Matczak Marcin, Kompetencja organu administracji publicznej

Niniejsza praca poświęcona jest analizie pojęcia kompetencji organu administracji publicznej. Zadanie badawcze, jakie sobie w niej stawiam, polega z jednej strony na sformułowaniu takiej koncepcji kompetencji, która czynić będzie zadość wymaganiom stawianym przez teorię prawa, a z drugiej strony zdolna będzie spełniać oczekiwania nauki prawa administracyjnego, a więc posiadać będzie określoną wartość eksplikacyjną. W historii rozważań nad problemem kompetencji tak zarysowane zadanie nie ma charakteru pionierskiego. Zarówno przedstawiciele nauk szczegółowych, jak i teoretycy prawa podejmowali wielokrotnie rozważania mające na celu określenie elementów pojęcia kompetencji, jej aspektu podmiotowego i przedmiotowego czy też relacji do innych, pokrewnych pojęć. Próbowano także wykorzystać tak skonstruowane pojęcia do analiz dogmatycznoprawnych, w tym w szczególności odnoszonych do problematyki administracyjnoprawnej. Dlatego też prowadzenie rozważań w tym zakresie w naturalny sposób wymaga wskazania, na czym polega odmienność w proponowanym tu podejściu do problemu kompetencji.

W mojej opinii propozycje prezentowane w niniejszej pracy różnią się od dotychczasowych rozważań nad kompetencją w dwóch aspektach. Pierwszym z nich jest aspekt metodologiczny, drugim aspekt merytoryczny.

Jeżeli chodzi o aspekt metodologiczny, to rozważania prowadzone w niniejszej pracy oparte są w warstwie metodologicznej na założeniach deskrypcjonizmu reprezentowanego m.in. przez J.L. Austina czy H.L.A. Harta. Do założeń tych należy przekonanie, że punktem wyjścia dla rozważań nad językiem (w tym także językiem prawnym i prawniczym) powinna być analiza sposobów użycia terminów tego języka przez osoby posługujące się nim w poszczególnych kontekstach (sytuacjach językowych). W efekcie opisania sposobów użycia terminów uzyskujemy wiedzę na temat ich znaczenia, a tym samym wiedzę na temat pojęć, którymi posługują się użytkownicy badanego języka. Dzięki takiej analizie możliwe jest także ustalenie różnic w znaczeniu poszczególnych terminów w zależności od kontekstu, w jakim dany termin się pojawia.

W prezentowanej pracy analizie kontekstowej poddano sposoby użycia terminu "kompetencja" na gruncie doktryny prawa administracyjnego. Badaniem objęte zostały zarówno wypowiedzi przedstawicieli nauki prawa administracyjnego, jak i orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W efekcie analizy wyróżnione zostały dwa podstawowe konteksty użycia terminu "kompetencja", a tym samym dwa znaczenia tego terminu, których nie zawsze uświadomiona odmienność jest powodem rozbieżności wewnątrz nauki prawa administracyjnego oraz między nauką prawa administracyjnego a teorią prawa.

Generalnie rzecz ujmując, pierwszy z kontekstów rozważań można by nazwać kontekstem relacji poziomej, ponieważ dotyczy on zależności pomiędzy niepodporządkowanymi sobie organami administracji publicznej, organami niewykonującymi kompetencji wobec siebie. Podstawowym problemem w zakresie kontekstu relacji poziomej jest rozstrzygnięcie, który z organów administracji powinien działać w konkretnej sprawie (problem ustalenia właściwości). Drugi z wyróżnionych kontekstów natomiast, nazywany umownie kontekstem relacji pionowej, dotyczy relacji pomiędzy podmiotem posiadającym kompetencję a podmiotem podległym tej kompetencji (problem ingerencji administracji w działalność podmiotów prywatnych - np. obywateli). Podstawową cechą rozważań prowadzonych w kontekście relacji pionowej jest analiza zakresu uprawnień organu administracji publicznej podejmującego działania wobec podmiotów administrowanych.

Wyróżnienie obu kontekstów użycia terminu "kompetencja" jest punktem wyjścia dla dalszych rozważań prowadzonych w aspekcie merytorycznym. Konteksty te rzutują na sposób charakterystyki zarówno twierdzeń nauki prawa administracyjnego, jak i poglądów teorii prawa. Tezami wstępnymi są w tym zakresie następujące twierdzenia:

Wykazanie prawdziwości pierwszej tezy stanowi przedmiot rozważań początkowego rozdziału pracy. Prezentuję w nim poglądy doktryny prawa administracyjnego na kwestię kompetencji, staram się jednak nie poprzestawać na konstatacji, że poglądy te są niejednolite, ponieważ twierdzenia takie pojawiały się w literaturze przedmiotu wielokrotnie. Zadaniem tego rozdziału jest znalezienie przyczyny niejednolitości pojmowania kompetencji na gruncie nauki prawa administracyjnego. W mojej opinii przyczyna ta tkwi we wskazanej na początku rozdziału dwukontekstowości rozważań nauki prawa administracyjnego o kompetencji. Dwukontekstowość ta przekłada się na dwoistość rozumienia terminu "kompetencja", dwoistość, która - z pojedynczymi wyjątkami - nie jest artykułowana w dyskursie naukowym. W pracy staram się wykazać, w jaki sposób ta niewyartykułowana (a tym samym nie zawsze uświadamiana) dwoistość utrudnia prowadzenie dyskursu na gruncie nauki prawa administracyjnego. Istotę i znaczenie dwukontekstowości rozważań nad kompetencją analizuję przy omawianiu poglądów administratywistyki na takie między innymi zagadnienia, jak genus, podmiot i przedmiot kompetencji, a także relację pomiędzy pojęciem kompetencji a innymi pojęciami nauki prawa administracyjnego, np. pojęciem właściwości czy pojęciem zadań organu administracji publicznej. Przy każdym z zagadnień określam jego relację do któregoś z wyróżnionych wcześniej kontekstów rozważań, starając się jednocześnie wykazać, jak utrudnione jest dokonywanie odniesień pomiędzy rozważaniami prowadzonymi w różnych kontekstach.

Ujawnienie przyczyn niejednolitości pojmowania kompetencji na gruncie nauki prawa administracyjnego jest także podstawą dla rozważań prowadzonych w drugim i trzecim rozdziale pracy. Analizy prowadzone w tych rozdziałach mają charakter teoretycznoprawny. Ich celem jest wykazanie, że dotychczasowe teoretyczno-prawne koncepcje kompetencji nie w pełni pozwalają na ujednolicenie administratywistycznych rozważań nad istotą tego pojęcia, choć takie były nierzadko ich intencje. Główną tego przyczyną jest nieuwzględnianie przez teorię prawa okoliczności, że administratywistyczne rozważania są prowadzone przede wszystkim w kontekście relacji pionowej, a tym samym koncentrują się na określeniu sytuacji prawnej podmiotu (organu administracji publicznej) wykonującego kompetencję w stosunku do podmiotów administrowanych. Tymczasem rozważania teoretyczne nie zajmowały się bliżej sytuacją podmiotu wykonującego kompetencje, przenosząc punkt ciężkości na relację pomiędzy normodawcą a podmiotem podległym kompetencji. Z tego m.in. powodu najbardziej reprezentatywna dla polskiej teorii prawa predyktywna koncepcja kompetencji, a więc przedstawiona przez Z. Ziembińskiego koncepcja normy kompetencyjnej, nie jest w pełni adekwatna dla analizy kontekstu relacji pionowej, ponieważ nie analizuje szczegółowo sytuacji prawnej podmiotu wykonującego kompetencję.

Biorąc pod uwagę także krytykę prowadzoną z punktu widzenia nauki prawa administracyjnego w rozdziale trzecim staram się wskazać, jakiego rodzaju reinterpretacja teoretycznoprawnych koncepcji kompetencji, a w szczególności koncepcji normy kompetencyjnej Z. Ziembińskiego, jest niezbędna, aby koncepcje te mogły zostać pełniej wykorzystane na gruncie nauki prawa administracyjnego. Podstawą reinterpretacji są założenia metodologiczne pragmalingwistyki, w szczególności teza o potrzebie ujmowania wypowiedzi normatywnej jako aktu mowy oraz założenie o dwupodmiotowości sytuacji językowej. Zgodnie z tymi założeniami każda wypowiedź obecna w praktyce językowej jest wypowiedzią pochodzącą od nadawcy i skierowaną do odbiorcy, a także - biorąc pod uwagę aktowość języka - czynnością jednego podmiotu wobec drugiego. W najbardziej reprezentatywnej z koncepcji teoretycznoprawnych, a mianowicie w koncepcji Z. Ziembińskiego nie podkreśla się natomiast roli działającego podmiotu, ale eksponuje się nakaz pochodzący od prawodawcy, a skierowany do podmiotu podległego kompetencji. Tym samym centrum rozważań w analizach Z. Ziembińskiego jest efekt wykonania kompetencji (a więc nakaz lub zakaz działania), nie zaś sam proces korzystania z kompetencji w celu ukształtowania relacji pomiędzy dwoma podmiotami. Takie ujęcie spowodowało swoiste zaniedbanie podstawowej dla nauki prawa administracyjnego relacji, a mianowicie relacji pomiędzy podmiotem uzyskującym kompetencję a podmiotem tej kompetencji pod-ległym. Celem prowadzonej tu w duchu pragmalingwistycznym reinterpretacji poglądów Z. Ziembińskiego jest wysunięcie na plan pierwszy relacji "podmiot wykonujący kompetencję - podmiot podległy kompetencji", analiza procesu wykonania kompetencji oraz analiza relacji międzypodmiotowej, ze szczególnym uwzględnieniem skutków czynności dokonywanych na podstawie kompetencji.

Uwzględniwszy tezy pragmalingwistyki uznaję, że źródłem kompetencji jest określona reguła dokonywania czynności konwencjonalnych (reguła kompetencyjna ), nie zaś - jak chciał Z. Ziembiński - konstrukcja normy nakazującej określone postępowanie (normy kompetencyjnej). Reguła kompetencyjna jest wypowiedzią prawodawcy odmienną od normy kompetencyjnej pod względem kryteriów syntaktycznych, semantycznych, a przede wszystkim pragmatycznych. W zakresie syntaktycznym reguła kompetencyjna posiada inną strukturę niż norma kompetencyjna (w szczególności nie wchodzi w jej skład zakaz ani nakaz określonego postępowania). Z punktu widzenia semantycznego reguła kompetencyjna dotyczy innego rodzaju podmiotów, w szczególności nie odnosi się w jakikolwiek sposób do podmiotu udzielającego kompetencji. Wreszcie z pragmatycznego punktu widzenia reguła kompetencyjna skupia uwagę na działaniu podmiotu prawa, na czynnościach przezeń dokonywanych, nie zaś - jak to jest w przypadku normy kompetencyjnej - na statycznym opisie stanu rozłożenia kompetencji i obowiązków pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Efektem ustanowienia reguły kompetencyjnej jest przyznanie kompetencji, natomiast efektem ustanowienia normy postępowania jest nałożenie obowiązku.

W zakończeniu rozdziału III, opierając się na zreinterpretowanej koncepcji Z. Ziembińskiego, podejmuję próbę scharakteryzowania reguły kompetencyjnej oraz normy postępowania w ujęciu teoretycznoprawnym, wskazując, jaką postać językową przyjmuje każda z tych wypowiedzi oraz jakie elementy można wyróżnić w ich strukturze. Podkreślenia wymaga fakt, że o ile rozważania dotyczące normy postępowania są syntetycznym przedstawieniem poglądów prezentowanych już w literaturze, o tyle rozważania na temat postaci językowej, struktury oraz charakteru reguły kompetencyjnej stanowią element nowy, nieomawiany do tej pory szerzej w literaturze przedmiotu. Konsekwencją scharakteryzowania reguły kompetencyjnej i normy postępowania jest charakterystyka sytuacji prawnych wyznaczanych przez te wypowiedzi dyrektywalne, a mianowicie sytuacji prawnej kompetencji i sytuacji prawnej obowiązku.

Aby wykazać przydatność zmodyfikowanej koncepcji Z. Ziembińskiego do analiz pojęcia kompetencji prowadzonych na gruncie nauk szczegółowych, w ostatniej części pracy (rozdział IV) prezentuję rozważania o charakterze aplikacyjnym. W rozdziale tym próbuję ukazać, w jaki sposób teoretycznoprawna konstrukcja kompetencji i norm (reguł) ją regulujących może zostać wypełniona treściami istotnymi dla nauki prawa administracyjnego. Celem tego rozdziału jest wykazanie, że rozważania teoretycznoprawne mogą mieć bezpośrednie przełożenie na rozważania nauk szczegółowych.

Początek rozważań prowadzonych w rozdziale IV poświęcony jest uporządkowaniu różnorodnych administratywistycznych poglądów w zakresie wyróżniania typów norm prawa administracyjnego. Uporządkowanie to jest konieczne, ponieważ konsekwentna koncepcja normy (reguły) prawnej jest niezbędna do przełożenia na grunt administratywistyczny prezentowanej w niniejszej pracy koncepcji kompetencji. Konstatuję w tym zakresie, że poglądy nauki prawa administracyjnego dotyczące rodzajów norm prawa administracyjnego są tak zróżnicowane, iż uzasadnione jest wykorzystanie teoretycznoprawnej koncepcji normy (reguły), aby ten obszar rozważań ujednolicić. Przyjmuję, że ujednolicenie to jest możliwe przez przyjęcie zaprezentowanego w rozdziale III podziału wypowiedzi dyrektywalnych na normy postępowania (wyrażające nakaz albo zakaz) i reguły kompetencyjne (udzielające kompetencji) oraz sklasyfikowanie norm prawa administracyjnego według takiego właśnie, dychotomicznego podziału.

W dalszej części rozdziału IV omawiam pojęcia normy postępowania i reguły kompetencyjnej w aspekcie regulacji prawnoadministracyjnych, posługując się przykładami zaczerpniętymi z aktów prawnych oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Staram się przez to wskazać, jak ogólne pojęcia teorii prawa mogą być wykorzystane do analiz administracyjnoprawnych oraz w jaki sposób mogą wzbogacić naukę prawa administracyjnego o nowe narzędzia analizy. W zakończeniu rozdziału wskazuję także, jaką specyfikę na gruncie prawa administracyjnego posiadają pojęcia kompetencji i obowiązku, pochodne w stosunku do - odpowiednio - pojęć reguły kompetencyjnej i normy postępowania. Tym samym staram się odpowiedzieć na główne pytanie badawcze niniejszej pracy, a więc pytanie, czym jest kompetencja organu administracji publicznej.

Jak podkreślałem, analiza prowadzona w niniejszej pracy ma przede wszystkim za zadanie skonstruowanie takiego teoretycznoprawnego pojęcia kompetencji (i innych pojęć z kompetencją związanych, takich jak np. reguła kompetencyjna), które stanowiłyby przydatne narzędzie dla analiz prowadzonych przez nauki szczegółowe prawoznawstwa. Chciałbym jednak podkreślić, że moją intencją nie jest przekonywanie o supremacji badań teoretycznoprawnych (perswazja, dydaktyzm), lecz próba rozwiązywania problemów nauk szczegółowych przy zastosowaniu odpowiednio przygotowanych koncepcji teoretycznoprawnych. Uważam, że to teoria prawa powinna wykazywać swoją użyteczność wobec nauk szczegółowych, a nie narzucać im swoje poglądy. Aby taka, oparta na zasadach partnerstwa, współpraca obu dyscyplin była możliwa, konieczne jest jednak prowadzenie bliskiej współpracy pomiędzy teoretykami prawa a administratywistami. Sugerował to Z. Ziembiński, pisząc w jednym ze swoich ostatnich tekstów poświęconych kompetencji: "na gruncie polskiego systemu prawa (...) przez długie lata gromadziły się niejasności dotyczące pojęcia kompetencji, związane z brakiem jasnych koncepcji teoretycznych, dotyczących tej części systemu prawnego. Odpowiedzialność za to ponoszą zresztą i teoretycy prawa, którym łatwiej było się zajmować lepiej uporządkowanymi problemami prawa karnego czy cywilnego, niż zamętem, jaki panował w prawie administracyjnym (...). Powoli zaczyna zarysowywać się [jednak] współpraca pomiędzy teoretykami prawa a administratywistami. Ale ten proces jest bardzo złożony, i trzeba się liczyć z jego powolnym przebiegiem (...). Jeśli jednak widać początek dobrej drogi, trzeba być cierpliwym".

Jeżeli niniejszej pracy uda się być zaproszeniem do współpracy pomiędzy teoretykami prawa i administratywistami, jej cel uznam za osiągnięty.