Iwańska Barbara, Koncepcja "skargi zbiorowej" w prawie ochrony środowiska

Monografie
Opublikowano: LEX 2013
Rodzaj:  monografia
Autor monografii:

Koncepcja "skargi zbiorowej" w prawie ochrony środowiska

Autor fragmentu:

Wprowadzenie

Jak wynika z przyjętego tytułu pracy: Koncepcja skargi zbiorowej w prawie ochrony środowiska, przedmiotem analizy jest zasadniczo prawo ochrony środowiska, które w ujęciu normatywnym tworzy ogół norm prawnych z zakresu ochrony środowiska obowiązujących na danym obszarze i w danym czasie .

Jest to wyróżniony – tak formalnie, jak i materialnie – obszar regulacji prawnej, obejmujący zróżnicowane hierarchicznie akty prawne, w którym zostały sformułowane pojęcia prawne istotne dla tej regulacji oraz ogólne zasady prawa ochrony środowiska i służące ich realizacji instrumenty prawne.

Choć kwestią sporną jest to, czy tak rozumiane prawo ochrony środowiska może stanowić wyodrębnioną nową gałąź prawa , to według powszechnego przekonania wykazuje ono swoiste cechy, pośród których, obok tych nawiązujących przede wszystkim do przedmiotu, celu regulacji prawnej oraz ich podstaw w innych pozaprawnych dziedzinach naukowych , wymienia się :

(a) „bogactwo i zarazem (...) «rozproszenie» przepisów prawnych dotyczących ochrony środowiska” i aktów prawnych je zawierających, które wyraża się w wieloskładnikowej strukturze „unormowań obowiązujących na terytorium RP” , w ich zróżnicowanej randze oraz w ich zróżnicowaniu treściowym , rodzajowym i przedmiotowym ;

(b) kompleksowe i całościowe podejście do prawnej problematyki ochrony środowiska, czego przejawem są nie tylko formalne i merytoryczne powiązania między poszczególnymi aktami prawa ochrony środowiska, ale także takie ukształtowanie systemu gwarancji prawa ochrony środowiska, którego funkcjonowanie zapewni skuteczną jego ochronę, w sposób zgodny z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz zasadami: prewencji, przezorności, sprawstwa i kooperacji z jednej strony, a z drugiej, zapobiegnie powstawaniu ewentualnych luk w ochronie prawnej; powoduje to, że wiele z przyjętych instrumentów prawnych ma względem siebie charakter komplementarny;

(c) dynamiczny i otwarty charakter, z uwagi na stałą ewolucję dotychczasowych regulacji prawnych oraz obejmowanie nimi coraz to nowych dziedzin i zjawisk społecznych, dotychczas wolnych od ingerencji prawnej , i – w tym kontekście – kierunek rozwoju współczesnego prawa ochrony środowiska, który jest „zarówno przyczyną, jak i rezultatem (na zasadzie swoistego «sprzężenia zwrotnego») postępującej europeizacji lub globalizacji w ujmowaniu i prawnej regulacji zjawisk społecznych, poprzez zbliżanie lub wręcz ujednolicanie stosowanej siatki pojęciowo-instytucjonalnej w tym zakresie oraz poprzez dążenie do utylitaryzacji stosowanych instrumentów prawnych, nawiązujących często do doświadczeń poszczególnych krajowych porządków prawnych” w tej dziedzinie.

W pracy analizie poddano przede wszystkim materiał normatywny, orzecznictwo oraz piśmiennictwo z zakresu tak rozumianego i charakteryzowanego „prawa ochrony środowiska” (obejmujący przede wszystkim akty prawa unijnego i polskiego, a dodatkowo także prawa międzynarodowego), ale nie wyłącznie. W zakresie niezbędnym dla prowadzonych rozważań przedmiotem analizy jest także materiał normatywny, orzecznictwo oraz piśmiennictwo z zakresu prawa administracyjnego oraz prawa konstytucyjnego, cywilnego i karnego. Tam, gdzie było to uzasadnione, również pozaprawne aspekty ochrony środowiska i piśmiennictwo z tego zakresu.

Podstawowym celem tego opracowania jest opisanie koncepcji skargi zbiorowej w prawie ochrony środowiska, rozumianej jako instytucja prawna mająca na celu ochronę środowiska stanowiącego „dobro wspólne” (res omnium communes). Koncepcji, która do tej pory nie była w doktrynie prawa polskiego przedmiotem odrębnego opracowania , jest natomiast przedmiotem regulacji prawnej (nota bene podlegającej ciągłej ewolucji), „prawa orzeczniczego”, a także dyskusji w literaturze prawniczej na temat ochrony prawnej i odpowiedzialności w prawie ochrony środowiska . W tym kontekście inspiracją do podjęcia tego tematu było także jego praktyczne znaczenie, a celem – ocena obowiązujących rozwiązań prawnych z tego zakresu, z punktu widzenia ich efektywności, kompletności, z równoczesnym rozważeniem, czy i w jaki sposób należałby je ewentualnie udoskonalić.

Koncepcja skargi zbiorowej ma swoich zwolenników i przeciwników. Ci pierwsi akcentują szczególne jej znacznie dla ochrony środowiska jako dobra wspólnego, w szczególności w kontekście granic, w jakich możliwa jest ochrona tego dobra poprzez instrumenty tradycyjnej indywidualnej ochrony prawnej, ci drudzy podnoszą zarzuty prawne związane z powierzeniem państwu odpowiedzialności za dobro wspólne i zakazem prywatyzacji dobra wspólnego – z jednej strony, a z drugiej – tradycyjną funkcją sądownictwa. W świetle tych argumentów uznano za niezbędne przedstawienie koncepcji skargi zbiorowej w szerszym kontekście ochrony środowiska jako przedmiotu regulacji prawnej, charakteru chronionego dobra oraz w nawiązaniu do sformułowanego systemu gwarancji prawnych ochrony środowiska.

Takiemu ujęciu omawianej problematyki podporządkowana została konstrukcja pracy, w której rozważane są kolejno następujące zagadnienia:

1.

Pojęcie środowiska oraz jego ochrony jako przedmiot regulacji prawnej na gruncie współczesnego prawa polskiego i prawa UE.

2.

Problematyka prawna pojęcia środowiska i zasad korzystania ze środowiska oraz gwarancji prawnych jego ochrony w świetle doktrynalnych koncepcji tzw. rzeczy (dóbr) publicznych, ze szczególnym uwzględnieniem rozróżnienia w tym zakresie pojęć: kompetencji, obowiązku oraz uprawnienia.

3.

Ochrona środowiska jako prawna determinanta kompetencji władz publicznych – państwowych (władzy ustawodawczej, administracyjnej i sądowniczej) oraz europejskich.

4.

Ochrona środowiska jako prawna determinanta obowiązków podmiotów korzystających ze środowiska i obowiązków powszechnych.

5.

Ochrona środowiska jako prawna determinanta uprawnień jednostki, przy uwzględnieniu zasadniczego rozróżnienia: z jednej strony – koncepcji tzw. egoistycznej ochrony środowiska (mającej na celu ochronę interesów indywidualnych) oraz z drugiej strony – koncepcji tzw. altruistycznej ochrony środowiska (mającej na celu ochronę środowiska jako dobra wspólnego w interesie publicznym/wspólnym/zbiorowym), w świetle możliwych w tym względzie zróżnicowanych założeń lub uwarunkowań prawnomaterialnych oraz prawnoformalnych.

6.

Pracę zamykają rozważania poświęcone instytucji tzw. prawnośrodowiskowej skargi zbiorowej w świetle aktualnie obowiązujących rozwiązań prawnych na gruncie przede wszystkim prawa UE (zarówno na poziomie unijnym, jak i na poziomie krajowym) oraz prawa polskiego, a także prawa międzynarodowego.

Wyprzedzając dalsze rozważania, warto w tym miejscu wyjaśnić, że podstawowym założeniem prowadzonych w pracy rozważań dotyczących koncepcji skargi zbiorowej w prawie ochrony środowiska jest kwalifikacja środowiska jako wartości obiektywnej stanowiącej dobro wspólne . Stąd w pierwszej kolejności należało zająć się zagadnieniem „środowiska” jako przedmiotu regulacji prawnej i jako przedmiotu kategoryzacji. Uczyniono to w rozdziałach pierwszym i drugim, w których: po pierwsze, w nawiązaniu do pojęć „centralnych” dla prawnej problematyki ochrony środowiska, a mianowicie pojęcia środowiska i pojęcia ochrona środowiska, przedstawiony został przedmiot ochrony i jego możliwe zagrożenia, motywy jego ochrony i – w tym kontekście – koncepcja prawa ochrony środowiska (antropocentryczna lub „fizjocentryczna”), a także określony został praktyczny zasięg i zakres przestrzenny ochrony. Po drugie, w nawiązaniu do przyjmowanych w nauce ekonomii klasyfikacji dóbr oraz w nawiązaniu do koncepcji prawnej tzw. rzeczy publicznych i dóbr publicznych przyjęto, że środowisko i jego elementy, a w każdym razie niektóre z nich, wykazują znamiona dóbr publicznych. W końcu, mając na uwadze sposób ujmowania w doktrynie i orzecznictwie normatywnej formuły „dobra wspólnego” oraz aktualne regulacje prawne z zakresu ochrony środowiska uznano, że środowisko ma charakter dobra wspólnego, którego ochrona, zgodna z zasadą zrównoważonego rozwoju, leży w interesie publicznym, czyli interesie ogólnym (wspólnym) dzielonym przez nieograniczoną liczbę osób (obecnych i przyszłych pokoleń) i którego powszechność, także aspekcie międzypokoleniowym, wyraża się w zasięgu ochrony tego interesu .

Praktyczną konsekwencją spojrzenia na środowisko jako na wartość obiektywną stanowiącą dobro wspólne jest zaproponowany i opisany w pracy system gwarancji prawnych ochrony środowiska, w którym ochrona środowiska stanowi prawną determinantę kompetencji władz publicznych, a to w związku z powierzoną państwu powierniczo ochroną tego dobra wspólnego, oraz prawną determinantę obowiązków i uprawnień podmiotów niezależnych od państwa, a to w związku z nieuniknionym i koniecznym udziałem tych podmiotów w urzeczywistnianiu i realizacji celów ochrony środowiska. Udziałem, który ma różny charakter, jest różnie motywowany i w związku z tym może przybierać różne formy, między inny formę ochrony „egoistycznej” lub „altruistycznej”. System ten uwzględnia opisywane w literaturze dwa zasadnicze sposoby ujmowania prawnokonstytucyjnych gwarancji ochrony środowiskowa, które wyrażane są w formułowaniu „prawa do środowiska” jako prawa podstawowego lub formułowaniu konstytucyjnego obowiązku ochrony środowiska .

W wyróżnionym powyżej kontekście ochrony „egoistycznej” lub „altruistycznej” fundamentalne, dla opisania koncepcji skargi zbiorowej w prawie ochrony środowiska i jej uzasadnienia, jest pytanie o to, czy ochrona prawna w prawie ochrony środowiska może być utożsamiana z ochroną środowiska jako „dobra wspólnego”, a jeśli tak, to jakie są jej faktyczne i prawne granice. To bowiem przesądza o potrzebie i zakresie otwarcia ochrony prawnej na obronę środowiska jako dobra wspólnego w interesie publicznym (interesie zbiorowym/wspólnym), która w swej treści gwarantuje uprawnionym powiernikom (rzecznikom) środowiska prawo skargi, w określonych sprawach, z zakresu ochrony środowiska. Odpowiedź na to pytanie zawarta została w rozważaniach dotyczących ochrony środowiska jako możności prawnej, w których przedstawiona została istota koncepcji tzw. egoistycznej ochrony środowiska i tzw. altruistycznej ochrony środowiska, ich wzajemne relacje oraz sposób ich realizacji.

Zasadnicze rozważania dotyczące skargi zbiorowej w prawie ochrony środowiska jako instrumentu, który stanowi lub może stanowić narzędzie służące realizacji koncepcji „altruistycznej ochrony środowiska”, wymagały przede wszystkim zdefiniowania kluczowego dla tych rozważań pojęcia (prawnośrodowiskowej) skargi zbiorowej i odróżnienia go nie tylko od ogólnego pojęcia skargi, ale także pojęcia skargi zbiorowej, rozumianego jako forma kolektywizacji roszczeń indywidualnych. W tej części rozważań przedstawiono również prawnokonstytucyjne aspekty skargi zbiorowej w prawie ochrony środowiska, możliwe typy skarg zbiorowych, z uwzględnieniem zasadniczego rozróżnienia „właściwych” i „niewłaściwych” skarg, oraz argumenty za i przeciw istnieniu lub dalszej ewolucji koncepcji skargi zbiorowej w kontekście podnoszonych wobec tej instytucji zarzutów. Dalsze rozważania konkretyzujące koncepcję (prawnośrodowiskowej) skargi zbiorowej prowadzone są świetle możliwych w tym względzie zróżnicowanych założeń lub uwarunkowań prawnomaterialnych oraz prawnoformalnych.

Ostatnia część pracy (rozdziały VI–VIII), poświęcona egzemplifikacji koncepcji skargi zbiorowej w prawie ochrony środowiska, obejmuje obowiązujące i planowane rozwiązania prawne na gruncie prawa międzynarodowego, a przede wszystkim na gruncie prawa UE oraz prawa polskiego . Ze względu na prezentowane w doktrynie poglądy o autonomii prawa unijnego wobec prawa międzynarodowego, „zakres i intensywność oddziaływania prawa unijnego na prawo polskie” , a dodatkowo także jego regionalny charakter jako źródła prawa ochrony środowiska, za celowe uznano wyróżnienie rozdziałów poświęconych instytucji „prawnośrodowiskowej skargi zbiorowej” w świetle aktualnie obowiązujących rozwiązań prawnych na gruncie prawa międzynarodowego obejmującego normy prawa o różnym zakresie obowiązywania (powszechne, regionalne) z jednej strony, z drugiej prawa UE będącego szczególnym porządkiem prawnym, niezależnie od rozdziału poświęconego instytucji „prawnośrodowiskowej skargi zbiorowej” w świetle aktualnie obowiązującego prawa polskiego.

Prezentacja prawnośrodowiskowej skargi zbiorowej w prawie międzynarodowym ma charakter wprowadzający do dalszych rozważań – prawnośrodowiskowej skargi zbiorowej w prawie UE i prawie polskim, których przepisy determinowane są przyjętym w konwencji z Aarhus standardem ochrony prawnej.

W części dotyczącej prawnośrodowiskowej skargi zbiorowej w prawie UE, z uwagi na specyficzny charakter tego porządku prawnego, uznano za właściwe opisanie istniejących i projektowanych rozwiązań prawnych dotyczących prawnośrodowiskowych skarg zbiorowych, po pierwsze w szerszym kontekście szczególnych cech tego porządku prawnego i zasad determinujących przedmiot jego regulacji oraz jego wykonywanie, wyrażonych w autonomicznym charakterze prawa UE wobec prawa krajowego, w zasadach: powierzonych kompetencji, subsydiarności i proporcjonalności oraz zasadzie zdecentralizowanego wykonywania prawa UE, a po drugie, z uwzględnieniem istniejącego podziału kompetencji między UE a państwa członkowskie w zakresie władzy sądowniczej, w nawiązaniu do którego analizie poddane zostały istniejące i projektowane rozwiązania prawne dotyczących prawnośrodowiskowych skarg zbiorowych w pierwszej kolejności na płaszczyźnie UE, a następnie na płaszczyźnie krajowej. W tej części rozważań (w szczególności przeprowadzonej w pkt 2.3. rozdziału V analizie egoistycznej ochrony środowiska na gruncie prawa UE oraz w rozdziale VIII poświęconym prawnośrodowiskowej skardze zbiorowej w prawie UE), które obejmują sytuację i wypowiedzi zarówno przed, jak i po wejściu w życie Traktatu z Lizbony posłużono się terminami „Unia”, „prawo unijne”, „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej” (TSUE), „sądy unijne” także gdy przywoływane są przepisy, orzeczenia oraz wypowiedzi doktryny z okresu przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony. Terminy „Wspólnota”, „prawo wspólnotowe”, „ETS” czy „SPI” zostały natomiast zachowane w cytatach oraz tam, gdzie było to uzasadnione treścią lub przejrzystością analizy (np. w rozważaniach zawartych w pkt 2.2.1.–2.2.6. rozdziału VII), z zastrzeżeniem jednak, że nie chodzi o rozróżnianie tych pojęć, bowiem z dniem wejścia w życie Traktatu z Lizbony Unia Europejska przejęła kompetencje powierzone Wspólnocie Europejskiej, a prawo wspólnotowe stało się prawem unijnym.

Z kolei rozważania dotyczące prawnośrodowiskowej skargi zbiorowej na gruncie prawa polskiego obejmują prezentację zakresu podmiotowego i przedmiotowego uprawnienia do wnoszenia skarg zbiorowych do właściwego sądu administracyjnego, cywilnego i karnego. W tej części pracy przedstawione zostały także inne niż prawnośrodowiskowe skargi zbiorowe środki prawne umożliwiające powiernikom środowiska ochronę środowiska jako dobra wspólnego w interesie publicznym (wspólnym/zbiorowym) przed sądem. Natomiast w części poświęconej prawnośrodowiskowym skargom zbiorowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z uwagi na ich szczególną rolę związaną z powierzoną administracji funkcją opiekuna i stróża „dóbr wspólnych”, przedmiotem analizy są także dalsze wybrane regulacje ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związane z realizacją na drodze sądowej norm prawa ochrony środowiska, które powodują lub mogą powodować wzmocnienie lub osłabienie efektywności instytucji prawnośrodowiskowej skargi zbiorowej.

Pracę, niezależnie od podsumowania poszczególnych części, kończy zbiorcze podsumowanie dokonanej analizy wraz z oceną prawnośrodowiskowej skargi zbiorowej w kontekście prawa do sądu.

Praca uwzględnia stan prawny na dzień 1 października 2012 r.

Autor fragmentu:

RozdziałI
„Środowisko” jako przedmiot regulacji prawnej

1.Uwagi wprowadzające

W rozważaniach na temat prawnej ochrony środowiska, w tym koncepcji skargi zbiorowej w prawie ochrony środowiska zacząć należy od opisania pojęcia środowiska, które jest „centralnym” pojęciem dla prawnej problematyki ochrony środowiska i które wraz z pojęciem ochrony środowiska determinuje problematykę ochronną .

Określając zakres pojęć środowiska i ochrony środowiska, można wyznaczyć przedmiot ochrony i jego możliwe zagrożenia, określić charakter tego dobra (dobro wspólne/publiczne), motywy jego ochrony i koncepcje prawa ochrony środowiska (antropocentryczna lub „fizjocentryczna”). Można również, uwzględniając dalsze przepisy środowiskowe, określić zakres przestrzenny ochrony, zakres podmiotowy ochrony (podmioty publiczne i prywatne) oraz sposób ochrony tego dobra poprzez wyróżnienie ochrony środowiska w kategoriach powinności lub możności prawnej.

Ewolucja pojęcia prawnego środowiska następowała w nawiązaniu do ewolucji regulacji prawnych w zakresie ochrony środowiska w poszczególnych...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX