Jasiński Filip, Karta Praw Podstawowych UE

Uroczyste ogłoszenie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej podczas szczytu Rady Europejskiej w Nicei 7 grudnia 2000 r. spotkało się początkowo z mniejszym zainteresowaniem opinii publicznej niż przyjęty dwa dni później Traktat Nicejski, który był szczególnie ważny dla procesu rozszerzenia UE na Wschód. Autor tej pracy uważa, że właśnie opracowanie oraz uchwalenie Karty stanowią przełom w historii integracji europejskiej , chociaż trzeba pamiętać, że Wspólnoty/Unia nie po raz pierwszy zdecydowały się na podobny krok w celu zapewnienia przestrzegania praw podstawowych w swoim porządku prawnym . Karta Praw Podstawowych ma też istotny wpływ na prace nad konstytucjonalizacją porządku prawnego Wspólnot/Unii oraz na uporządkowanie relacji między Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich oraz Europejskim Trybunałem Praw Człowieka Rady Europy .

Problem ochrony praw podstawowych w ramach traktatów europejskich oraz we wtórnym acquis communautaire podnoszony był wielokrotnie podczas dyskusji nad dalszym kierunkiem pogłębiania integracji europejskiej, lecz brak woli politycznej i podział kompetencyjny tego zagadnienia między wyspecjalizowane międzynarodowe organizacje regionalne sprawiły, że ostateczne ujęcie tej kwestii w wymiarze prawnym i instytucjonalnym było jedynie szczątkowe.

Na początku lat pięćdziesiątych XX w. ochrona praw człowieka prowadzona była przede wszystkim na poziomie narodowym i dopiero z czasem zaczęto ją włączać do obszaru integracji europejskiej, tworząc dodatkowe zaplecze ochrony tych praw obok istniejących ram prawnych i instytucjonalnych, m.in. Rady Europy, Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie lub Organizacji Narodów Zjednoczonych. Należy tu podkreślić, że wspólnotowa wizja ochrony praw motywowana była - i jest w dalszym ciągu - podejściem funkcjonalnym, a więc głównie chęcią osiągnięcia celów Wspólnego Rynku . Skomentował to C. Brewin: "Wspólnota Europejska pozostaje wspólnotą kupców i jedynie potencjalnie wspólnotą ludzkich praw" , a zdaniem M. Hilfa brak katalogu praw podstawowych na poziomie Unii Europejskiej należy traktować jako "wyjątkową cechę traktatów wspólnotowych ", wreszcie "gdyby budowę Wspólnoty Europejskiej zaczynano od dyskusji o wartościach, integracja do dziś nie ruszyłaby z miejsca" .

Jedną z głównych przyczyn wyraźnego przyspieszenia prac nad wzmocnieniem ochrony praw podstawowych w ramach porządku prawnego Wspólnot było zwiększenie zakresu merytorycznego ich stosowania oraz problem braku wspólnotowego zaplecza sądowego i administracyjnego, co przeciwstawiłoby się łamaniu praw obywatelskich przez urzędników instytucji lub na mocy decyzji poszczególnych organów wspólnotowych . Pojawiała się także coraz częściej kwestia braku wystarczającej legitymizacji dla procesu integracji (deficytu demokracji) - logika rynkowa okazała się niewystarczającym "spoiwem ideowym" dla obywateli państw członkowskich Wspólnot .

Brak w pełni zdefiniowanego zakresu praw podstawowych, częste nakładanie się na siebie przedmiotowych pojęć, na bieżąco ewoluująca doktryna orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich oraz wysuwanie nowych projektów agend kolejnych Konferencji Międzyrządowych (IGC ) wraz ze wciąż nierozstrzygniętym konfliktem kompetencji orzecznictwa trybunału luksemburskiego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka sprawiają, że "geografia" ochrony praw człowieka w ramach Unii jest nie tylko niewystarczająco przejrzysta, lecz wręcz skomplikowana i chaotyczna. Dzieje się tak kosztem samych obywateli europejskich. Pojawienie się nowego instrumentu polityczno-prawnego, jakim jest Karta Praw Podstawowych (KPP) Unii Europejskiej, nie rozwiązuje wspomnianych wyżej sporów kompetencyjnych, stanowi jednak istotny krok w kierunku ostatecznego lub chociażby częściowego uregulowania problematyki ochrony praw podstawowych. Sytuacja byłaby optymalna, gdyby nowo powstały dokument wolny był od błędów legislacyjnych i miał charakter prawnie wiążący, co na razie faktem nie jest.

W. R. Edeson i F. Wooldridge w pionierskim artykule z 1976 r. na temat ochrony praw podstawowych we Wspólnotach uznali, że ochrona ta nie tylko "robi skromne wrażenie, a wręcz wydaje się zdezorganizowana" , jednym ze sposobów zmiany zaś jest włączenie do przyszłej Konstytucji Wspólnot, czyli traktatu łączącego i modyfikującego podstawy prawne istniejących trzech Wspólnot, przepisów odnoszących się w stopniu bardziej szczegółowym do ochrony tych praw. Przepisy takie powinny wskazywać, jakie prawa i w jakim stopniu szczegółowości należy chronić. Warto zauważyć, że kwestię konstytucjonalną często podnoszono w kolejnych uchwałach Parlamentu Europejskiego, lecz dopiero w 2001 r., w ramach "Debaty nad przyszłością Europy", znalazła oficjalnie miejsce w agendzie II Konwentu Europejskiego, odpowiedzialnego za przygotowanie Konferencji Międzyrządowej w 2004 r.

***

Celem niniejszej publikacji z jednej strony jest podsumowanie dotychczasowych osiągnięć Wspólnot/Unii na polu ochrony praw podstawowych, z drugiej - omówienie procesu tworzenia, zakresu funkcjonowania i prawnomiędzynarodowego znaczenia Karty dla integracji europejskiej. Autor stawia sobie również zadanie przedstawienia możliwych scenariuszy dalszych losów tekstu Karty. Broni swej głównej tezy o niespójności dotychczasowego podejścia WE/UE do ochrony praw podstawowych. Nie jest jednak intencją autora dokładne omawianie poszczególnych artykułów Karty Praw Podstawowych ani też szczegółowe opisywanie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, bądź też perspektyw przystąpienia Wspólnot do Konwencji Europejskiej, gdyż występuje to już w polskim piśmiennictwie naukowym . Autor chce podkreślić fakt, że na obecnym etapie rozwoju integracji europejskiej właśnie Karta okazuje się właściwym remedium na wymienioną w tezie pracy niespójność, a z pewnością jedynym do zaakceptowania remedium z politycznego punktu widzenia, pod warunkiem że będzie dokumentem prawnie wiążącym. W związku z przyjęciem w Nicei w 2000 r. Karty pozbawionej mocy prawnie wiążącej niezbędne jest kontynuowanie reformy unijnego systemu ochrony praw podstawowych, również dlatego, że znajduje się on wciąż in statu nascendi. Należy także dalej rozwijać orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości oraz promować akcesję Wspólnot do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Na uwagę zasługuje ponadto stopniowe rozbudowywanie unijnej polityki ochrony praw podstawowych wewnątrz Unii, czyli zapewnianie, że standardy prawne wymagane od krajów trzecich realizowane są w tym samym czasie w państwach członkowskich Unii Europejskiej.

Autor dzieli książkę na trzy rozdziały. W pierwszym przedstawia proces dochodzenia do obecnego stanu systemu ochrony praw podstawowych UE, ze szczególnym zwróceniem uwagi na kwestie definicyjne, na wpływ wybranego reprezentatywnego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i na relacje międzyinstytucjonalne. Mozaika kompetencji, polityk oraz obszarów działania Unii jest tutaj doskonałym odzwierciedleniem braku przejrzystości ochrony praw podstawowych. Z kolei przedstawiciel niemieckiej myśli chadeckiej G. Robbers wskazuje, że "zbiór podstawowych praw i wolności w prawie wspólnotowym jest ogromny" i że prawa te, "zagwarantowane w różnych źródłach prawnych, są rozproszone i uświadamiane w różnym stopniu" . Jego zdaniem "prawa podstawowe służyły emancypacji obywatela wobec tradycyjnej władzy oraz stanowiły podstawę i strukturę takiego ładu prawnego i społecznego, w którym mogły się rozwinąć zmysł obywatelski i prywatna inicjatywa" . Warto już na wstępie podkreślić, że charakter tych praw różni się znacznie od tych, które sformułowano np. w ramach Rady Europy.

W rozdziale drugim omawiany jest proces opracowywania Karty z uwzględnieniem najważniejszych wcześniejszych prób skatalogowania praw podstawowych, charakter prac Konwentu jako instytucjonalnej formuły tworzenia nowego dokumentu oraz zakres podmiotowy i przedmiotowy Karty. Stanowisko Wielkiej Brytanii jest przykładem działań państwa członkowskiego sprzeciwiającego się przyjęciu prawnie wiążącej Karty. W rozdziale tym autor zwraca uwagę na novum demokratycznej procedury uzgadniania treści KPP oraz brak w niej wiążącej prawnie mocy, co stanowi zaprzepaszczenie realnej szansy przełamania impasu prawno-instytucjonalnego w odniesieniu do ustanowienia w ramach Unii całościowego systemu ochrony praw podstawowych. Karta ma także istotne konsekwencje - podając za N. Walkerem - w wymiarze prawnym, symbolicznym i konstytucyjnym , które z czasem, być może, będą mogły ułatwić nadanie jej mocy prawnej. Przykłady konkretnych działań prawnych i instytucjonalnych, które potwierdzają główną tezę rozważań, odzwierciedlone są w treści pracy. W rozdziale drugim pojawia się także zagadnienie luk prawnych w schemacie i założeniach Karty, dodatkowo wspierających tezę o niespójności systemu, która nie została w pełni zniesiona wraz z uchwaleniem Karty.

W trzecim rozdziale podniesione są najważniejsze zagadnienia, jakie dyskutuje się już po ogłoszeniu Karty: kwestia nadania Karcie mocy quasi-prawnej za pośrednictwem orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, relacja ostatecznej wersji KPP wobec systemu praw człowieka Rady Europy, a także wpływ Karty na proces rozszerzenia Unii Europejskiej na Wschód jako instrumentu wyznaczającego standardy prawne dla przyszłych nowych członków tej formacji integracyjnej. Na koniec autor ocenia nowo przyjęty dokument.

Cezurą czasową i faktograficzną w niniejszej książce jest IV kwartał 2002 r. Tym samym autor jedynie w sposób ogólny podnosi kwestię ewentualnego nadania KPP charakteru preambuły czy rozdziału w przyszłej Konstytucji Unii Europejskiej; traktuje Kartę jako instytucję samodzielną, utworzoną z myślą o skutecznej wizualizacji praw podstawowych dla obywateli państw członkowskich Piętnastki, a nie jako podmiot dalszych modyfikacji i interpretacji mających miejsce w ramach obecnej "Debaty nad przyszłością Europy" . Jednocześnie autor ma świadomość, że Karta Praw Podstawowych bardzo krótko traktowana była jako "produkt końcowy", co wiązało się z ponownym rozpoczęciem dyskusji nad opracowaniem Konstytucji europejskiej lub nowego Traktatu konstytucyjnego w miejsce istniejącej struktury traktatowej. Trzeba przy tym pamiętać, że idea konstytucjonalizacji porządku prawnego Wspólnot/Unii nie jest projektem nowym. Konkretnej zmiany formalnego charakteru KPP będzie można spodziewać się po zakończeniu Konferencji Międzyrządowej 2004.