Kabza Jakub, Koncesje i zezwolenia. Analiza ekonomiczna

Przedmiotem niniejszej książki jest analiza instytucji koncesji i zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w świetle poglądów głoszonych w ramach ruchu badawczego zwanego Law & Economics. Ruch ten, określany również mianem ekonomicznej analizy prawa lub ekonomicznej teorii prawa, rozwinął się w Stanach Zjednoczonych w drugiej połowie XX w. Przedmiotem jego zainteresowania są badania na pograniczu prawa i ekonomii, zmierzające w szczególności do udzielania odpowiedzi na pytanie, jakie wymogi musi spełniać prawo, aby mogło ono stanowić instrument maksymalizacji dobrobytu społecznego (efektywności ekonomicznej). Rozważania w niniejszej książce prowadzone są właśnie w tym duchu, koncentrując się przede wszystkim na sformułowaniu przesłanek warunkujących bardziej efektywne korzystanie z koncesji i zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej.

Książka została podzielona na cztery części. Każda z nich realizuje określone cele szczegółowe, służące osiągnięciu celu głównego nakreślonego powyżej. Część I ma charakter wprowadzający i została poświęcona charakterystyce przedmiotu analizy, którym są koncesje i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, jak również opisowi instrumentów ekonomicznych wykorzystywanych w dalszej części książki. Zawarte w tej części rozważania przynoszą również odpowiedź na pytanie, czy metoda ekonomiczna może być przydatna dla publicznego prawa gospodarczego, a w szczególności w realizacji jego funkcji reglamentacyjnej. Ponadto została zaprezentowana optyka właściwa dla Law & Economics, w świetle której prawo (w tym koncesje i zezwolenia) widziane jest jako system bodźców motywujących adresatów prawa do podejmowania działań maksymalizujących dobrobyt społeczny.

Celem części II jest analiza ekonomiczna koncesji i zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w znaczeniu ścisłym. W jej ramach zostały zaprezentowane ekonomiczne konsekwencje posługiwania się wspomnianymi instrumentami prawnymi. Główna teza części II brzmi, iż stosowanie koncesji i zezwoleń pozwala na uzyskanie pewnych korzyści ekonomicznych, ale jednocześnie niesie ze sobą wiele zakłóceń i problemów, co w świetle postulatu efektywności ekonomicznej prawa czyni omawiane narzędzia kontrowersyjnymi instrumentami regulacji.

Części III i IV wskazują jeden ze sposobów rozwiązania dylematu wyłaniającego się z analizy przeprowadzonej w części II. Rozwiązanie to polega na wypracowaniu zestawu reguł, których zastosowanie zminimalizuje ryzyko nieefektywnego wykorzystywania koncesji i zezwoleń. Optymalizacyjny efekt wspomnianych reguł bazuje na odpowiednim posłużeniu się alternatywnymi metodami regulacji zachowań adresatów prawa.

Pierwszym krokiem na drodze do wypracowania reguł optymalizacyjnych jest scharakteryzowanie wspomnianych wybranych alternatywnych metod regulowania zachowań. Zadanie to realizowane jest w części III. W stosunku do każdej z tych metod zostały postawione dwa pytania. Po pierwsze, czy dana metoda jest w stanie równie skutecznie, jak koncesje i zezwolenia, nakłaniać adresatów prawa do podejmowania zachowań maksymalizujących dobrobyt społeczny. I po drugie, czy dana metoda na tle koncesji i zezwoleń odznacza się pozytywnie w zakresie generowanych przez nią kosztów.

Punktem kulminacyjnym analizy prowadzonej w niniejszej książce jest wypracowanie w części IV algorytmu optymalizacyjnego pozwalającego na minimalizację kosztów regulacji. Algorytm ten wskazuje przesłanki zastosowania każdej z metod regulacji, w tym w szczególności pozwala określić warunki korzystania z koncesji i zezwoleń. W części IV została również przetestowana teza głosząca, iż model optymalizacyjny może zostać potraktowany jako ekonomiczna interpretacja znanej publicznemu prawu gospodarczemu zasady proporcjonalności. Niezależnie od powyższych rozważań teoretycznych część IV realizuje także cele aplikacyjne. Na przykładzie konkretnych ustaw zostało zaprezentowane, jak algorytm optymalizacyjny mógłby funkcjonować w praktyce. Ponadto podjęta została próba oceny, z perspektywy ekonomicznej, założeń leżących u podłoża wybranych aktów normatywnych, wyrażanych w uzasadnieniach do projektów tych aktów.

Rezultatem przeprowadzonych w niniejszej książce badań jest lepsze poznanie ekonomicznych konsekwencji posługiwania się przez prawodawcę instytucjami koncesji i zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej, jak również wypracowanie reguł i warunków służących minimalizacji społecznych kosztów regulowania newralgicznych rodzajów działalności gospodarczej. Wydaje się, iż wiedza ta może być szczególnie pomocna w toczącej się obecnie debacie o deregulacji gospodarki.

Zagadnienia prawne związane z koncesjami i zezwoleniami, interesujące z perspektywy Law & Economics, można podzielić na co najmniej trzy kategorie, tj.: 1) kwestie dotyczące specyfiki instytucji koncesji i zezwoleń, znajdujące odzwierciedlenie w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustaw względem niej szczególnych, 2) zagadnienia związane z organizacją i ustrojem organów wydających koncesje i zezwolenia oraz 3) problem procedury, wedle której te organy działają. Przedmiotem rozważań przeprowadzonych w niniejszej książce będą zasadniczo tylko zagadnienia pierwszego typu. Kwestie związane z ustrojem, a w szczególności zagadnienia proceduralne, z uwagi na swoją złożoność wymagają osobnego opracowania.

Rozważania o charakterze dogmatycznym są w niniejszej książce prowadzone tylko w niezbędnym zakresie. Jest to spowodowane trzema czynnikami. Po pierwsze, nie sposób zaprezentować w publikacji z pogranicza dwóch dziedzin, tj. ekonomii i prawa, wszystkich interesujących kwestii, które w innych okolicznościach wymagałyby przedstawienia, uwzględniając ograniczenia wynikające z rozmiaru książki. Po drugie, analiza ekonomiczna danej instytucji prawnej nie wymaga bardzo szczegółowych rozważań o charakterze prawnodogmatycznym. Powinna być ona skoncentrowana tylko na tych elementach instytucji prawnej, które odgrywają istotną rolę z perspektywy ekonomicznej. I po trzecie, zbyt szczegółowa prezentacja problemów dogmatycznych mogłaby prowadzić do rozmycia głównego wątku książki oraz utrudnić osiągnięcie celów w niej przyjętych.

Niniejsza publikacja koncentruje się na ekonomicznej analizie takich instytucji prawnych, warunkujących podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej, jak koncesje, zezwolenia, zgody, licencje, pozwolenia, określanych w książce zbiorczą nazwą koncesji i zezwoleń, jednakże rozważania w niej prowadzone mogą być odnoszone w pewnym zakresie również do zbliżonych do koncesji i zezwoleń instrumentów prawnych. Analogia taka będzie dopuszczalna wówczas, gdy ekonomiczna natura oraz ekonomiczne skutki danego rozwiązania prawnego będą podobne do tych właściwych dla koncesji i zezwoleń. Mowa tutaj w szczególności o takich cechach rozwiązania prawnego, jak uzależnienie możliwości legalnego podjęcia i wykonywania działalności gospodarczej od dokonania przed organem lub instytucją określonych prawem czynności (np. obowiązek uzyskania określonych kwalifikacji potwierdzanych przez organ lub instytucję, obowiązek komisyjnego zdania egzaminu przed organem lub instytucją) oraz objęcie przedsiębiorcy nadzorem tego organu lub instytucji, wyposażonych we władcze kompetencje wobec niego (np. prawo kontroli sposobu wykonywania działalności gospodarczej, prawo wystosowania wiążących zaleceń co do sposobu wykonywania działalności lub nałożenia sankcji w przypadku stwierdzenia naruszenia norm określających sposób wykonywania tej działalności). Przykładem regulacji zbliżonych pod względem ekonomicznym do koncesji i zezwoleń mogą być chociażby przepisy odnoszące się do wykonywania niektórych wolnych zawodów.