Zachariasz Igor (red.), Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego

Obowiązujące w Polsce prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego jest źródłem patologii w gospodarowaniu przestrzenią. Przykładowo, jak pokazują urzędowe statystyki Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej , gminy w ostatnich latach w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczyły pod budownictwo mieszkaniowe tereny o powierzchni pozwalającej na osiedlenie prawie dwukrotnie większej liczby ludności niż wynosi obecnie ludność Polski. Taki wynik działań administracji publicznej musi budzić zdziwienie wobec pesymistycznych dla naszego kraju prognoz demograficznych Głównego Urzędu Statystycznego na najbliższe dziesięciolecia. Jednocześnie liczba inwestycji podejmowanych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu utrzymuje się, w stosunku do inwestycji podejmowanych na terenach objętych planami miejscowymi, na bardzo wysokim poziomie.

Administracja publiczna nie jest w stanie wybudować odpowiedniej infrastruktury publicznej ani technicznej, ani społecznej, koniecznej do obsługi terenów przeznaczonych w obowiązujących planach miejscowych pod funkcje mieszkaniowe. W aktualnym stanie prawnym gospodarka gruntami, zwłaszcza zasady scaleń oraz podziałów gruntów, a także zasady wykorzystania ich na cele publiczne, została uregulowana w całkowitym oderwaniu od ekonomicznych aspektów procesów urbanizacyjnych, przede wszystkim w oderwaniu od faktycznych kosztów budowy infrastruktury publicznej. Powszechny w praktyce model ekstensywnej i rozproszonej zabudowy wolnostojącej, realizowanej z reguły na działkach o powierzchni ponad 1000 m² powoduje znaczny wzrost kosztów uzbrojenia terenów, w Polsce jest on nawet kilkanaście razy większy niż w innych krajach europejskich. Na te patologie zagospodarowania przestrzennego coraz częściej zwracają uwagę eksperci .

Miejscowe plany pozostają martwe, na terenach nimi objętych mamy do czynienia z incydentalnymi inwestycjami, powodującymi w istocie jedynie wzrost kosztów publicznych (i prywatnych) w gospodarce przestrzennej. Biorąc pod uwagę narastającą liczbę wniosków o wykup gruntów w związku z projektowanymi w planach miejscowych inwestycjami publicznymi, zwłaszcza drogowymi , podstawowym działaniem gmin staje się dążenie do deregulacji – „wygaszania” planów miejscowych. Nie lepiej jest z inwestycjami publicznymi lokalizowanymi na podstawie decyzji administracyjnych; i choć w tej mierze nie prowadzi się oficjalnych statystyk, to na podstawie skarg i wniosków napływających do zajmujących się tego typu sprawami, przede wszystkim interwencyjnie, instytucji pożytku publicznego oraz do Rzecznika Praw Obywatelskich można stwierdzić, że proces lokalizowania inwestycji publicznych, przede wszystkim dróg, bez zabezpieczenia przez administrację publiczną na ten cel wystarczających środków finansowych staje się normą .

Nie lepiej jest z procesem planowania na szczeblu regionalnym czy krajowym. Stworzone zgodnie z obowiązującym prawem planowania i zagospodarowania przestrzennego dokumenty, w postaci choćby planu zagospodarowania przestrzennego województwa czy koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, poza walorami opisowymi czy informacyjnymi, nie mają żadnego realnego znaczenia dla polityki rozwoju regionalnego i krajowego, a w konsekwencji – dla przygotowania i realizacji inwestycji publicznych przez administracje regionalne i centralną. Podstawowe elementy infrastruktury publicznej na szczeblu krajowym i regionalnym, warunkujące rozwój osadniczy, powstają poza systemem planistycznym, są realizowane na podstawie przepisów szczególnych, a „ustalenia” dokumentów planistycznych szczebla wojewódzkiego i krajowego w odniesieniu do tych inwestycji mają co najwyżej charakter rejestrujący, a nie władczy. W konsekwencji złego prawa stosowany w praktyce w naszym kraju model gospodarki przestrzennej jawi się jako karykatura procesów urbanizacyjnych krajów Europy Zachodniej .

Dlatego prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego wymaga gruntownej reformy. Jej celem nie może być już działanie wyczerpujące się w hasłach „uproszczenia” czy „deregulacji” procesu inwestycyjnego, bowiem tak uproszczonego i zderegulowanego systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą nam jedynie „pozazdrościć” inne kraje Europy. Paradoksalnie to właśnie owa deregulacja i uproszczenia, które tworzyliśmy sukcesywnie od 1994 r., w których żaden element działań administracji publicznej i podmiotów prywatnych w przestrzeni nie musi być ze sobą powiązany i od siebie zależny, są źródłem narastających patologii w gospodarce przestrzennej.

Dlatego podstawowym celem reformy powinno być z jednej strony wzmocnienie ochrony praw podmiotowych w procesie planowania przestrzennego, z drugiej strony uporządkowanie prawa materialnego, tak aby maksymalnie uspołecznić gospodarowanie przestrzenią, a jednocześnie stworzyć gwarancje ochrony interesu publicznego w jej zagospodarowaniu oraz osiągnąć spójność czasową i przestrzenną przedsięwzięć realizowanych przez poszczególne szczeble administracji i podmioty prywatne.

Osiągnięcie tak nakreślonych celów, które – co trzeba podkreślić – nie są sobie przeciwstawne, wymaga gruntownej zmiany dość licznych ustaw prawa administracyjnego, przede wszystkim integracji prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego z innymi gałęziami prawa administracyjnego tworzącymi podstawy prawne gospodarowania przestrzenią: prawem finansów publicznych, ochrony środowiska, ochrony przyrody, nieruchomości, budowlanym, wodnym itd. Konieczna jest także zmiana modelu podejmowania rozstrzygnięć planistycznych w stosunku do podmiotów zewnętrznych wobec administracji publicznej i stosowanie w tym zakresie adekwatnych aktów prawnych (aktów o mocy powszechnie obowiązującej, w tym szerszego stosowania aktów prawa miejscowego) oraz utworzenie systemu aktów wewnątrzadministracyjnych porządkujących w obrębie administracji publicznej działalność jej organów, tak aby decyzje podejmowane na różnych szczeblach zarządzania gospodarką przestrzenną przynosiły efekt synergiczny, a nie były zbiorem przypadkowych decyzji poszczególnych jednostek czy organów.

Przedkładana książka jest efektem programu badawczo-edukacyjnego prowadzonego w latach 2011–2012 wspólnie przez Instytut Badań i Ekspertyz Samorządowych (IBiES) Uczelni Łazarskiego oraz Federację Inicjatyw Oświatowych ze środków własnych. Zawarte w niej artykuły prezentują problematykę planowania i zagospodarowania przestrzennego z różnej perspektywy, m.in. ekonomicznej, urbanistycznej, socjologicznej, prawnej. Autorami artykułów są wybitni teoretycy prawa publicznego i osoby reprezentujące inne zawody niż prawnicze, które w praktyce zawodowej doświadczają skutków obowiązujących regulacji prawnych, zwłaszcza architekci i urbaniści. Ideą przewodnią prezentowanego zbioru jest zwrócenie uwagi na główne problemy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz wskazanie nie gotowych rozwiązań – te bowiem wymagają wypracowania w toku publicznej debaty – ale kierunków zmian, które muszą być podjęte w celu racjonalizacji procesów zagospodarowania przestrzennego.

W ramach trwającego ponad rok programu odbyła się seria debat publicznych, działało w IBiES cykliczne seminarium, podczas których uczestnicy programu starali się zdiagnozować stan gospodarki przestrzennej w Polsce, na podstawie dostępnych danych statystycznych, a także nakreślić pożądany model gospodarki przestrzennej na podstawie polskich doświadczeń okresu międzywojennego i prawa stosowanego w innych państwach europejskich – m.in. w RFN, Anglii, Irlandii, Hiszpanii. Prace prowadzone były w zespole interdyscyplinarnym, w skład którego wchodzili prawnicy, socjologowie, architekci, urbaniści, samorządowcy i deweloperzy oraz przedstawiciele organizacji pozarządowych. W pracach pomagało nam także liczne grono ekspertów z ośrodków akademickich i naukowych całego kraju.

W tym miejscu chciałbym szczególnie podziękować osobom stanowiącym trzon zespołu, zaangażowanym pro publico bono w prace IBiES i Federacji Inicjatyw Oświatowych, który tworzyli (kolejność alfabetyczna): Mateusz Chachulski (Renga Projektowanie i Doradztwo Mateusz Chachulski), Jacek Koziński (Dworek Polski sp. j.), Alina Kozińska-Bałdyga (Federacja Inicjatyw Oświatowych), Łukasz Madej (ProDevelopment sp. z o.o.), dr Aleksander Nelicki (IBiES), Andrzej Olbrysz (Urząd Gminy Lesznowola), Łukasz Złakowski (Inplus sp. z o.o.).

Chciałbym także podziękować Łukaszowi Nosarzewskiemu z Uczelni Łazarskiego za udział i pomoc w organizacji i prowadzeniu programu, w szczególności za dokumentowanie prac zespołu.

Szczególne słowa podziękowania chciałbym złożyć także Jerzemu Stępniowi, Sędziemu Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku, za zaangażowanie się w prace IBiES i Federacji Inicjatyw Oświatowych w zakresie problematyki prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i wsparcie prowadzonych działań edukacyjno-badawczych.

dr Igor Zachariasz

dyrektor Instytutu Badań i Ekspertyz Samorządowych

Uczelni Łazarskiego