby sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, sprawy załatwiane decyzjami wydawanymi przez tzw. regulatorów rynku lub też sprawy odszkodowań za legalne działania administracji publicznej. W doktrynie proponuje się tradycyjnie podział takich przypadków kontroli sądowej sprawowanej przez sądy powszechne na kontrolę bezpośrednią i kontrolę pośrednią. W jego ramach o kontroli bezpośredniej mówi się wtedy, gdy sąd powszechny na mocy przepisu szczególnego zostaje upoważniony do rozpoznania skargi, odwołania lub innego środka zaskarżenia określonej formy działania administracji publicznej (zwykle decyzji administracyjnej). Kontrola pośrednia sprawowana przez sądy powszechne występuje natomiast wówczas, gdy sąd powszechny nie rozpoznaje środka prawnego (zaskarżenia) od stanowiącej przedmiot kontroli określonej formy działania administracji publicznej, ale na mocy przepisu szczególnego orzeka w sposób wiążący o prawach i obowiązkach stron (zwykle cywilnoprawnych), w odniesieniu do których uprzednio została wydana decyzja administracyjna lub które zostały uregulowane po zastosowaniu pewnej formy działania administracji .

Na tle opisanego powyżej stanu regulacji prawnych pojawia się z jednej strony pytanie o to, czy opisane powyżej przypadki sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne w odniesieniu do spraw dotyczących działalności administracji publicznej można rzeczywiście traktować jako kontrolę działalności administracji publicznej, a tym samym – czy sądy powszechne orzekają w sprawach zastrzeżonych co do zasady do właściwości sądów administracyjnych. Z drugiej strony natomiast wyjaśnienia wymaga, czy powierzanie sądom powszechnym sprawowania wymiaru sprawiedliwości w tego rodzaju sprawach jest zgodne z konstytucyjnym modelem delimitacji właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych. Dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytania zasadniczego znaczenia nabrało ustalenie w pierwszej kolejności, według jakich zasad nastąpiła repartycja władzy sądowniczej pomiędzy sądy powszechne a sądy administracyjne w polskim porządku prawnym, i gdzie przebiega granica delimitacyjna pomiędzy zakresem kognicji jednych i drugich sądów. Dopiero bowiem po ustaleniu zasad delimitacyjnych można próbować identyfikować wyjątki od tych zasad.

Antycypując dalsze rozważania i wnioski zawarte w niniejszej pracy, można już teraz wskazać, że racjonalnym założeniem wydaje się przyjęcie, iż w obowiązującym stanie prawnym zakresy kognicji sądów powszechnych i sądów administracyjnych powinny być rozłączne i nie powinny się krzyżować ze sobą. Założenie takie jest zgodne z wynikającą z konstytucyjnej zasady prawa do sądu dyrektywą tworzenia przepisów proceduralnych dotyczących właściwości sądów w taki sposób, aby były one jasne i czytelne i pozwalały na określenie właściwości sądu w danej sprawie. W konsekwencji należy zatem przyjąć, że w założeniu ustrojodawcy sądy powszechne miały co do zasady rozpatrywać sprawy cywilne wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, podczas gdy sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania sporów publicznoprawnych dotyczących działalności administracji publicznej. Jest to oczywiście tylko pewne uproszczenie, niemniej w takim podziale kompetencji pomiędzy te dwa piony sądownictwa należy także upatrywać sensu istnienia sądów administracyjnych jako sądów specjalizujących się w rozpatrywaniu tego rodzaju sporów. Przy tworzeniu regulacji konstytucyjnej dotyczącej rozgraniczenia właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych zabrakło jednak dostatecznej precyzji, aby można było w sposób jednoznaczny wyznaczyć granicę pomiędzy właściwością jednych, jak i drugich sądów. Stanowi to istotny problem przy interpretacji tej regulacji, który – jak można się domyślać – wynika między innymi z dużego poziomu jej abstrakcyjności. Ustrojodawca nie wskazał przede wszystkim, czy kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne powinna być objęta całość działalności administracji publicznej, co ma o tyle istotne znaczenie, że działalność ta jest bardzo zróżnicowana i obejmuje zarówno działania władcze (jednostronnie podejmowane przez administrację), opierające się na normach prawa publicznego, jak i działania niewładcze, głównie dwustronne, opierające się na normach prawa publicznego bądź też na normach prawa prywatnego. Na poziomie ustaw zwykłych ustawodawca ograniczył jednocześnie kognicję sądów administracyjnych wyłącznie do działań władczych, pomijając całkowicie działalność niewładczą. Dodatkową trudność stanowi brak wskazania przez ustrojodawcę, na czym w istocie ma polegać sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Wskazać należy, że dla realizacji celów założonych w niniejszej pracy i przezwyciężenia problemów związanych z wykładnią językową konstytucyjnych zasad rozgraniczenia właściwości sądów powszechnych i administracyjnych w pracy wykorzystano dorobek piśmiennictwa oraz judykatury w tym zakresie oraz odwołano się do ustaleń opartych na przeprowadzonej wykładni systemowej, funkcjonalnej oraz historyczno-komparatystycznej.

Z uwagi na niedoskonałości analizowanej regulacji, a także brak wystarczającego opracowania powyższych zagadnień w doktrynie dla zrealizowania celów niniejszej pracy konieczne stało się także opracowanie niezbędnej siatki pojęciowej, a w szczególności zdefiniowanie, czym w istocie jest kontrola działalności administracji publicznej. Stworzenie definicji, która mogłaby następnie stanowić wzorzec przy ocenie, czy w danym przypadku orzekania przez sąd powszechny w sprawie dotyczącej administracji publicznej mamy do czynienia ze sprawowaniem kontroli działalności administracji, wymagało sięgnięcia do pojęć wspólnych dla działalności obu pionów sądownictwa, tj. sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Już tutaj pragnę zaznaczyć, że zdaję sobie sprawę z tego, iż w literaturze prawniczej można spotkać się także ze stanowiskiem, jakoby kontrola działalności administracji publicznej była przez ustrojodawcę zastrzeżona wyłącznie dla sądów administracyjnych, natomiast sądy powszechne mogły jedynie przejąć sprawę administracyjną do końcowego jej załatwienia, co – jak należy domniemywać – ma jakościowo odmienny charakter od „kontroli działalności administracji publicznej” i stanowi w istocie wkroczenie w kompetencje władzy wykonawczej do końcowego załatwienia sprawy . W swojej pracy nie neguję tezy, że wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy powszechne istotnie różni się od wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne. Dostrzegając jednak różnice pomiędzy tymi dwiema formami sprawowania wymiaru sprawiedliwości, starałam się znaleźć elementy dla nich wspólne i w ten sposób stworzyć definicję, która pomimo tak wielu różnic, będzie pozwalała stwierdzić, w jakich przypadkach można mówić o kontroli działalności administracji publicznej, tj. o tych przypadkach, gdy ustawodawca odstępuje od przyjętych w Konstytucji RP zasad repartycji władzy sądowniczej. Za oczywiste należy uznać, że w przypadku przekazania sądom powszechnym spraw należących co do zasady do właściwości sądów administracyjnych sprawy te zostaną rozpoznane zgodnie z procedurą właściwą dla sądów powszechnych, przy uwzględnieniu przysługujących im kompetencji. Nie wydaje się zatem zasadne ograniczanie pojęcia kontroli działalności administracji publicznej tylko do działalności sądów administracyjnych, zwłaszcza że sądy powszechne także przeprowadzają kontrolę legalności działań administracji, przy czym dla nich stanowi ona tylko jedną z przesłanek rozstrzygnięcia, a nie cel sam w sobie .

Podstawowe problemy badawcze w zakresie tak opisanej tematyki niniejszej pracy sprowadzają się do następujących pytań generalnych: 1) czy w obowiązującym stanie prawnym zdarzają się przypadki powierzania przez ustawodawcę sądom powszechnym spraw należących co do zasady do właściwości sądów administracyjnych, a jeżeli tak, to: 2) czy uzasadnione jest używanie w odniesieniu tych przypadków określenia „kontrola działalności administracji publicznej”, 3) czy przekazywanie do właściwości sądów powszechnych spraw, które zgodnie z zasadami delimitacji właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych, powinny należeć do tych ostatnich, jest dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa, w tym norm Konstytucji RP, 4) czy sądy powszechne można uznać za sądy adekwatne (właściwe) do rozpoznawania spraw dotyczących działalności administracji publicznej i czy powierzanie im przez ustawodawcę kontroli działalności administracji publicznej w należyty sposób zapewnia realizację zasady prawa do sądu właściwego. Pomocniczo podjęto w niniejszej pracy próbę odpowiedzi na następujące pytania: 1) jakie są zasady delimitacji właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych w polskim porządku prawnym na gruncie Konstytucji RP, 2) według jakich kryteriów można ewentualnie sklasyfikować stwierdzone przypadki kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy powszechne, 3) jakie są przyczyny powierzania sądom powszechnym kontroli działalności administracji publicznej.

Głównym celem pracy było dokonanie oceny istniejącego de lege lata systemu sądowej kontroli działalności administracji publicznej w zakresie, w jakim kontrola ta została powierzona przez ustawodawcę sądom powszechnym w kontekście zapewnienia jednostce należytej ochrony w jej relacjach z administracją publiczną poprzez udzielenie odpowiedzi na wyżej zaprezentowane pytania, a także sformułowanie ewentualnych wniosków de legeferenda w tym zakresie. Wobec zasygnalizowanej możliwości szerokiego lub wąskiego ujęcia tematu, już w tym miejscu należy poczynić zastrzeżenie, że przedmiotem badań uczyniono wyłącznie te przypadki, gdy sąd powszechny na mocy przepisów uzyskuje wprost możliwość zmiany lub uchylenia działań administracji publicznej lub też uzyskuje prawo ponownego rozpoznania sprawy już załatwionej uprzednio przez organ administracji publicznej. Poza obszarem badań znalazły się natomiast te przypadki, gdy sąd powszechny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej jedynie „przy okazji” (pomocniczo) rozpatrywania innej sprawy, stanowiącej jego podstawowy przedmiot zainteresowania . Uwzględniając powyższe założenia i aktualny model sądowej kontroli działalności administracji publicznej, przyjęto następujące tezy badawcze: 1) w aktualnie obowiązującym porządku prawnym istnieje mieszany system sądowej kontroli działalności administracji publicznej, tj. pomimo ustalonego w Konstytucji RP modelu rozgraniczenia właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych, w określonych przypadkach przepisy przewidują sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy powszechne, 2) przy kształtowaniu przepisów o właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych nie uwzględnia się w należyty sposób kwestii adekwatności sądu do rozpatrywania danej sprawy, 3) w polskim porządku prawnym istnieje związek pomiędzy zakresem kompetencji sądów powszechnych w sprawach dotyczących działalności administracji publicznej a zakresem wykorzystywania przez administrację prawa cywilnego jako podstawy jej działań .

Potrzeba przeprowadzenia badań o wyżej zarysowanym przedmiocie wydała się o tyle uzasadniona, że zagadnienie kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy powszechne nie było, jak dotąd, przedmiotem kompleksowej analizy w literaturze prawniczej. W piśmiennictwie brakuje monografii o takiej tematyce, jak objęta niniejszą pracą, z tak zakreślonym polem badawczym. W doktrynie można jedynie spotkać się z artykułami lub monografiami , które omawiają poszczególne lub wybrane aspekty tego zjawiska, niemniej nie obejmują swoim zasięgiem całości zagadnień poruszonych w niniejszej pracy. Struktura całej pracy i prowadzony w niej tok rozważań podporządkowane zostały przyjętym i omówionym powyżej celom, weryfikacji założonych tez badawczych oraz rozpoznaniu stwierdzonych problemów badawczych. Całość rozważań podzielona została na sześć rozdziałów, które z kolei podzielone zostały na mniejsze jednostki redakcyjne. Pierwszy i drugi rozdział stanowią swego rodzaju wstęp, omawiający tło zasadniczych dla niniejszej pracy rozważań. Pierwszy rozdział zawiera rozważania na temat samego pojęcia administracji publicznej oraz form prawnych działania wykorzystywanych przez administrację przy realizacji jej zadań. W rozdziale tym omówiono istniejący stan doktryny i wykształcone w niej koncepcje zjawiska administracji publicznej oraz podjęto próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie, na czym polega specyfika działalności administracji publicznej, uzasadniająca odmienne jej traktowanie od działalności podejmowanej przez innych uczestników obrotu prawnego. W rozdziale pierwszym przedstawiono także formy prawne działania administracji oraz zaprezentowano klasyfikację tych form na bazie koncepcji przyjętych w piśmiennictwie w tym zakresie. Celem poczynionych uwag było zilustrowanie, jak bardzo różnorodne formy działania wykorzystywane są przez administrację w jej działalności, a także zwrócenie uwagi na to, iż działalność administracji nie ogranicza się wyłącznie do form publicznoprawnych; równie często sięga ona po formy typowe dla prawa prywatnego. W rozdziale drugim przedstawione zostały rozważania z zakresu komparatystyki prawnej. Omówiono ogólnie istniejące na świecie systemy kontroli sądowej. Ze względu na problematykę niniejszej pracy rozdział ten koncentruje się na modelach mieszanych sądowej kontroli działalności administracji publicznej i przyjętych rozwiązaniach w zakresie rozgraniczenia właściwości sądów powszechnych i sądów administracyjnych. Zagadnienia te omówiono na przykładzie modelu angielskiego , francuskiego i niemieckiego.

Trzeci rozdział obejmuje rozważania na temat konstytucyjnoprawnych podstaw sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy powszechne. Wywód w tym zakresie rozpoczyna omówienie tła historycznego sprawowania tej kontroli przez sądy powszechne i próba ustalenia genezy tego zjawiska w polskim porządku prawnym. W dalszej części rozdziału podjęta została próba wyznaczenia konstytucyjnych zasad delimitacji właściwości sądów administracyjnych i sądów powszechnych de lege lata. Rozważania te rozpoczynają się od omówienia istoty i znaczenia zasady prawa do sądu z punktu widzenia ochrony praw jednostki, ze szczególnym naciskiem, iż prawo to obejmuje prawo do sądu adekwatnego (właściwego), tj. odpowiednio przygotowanego merytorycznie, dysponującego odpowiednim doświadczeniem, orzekającego według procedury odpowiedniej do rozpatrywanej sprawy. Rola prawa do sądu ma zasadnicze znaczenie dla całej pracy – to bowiem przez jego pryzmat będzie następnie analizowane zagadnienie, czy istniejący system kontroli działalności administracji publicznej, w którym uczestniczą sądy powszechne, w należyty sposób gwarantuje ochronę jednostki w jej relacjach z władzą publiczną. Zasadnicza część rozważań zawarta w trzecim rozdziale, dotycząca konstytucyjnych podstaw istnienia dwóch pionów sądownictwa, tj. sądów powszechnych i sądów administracyjnych, opiera się na analizie istniejącego w tym zakresie dorobku doktryny i judykatury; przeprowadzono również wykładnię językową, systemową i funkcjonalną istniejącej regulacji konstytucyjnej. Na dalszym etapie rozważań skonfrontowano zasady modelowe wywiedzione z Konstytucji RP z zakresem właściwości sądów administracyjnych wprowadzonym przez ustawodawcę na poziomie ustawy. W rozdziale tym podjęto także próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza postanowień Konstytucji RP, dopuszczalne jest przekazywanie sądom powszechnym do rozstrzygania spraw dotyczących działalności administracji publicznej, skoro, jak ustalono, domniemywa się, że kontrolę tej działalności powinny sprawować sądy administracyjne. Rozważania te poprzedzono analizą specyfiki sądowej kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne na gruncie Konstytucji RP, przy uwzględnieniu, iż zasadniczym zadaniem sądów administracyjnych jako organów sądowych jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, a nie tylko sprawowanie kontroli w tradycyjnym tego słowa rozumieniu. Antycypując dalsze rozważania, należy wskazać, że w świetle poczynionych ustaleń powierzanie sądom powszechnym sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących działalności administracji publicznej, która co do zasady powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych, należy uznać za o tyle dopuszczalne, o ile w konkretnym przypadku sąd powszechny pozostaje sądem bardziej adekwatnym do rozpoznania danej sprawy niż sąd administracyjny i tym samym daje on gwarancję realizacji prawa do sądu.

Z racji dokonanych ustaleń w rozdziale czwartym niniejszej pracy przeprowadzono analizę porównawczą kompetencji sądów powszechnych i sądów administracyjnych oraz organów administracji publicznej, obejmującą porównanie koncepcji sprawy administracyjnej i sądowoadministracyjnej oraz sprawy cywilnej, a także porównanie form wykonywania działalności orzeczniczej przez władzę sądowniczą i władzę wykonawczą. Przeprowadzona analiza obejmuje kompetencje organów administracji publicznej w procedurze administracyjnej oraz koncepcje sprawy administracyjnej z tego względu, że wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy powszechne przypomina w istocie załatwianie spraw przez organy administracji publicznej, ma bowiem charakter merytoryczny. Uprawnienia sądów administracyjnych mają natomiast tylko w ograniczonym zakresie charakter merytoryczny, w przeważającej mierze są kasacyjne. Przekazanie sprawy podlegającej kontroli sądu administracyjnego do właściwości sądu powszechnego oznacza w istocie nie tylko wyjęcie tej sprawy spod właściwości sądu administracyjnego, ale także organu administracji publicznej, który sprawę tę rozstrzyga w pierwszej kolejności. Sąd powszechny przejmuje bowiem sprawę od organu administracji publicznej i ją załatwia, sprawa co do zasady „nie wraca” z powrotem do organu.

Ostatnia część pracy, czyli rozdział piąty i szósty, stanowi w istocie jej część szczegółową. W tej części bowiem podjęto próbę określenia treści pojęcia kontroli działalności administracji publicznej w świetle poczynionych ustaleń co do wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy powszechne i sądy administracyjne. W oparciu o przyjętą definicję zidentyfikowano i następnie usystematyzowano przypadki sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy powszechne w istniejącym stanie prawnym.

Realizacja celu niniejszej pracy nastąpiła poprzez wnioskowanie formalno-dogmatyczne oraz logiczno-pojęciowe i perswazyjne dowodzenie założonych tez, które jest charakterystyczne dla nauk dogmatycznych . Praca wykorzystuje przede wszystkim dorobek nauki prawa procesowego (administracyjnego, sądowoadministracyjnego i cywilnego), a także sięga do piśmiennictwa prawa konstytucyjnego. Podstawowa metoda stosowana w pracy to metoda dedukcyjna oraz analiza i wyjaśnianie prezentowanych instytucji prawnych na tle literatury przedmiotu . Specyfika problematyki prezentowanej w pracy wymagała także sięgnięcia do judykatury oraz przeprowadzenia analizy komparatystycznej i istniejącego ustawodawstwa. Przeprowadzone analizy, obejmujące materiał ustawowy i judykaty, służyły weryfikacji postawionych założeń teoretycznych.

Praca uwzględnia stan prawny aktualny na dzień 29.07.2019 r.