Bartoszewicz Michał, Język polski i jego ochrona prawna w porządku konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej

Podstawowym celem tej książki jest ustalenie miejsca języka polskiego w porządku normatywnym Polski ze szczególnym uwzględnieniem Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. i konstytucyjnych zasad ustroju. Badanie prowadzone jest z perspektywy prawa publicznego ze zwróceniem uwagi na te aspekty prawa prywatnego, które wiążą się wyraźnie z konstytucyjnymi prawami jednostki.

Po raz pierwszy w konstytucjonalizmie polskim wprowadzono explicite materię języka polskiego właśnie w obowiązującej Konstytucji RP z 1997 r. Nowością konstytucyjną jest również zdefiniowanie go jako języka urzędowego (art. 27). Używanie języka polskiego w szeroko pojmowanej sferze publicznej było do tej pory materią ustawową stosunkowo dobrze rozbudowaną w II Rzeczpospolitej, zaś w okresie Polski Ludowej skoncentrowaną zaledwie w jednym dekrecie z dnia 30 listopada 1945 r. o języku państwowym i języku urzędowania rządowych i samorządowych władz administracyjnych. Postanowienia tego dekretu obowiązywały w momencie wejścia w życie obecnej konstytucji i później aż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim.

Język w życiu każdego narodu jest jedną z wartości podstawowych. Nie budzi sprzeciwu sytuacja, gdy twórca konstytucji traktuje ją, by użyć słów Piotra Winczorka, jako „nośnik wartości istotnych dla obywatelskiej wspólnoty” . Do niedawna pozycja prawna języka, używanego niemal powszechnie w stosunkach publicznoprawnych oraz w codziennej komunikacji, nie była przedmiotem żywego zainteresowania polskiego prawa konstytucyjnego. Wprawdzie w okresie II Rzeczypospolitej stworzono dość liczne regulacje odnoszące się do tej materii, ale kwestia ta leżała poza głównym nurtem nauki prawa konstytucyjnego (zwanego wtedy częściej prawem państwowym). Po II wojnie światowej zagadnienia statusu prawnego polszczyzny niemal nie podejmowano, mimo istnienia cząstkowych regulacji prawnych. Milczenie to mogło wynikać z prawie jednorodnej struktury językowej kraju spowodowanej po części eksterminacją Żydów w czasie II wojny światowej, po części zaś przeważnie z asymilacyjnej polityki władz PRL wobec mniejszości ukraińskiej, białoruskiej czy niemieckiej.

Obecnie, mimo konstytucjonalizacji języka polskiego, i to na prestiżowym miejscu w pierwszym rozdziale ustawy zasadniczej, nie powstała jeszcze monografia podejmująca całościowo kwestię statusu języka polskiego w porządku konstytucyjnym z uwzględnieniem zarówno ustroju państwa, jak i statusu człowieka podlegającego jego jurysdykcji. Co prawda, w piśmiennictwie naukowym – nie tylko z zakresu prawa konstytucyjnego, ale i prawa administracyjnego i cywilnego – rozważane są niektóre wątki prawa językowego, lecz są to analizy jedynie wybranych aspektów komunikowania się. W dogmatykach prawa publicznego regulacja prawna języka polskiego jest zagadnieniem często pomijanym nawet w dziełach w swoich dyscyplinach reprezentatywnych . Nieliczni przedstawiciele nauki wypowiadający się w tym przedmiocie, tacy jak A. Błaś, P. Czarnecki, M. Kruk, J. Trzciński, M. Trzebiatowski, M. Wiącek, A. Wiltos, czy twórcy pierwszego komentarza do ustawy o języku polskim P. Mostowik i W. Żukowski będą przywoływani w rozdziałach szczegółowych. Osobne i znaczące miejsce zajmuje dorobek polskiej teorii prawa, zwłaszcza gdy chodzi o koncepcje języka prawnego i prawniczego, skłaniający część uczonych do refleksji nad redakcyjną warstwą tworzenia prawa. Uwzględnione więc zostały w pewnym zakresie badania M. Zielińskiego, S. Wronkowskiej, A. Malinowskiego i A. Choduń.

Można zauważyć, że w państwach jednojęzycznych oraz tych z wyraźną dominacją jednego języka zagadnienia językowe wydawały się zbyt oczywiste, niekontrowersyjne, by zajmować się nimi, chyba że na polu badań podstawowych lingwistyki czy teorii prawa i filozofii prawa. W stabilnych warunkach nie widziano (inna rzecz czy słusznie) zagrożeń dla stosowania języka w żadnej istotnej społecznie sferze. Dość rzadko dochodziło przy tym do sporów prawnych mających faktyczne tło językowe.

Transformacja ustrojowa zapoczątkowana w naszej części Europy w 1989 r. prowadzi jednak do stopniowej zmiany zarówno prawa, jak i jego otoczenia społecznego. Otwarcie na świat, a w tym współpraca gospodarcza z podmiotami zagranicznymi i udział w międzynarodowych lub wspólnotowych instytucjach politycznych, gospodarczych i wojskowych, doprowadziły do wzmożonych, a przede wszystkim częstszych kontaktów z innymi wspólnotami językowymi. Obecnie w niektórych dziedzinach użycie języka narodowego nie jest oczywiste lub nie jest wyłączne – bywa on np. używany wtórnie poprzez przekład itp. W obrocie prawnym zachodzi częściej niż w przeszłości potrzeba ustalenia języka komunikacji w określonych sferach. Wszystko to jest naturalne i zrozumiałe, ale jako skutki uboczne tych procesów pojawiły się niestety tendencje niekorzystne dla języka i używającej go wspólnoty obywateli. Nasiliło się zjawisko wpływu najczęściej stosowanych języków obcych, zwłaszcza angielskiego, na zasoby leksykalne języka rodzimego, a nawet na jego składnię, gramatykę i ortografię. Niezależnie od tego, obserwuje się zubożenie zasobów słownictwa używanego w obiegu prywatnym oraz publicznym, co może wynikać z coraz rzadszego kontaktu Polaków ze słowem drukowanym. Ta względnie nowa sytuacja sprawiła, że użycie własnego języka nie jest rzeczą całkowicie obojętną prawnie. I w tej dziedzinie widać, chociaż nie w całym świecie i nie z równym nasileniem, wzrost instytucjonalizacji prawnej stosunków językowych, w tym praw mniejszości językowych.

Ze wskazanego w pierwszych słowach celu podstawowego wynikają bardziej szczegółowe zamierzenia. Do zagadnień ważnych należy pytanie o miejsce języka polskiego w relacji do kilku adekwatnych treściowo zasad ustrojowych. Nasuwa się tu pytanie, czy istnieje prawo jednostki do komunikowania się z nią w zrozumiałym języku. Kolejnym ważnym zagadnieniem jest ustalenie, czy do troski o używanie języka polskiego oraz o kulturę języka zobowiązane są tylko organy władzy publicznej czy też, przynajmniej w pewnym zakresie, ustawodawca konstytucyjny oczekuje dbałości o język także od podmiotów indywidualnych. Ponieważ już z preambuły ustawy o języku polskim wynika zamiar ustawodawcy chronienia języka polskiego przed „rozpłynięciem się” w globalnym świecie i strzeżenia najważniejszych obszarów jego używania, skłania to do poszukiwań odpowiedzi na pytanie, czy zamiar ten się powiódł. Udaje się ocenić spójność regulacji oraz konsekwencję w realizacji konstytucyjnych celów. Trudniej zbadać w sposób kompletny rzeczywisty stan języka polskiego, choć można wskazać istotne elementy składające się na ten obraz.

Możliwe byłoby osadzenie rozważań o konstytucjonalizacji języka etnicznego wyłącznie w jednej z dwóch perspektyw: jako jednego z fundamentów systemu państwowego albo jako prawa jednostki do posługiwania się językiem polskim. Ograniczenie się do jednego z tych poziomów jest na pewno możliwe, ale bardziej obiecujące wydaje się pogodzenie obu sfer badawczych. W praktyce zresztą treści te nie są od siebie odizolowane. Przyjmuje się założenie, że rola języka narodowego (rozumiem przez to język ogromnej większości społeczeństwa, zrozumiały właściwie przez wszystkich obywateli) jest dwojaka: publiczna – bo związana z wykonywaniem zadań publicznych i zaspokajaniem potrzeb zbiorowych, ale i prywatna – w komunikacji między ludźmi czy w dążeniu człowieka do samorealizacji, np. poprzez naukę, kulturę czy twórczość.

Warta zbadania jest hipoteza, że język polski jest zakorzenioną w dziejach polskich i kulturze polskiej instytucją społeczną oraz instytucją prawną, która zajmuje wyróżnione miejsce w porządku konstytucyjnym nie tylko z samego faktu unormowania w pierwszym rozdziale konstytucji. A więc stanowi wyodrębnione i samodzielne dobro prawne mające duże znaczenie dla wspólnoty państwowej, w tym jej organizacji i funkcjonowania. Celowe jest oczywiście bliższe ustalenie, jakiego rodzaju dobrem jest język polski. Charakterystyka tego dobra powinna uwzględniać złożone uwarunkowania każdego języka etnicznego, które, jak można założyć, ustrojodawca wziął pod uwagę. Można wysunąć hipotezę, że znaczenie konstytucjonalizacji tego języka istotnie wykracza poza regulację tego, w jakim języku mają prowadzić sprawy organy władzy publicznej, w tym sądy.

Przyjąć też można hipotezę, że język polski, choć ma bez wątpienia najsilniejszą rzeczywistą pozycję wśród języków używanych w Polsce, podlega ochronie prawnej. Polszczyzna raczej nie jest wprawdzie zagrożona w samym swoim istnieniu, skoro 96,2% obywateli zadeklarowało w Narodowym Spisie Powszechnym Ludności w 2011 r. używanie w domu wyłącznie języka polskiego, a 2% jednocześnie polskiego i obcego . Nie oznacza to, by jej ochrona była bezcelowa. Z raportu Instytutu Książki i Czytelnictwa Biblioteki Narodowej z 2013 r. wynika bowiem, że ponad 60% Polaków nie przeczytało w ciągu roku ani jednej książki. To zaś w dłuższym horyzoncie zagraża kulturze języka oraz jego zasobom. Wydaje się, że naturalna odmienność języka od innych dóbr, zwykle materialnych, poddanych ochronie, nie sprzeciwia się celowości badania, czy i w tym wypadku nie mamy do czynienia z taką ochroną.

Badania prezentowane w tej książce prowadzone były głównie metodą formalno-dogmatyczną przy założeniu konieczności uwzględnienia w odpowiednim zakresie kontekstu aksjologicznego, który służy zwłaszcza pełnemu zrozumieniu wchodzących w grę postanowień konstytucyjnych. Problem prawnej troski o język nie jest swoiście polski. Pewne zagadnienia ogólne, wobec których stoi prawodawca konstytucyjny lub ustawodawca zwykły, warto widzieć w szerszej perspektywie niż tylko krajowa, stąd obecność wątków porównawczych. Część omawianych problemów ma wymiar nie tylko normatywny, co uzasadniało uwzględnienie tła społecznego i politycznego w wybranych ustrojach państwowych. Odwołania do rozwiązań prawnojęzykowych państw reprezentujących różne podejścia mają przede wszystkim wartość poznawczą, choć niektóre obce rozwiązania mogą posłużyć do wysunięcia wniosków de lege ferenda. W rozdziałach o charakterze wprowadzającym zastosowano ponadto metodę historyczną, co służy dostrzeżeniu zarówno pewnych tendencji rozwojowych, jak i punktów stałych, które wpływają do dzisiaj na omawianą dziedzinę prawa.

Treść kolejnych rozdziałów została podporządkowana klasycznemu układowi prac naukowych – od przedstawienia zagadnień najbardziej ogólnych do problemów coraz bardziej szczegółowych, by wreszcie dojść do pewnej syntezy w zakończeniu.

Przedmiotem rozdziału pierwszego są uwarunkowania zewnętrzne, wobec których stoi prawodawca, wyznaczając status języka etnicznego (w niektórych państwach więcej niż jednego) w porządku ustrojowym państwa. Poprzez stworzenie „przepisu językowego” w konstytucji lub uchwalenie ustawy językowej powstaje nie tylko nakaz używania jakiegoś języka, lecz także implicite ma być to język odpowiadający co najmniej minimalnym standardom. Zastosowanie wzorców jakości języka w dziedzinach, które reguluje prawo, ma ograniczenia leżące w naturze samego języka. Stąd wykorzystanie, choć w ograniczonym ramami pracy zakresie, ustaleń językoznawczych, a w mniejszym stopniu także socjologii języka i antropologii. Te obiektywne przesłanki prawotwórca musi wziąć pod uwagę, jeśli nie chce narazić się na zarzut dowolności lub nieskuteczność legislacji językowej. Porządkowi dalszych badań służą natomiast ustalenia terminologiczne.

Decyzja ustrojodawcy, czy wprowadzić język narodowy do konstytucji, jest autonomiczna, a materia ta – nienależąca do klasycznych materii konstytucyjnych – jest trudna do typizacji. Mimo to, państwa europejskie mogą być podzielone i następnie analizowane według struktury etniczno-językowej. Stąd też rozdział drugi obejmujący przegląd konstytucyjnych i ustawowych ram stosunków językowych jest usystematyzowany w taki sposób, by najlepiej powiązać owe struktury z dobranymi metodami regulacji prawnej.

Następny, trzeci, rozdział otwiera tę część książki, która koncentruje się na kwestiach statusu języka polskiego. Ma on w zasadzie charakter historyczny. Niektóre fakty, zwłaszcza dotyczące I Rzeczypospolitej, mają głównie walor poznawczy, jednak już sytuacja prawna mówiących (piszących) po polsku w okresie utraty niepodległości stanowiła zapewne ważny powód późniejszych decyzji ustawodawczych. Od odrodzenia polskiej państwowości po I wojnie światowej datuje się rozwój nowoczesnego prawa językowego, a prawo ówczesne daje asumpt do refleksji całkiem aktualnych. Obecne prawo o języku polskim z pewnością w dużym stopniu jest zakorzenione w doświadczeniach historycznych zarówno tych negatywnych, jak i pozytywnych, związanych z instytucjonalizacją prawną polszczyzny.

Najobszerniejszy w tej pracy rozdział czwarty koncentruje się na ważniejszych uwarunkowaniach konstytucyjnych języka polskiego. Osią normatywną jest tu art. 27, ale kontekst konstytucyjny jest znacznie szerszy. Podjęto tu nawiązania do takich zasad i reguł, jak państwo prawne, dobro wspólne, ochrona praw jednostki czy ochrona kultury i dziedzictwa narodowego. W tym świetle można lepiej określić status konstytucyjny języka polskiego. Część tę domykają rozważania o języku polskim jako języku urzędowym UE.

Treścią piątego rozdziału jest ustawowe uregulowanie najważniejszych przejawów używania języka polskiego w życiu publicznym. Wprawdzie konstytucji nie trzeba tłumaczyć przez ustawy, ale w tej materii rozwinięcie postanowień ustawy zasadniczej jest konieczne, zwłaszcza pod względem proceduralnym. Dlatego też wiele miejsca poświęcono kwestiom języka komunikacji w postępowaniach przed organami administracji publicznej oraz sądami.

Kolejna, szósta, część pracy poświęcona jest sposobom zapewnienia językowi polskiemu należnego miejsca. Użyte w tytule rozdziału słowo „gwarancje” nie ogranicza się do gwarancji ściśle prawnych. Chodzi tu o instrumenty o różnym nasileniu władztwa państwowego, od najmocniejszych, związanych z kontrolą legalności prawa lub aktów stosowania prawa, do tych, które polegają bardziej na miękkiej perswazji lub kontroli społecznej. Zarysowana zostanie także możliwość odegrania przez organizacje społeczne większej roli w tym dziele.

Całość zamyka podsumowanie, w którym zawarto zwięzłą ocenę prawnej ochrony polszczyzny oraz kilka postulatów co do zmian w tej sferze.

Obecnie w około dziewięćdziesięciu państwach zagadnienie języka jest uregulowane w konstytucji, co nie jest, jak można by przypuszczać, wyłącznie właściwością państw wielojęzycznych, choć taki stan może być przesłanką unormowania tej kwestii w ustawie zasadniczej. W niniejszym opracowaniu analiza dotyczy przede wszystkim państw Unii Europejskiej, choć w sposób naturalny pojawiają się pewne porównania do państw spoza tego kręgu, także z innych kontynentów. W Europie w badanej dziedzinie wyraźne stanowisko zajmują konstytucje: Austrii, Bułgarii, Francji, Finlandii, Belgii, Szwajcarii, Rumunii, Hiszpanii, Chorwacji, Luksemburga, Czarnogóry, Kosowa, Estonii, Słowacji, Albanii, Macedonii, Litwy, Łotwy, Słowenii, Portugalii, Węgier i Turcji. Reprezentują one jednak różne modele regulacji, o czym będzie mowa.

Na szczególną uwagę zasługują państwa dobrze ilustrujące pewne wzorce regulacji prawnej języka lub języków. Najwięcej miejsca poświęcono tu państwom, w których intensywność troski o własny język jest największa. Głównym punktem odniesienia są konstytucje. Ustawy omówione są tylko w takim zakresie, w jakim rozwijają postanowienia konstytucyjne, bądź wtedy, gdy zawierają szczególnie interesujące, o dużym ciężarze gatunkowym czy też inspirujące do namysłu rozwiązania.

Wybór ustrojodawcy co do tego, jak i czy w ogóle regulować status języków, jest w pełni autonomiczny. Kwestia językowa nie wyróżnia się typowością ujęcia w konstytucjach. Istnieje bowiem przynajmniej kilka różnych czynników prawno-społecznych stanowiących tło, ale i wyjaśnienie konstytucyjnego przedstawienia tej problematyki. Poniżej znajdują się uwagi o kilku czynnikach współwyznaczających treść konstytucji w badanej dziedzinie.

W bardzo licznej grupie konstytucji język jest traktowany jako jedna z zakazanych przesłanek dyskryminacji człowieka, tak jak np.: płeć, wiek, stan zdrowia, rasa. Nie ulega wątpliwości, że także z powodu niewyrażenia wprost zakazu dyskryminacji ze względu na język zakaz taki istnieje, jeśli w konstytucji zawarta jest ogólna klauzula antydyskryminacyjna, taka jak np. w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.

Z materialnego punktu widzenia konstytucyjne unormowanie kwestii językowej ogniskuje się zwykle wokół dwóch zagadnień kluczowych: ustalenia języka właściwego w działalności całego państwa i jego organów lub zakazu dyskryminacji ze względu na język, czemu towarzyszy w wielu konstytucjach pozytywne wskazanie praw językowych mniejszości narodowych. Obie kwestie mogą być też ujęte równocześnie.

Przesłankami wprowadzenia tej problematyki do konstytucji mogą być względy historyczne, a również i polityczne (także cel dobrego sąsiedztwa z wybranymi państwami). Te ostatnie prowadzą do decyzji ustawodawczej przyznającej prawa mniejszościowe np. w dziedzinie edukacji imiennie wskazanym mniejszościom autochtonicznym związanym najczęściej z określonym zwartym terytorium. Na przykład art. 70 ust. 2 konstytucji Szwajcarii pozostawiający kantonom prawo decydowania w sprawie języka oficjalnego, ale z uwzględnieniem tradycyjnego rozmieszczenia grup językowych . Włochy posiadają też ustawę z 15 grudnia 1999 r. nr 482/99 specjalnie poświęconą ochronie historycznych mniejszości językowych (chodzi o ludność zajmującą zwarte obszary posługującą się m.in. językiem francuskim, greckim, niemieckim, albańskim i serbskim). Warto też zauważyć sytuacje wzajemnego uznawania praw mniejszości na Węgrzech i w Słowenii , a także specjalny status mniejszości włoskiej w Słowenii i słoweńskiej we Włoszech. Historia wskazuje, że niektóre języki na dłuższy nawet czas zanikają, by po jakimś okresie znów odżyć (np. język czeski), albo czynione są starania w tym kierunku (język irlandzki) . Zamiar restauracji jakiegoś języka może być głównym powodem stworzenia prawnej regulacji językowej. Odrodzenie takiego języka byłoby niemożliwe albo zajęłoby nieporównanie więcej czasu.

Trzecim powodem regulowania problematyki językowej w konstytucjach jest ustalenie języka, którym państwo poprzez jego organy (w tym sądy) komunikuje się ze swoimi obywatelami, oraz języka, którym te organy porozumiewają się między sobą, a także pełnią służbę wewnętrzną. To właśnie jest udziałem polskiej konstytucji (art. 27) i zostanie szerzej zbadane w rozdziale czwartym oraz piątym publikacji.

Sposób ujęcia tej problematyki w konstytucji w zasadzie nie podlega wpływom zewnętrznym; kwestia ta, abstrahując od praw mniejszości językowych, nadal należy do sfery stanowienia na poziomie krajowym. W wielu państwach ma miejsce konstytucjonalizacja języka urzędowego, państwowego lub języków oficjalnych (spotyka się różne z tych określeń), często rozwinięta również na poziomie ustawy językowej. W większości konstytucji podejmujących zagadnienie języka następuje wyraźne określenie jego (lub ich) statusu jako urzędowego, państwowego itp. W niektórych jednak język regulowany jest zaledwie implicite, a w pewnej, też niemałej grupie państw, wskazówki w tej kwestii nie dają się nawet pośrednio wywnioskować. Można więc przypuszczać, że potrzeba unormowania tej dziedziny nie jest uniwersalna bądź że w niektórych wypadkach jej nie dostrzeżono, choć byłoby to zasadne.

Niezależnie od tego, czy w konstytucji określony jest imiennie status języka lub języków w danym państwie, prawodawca może chronić wiodącą kulturę i dominujący język poprzez wymóg jego znajomości. W wielu systemach jest on skierowany pod adresem ubiegających się o obywatelstwo w procedurze naturalizacji. W państwach bez regulacji konstytucyjnej rośnie w ostatniej dekadzie tendencja do szukania prawnych i organizacyjnych rozwiązań chroniących język, zresztą za pomocą ustaw należących do różnych gałęzi prawa. Przykładem takich państw jest Dania, w której prawo medialne i prawo oświatowe rekompensują brak bezpośrednich unormowań statusu języka duńskiego.

Oddzielna wzmianka należy się tym państwom, w których istnieje różnorodność alfabetów (zwłaszcza alfabet łaciński albo cyrylica). I tak np. w Bułgarii podniesiono cyrylicę do rangi pisowni oficjalnej, podobnie w Serbii (art. 10), z zastrzeżeniem dopuszczalności odrębnych unormowań tworzonych aktami niższej mocy prawnej dla mniejszości zamieszkujących na pewnych obszarach. Odwrotną zasadę, czyli państwowy status alfabetu łacińskiego, przyjęto w Chorwacji. W Republice Litewskiej ściśle przestrzegana jest pisownia z używaniem jedynie znaków obecnych w alfabecie.

W państwach z wyraźną dominacją jednego języka, z liczną diasporą posługującą się językiem ojczystym, istnieje polityka utrzymywania z nią ścisłych kontaktów właśnie na podstawie wspólnej tożsamości językowej. I tak np. w konstytucji Portugalii przywiązuje się duże znaczenie do utrzymania i propagowania języka portugalskiego, który ma status języka urzędowego (art. 11 ust. 3). Artykuł 7 ust. 4 zaś jest poświęcony utrzymywaniu specjalnych relacji z państwami portugalskojęzycznymi. Warto też zwrócić uwagę na specjalny status obywateli państw tego kręgu językowego stale zamieszkałych w Portugalii (art. 15 ust. 3). Podobne w kwestii utrzymywania specjalnych relacji z państwami frankofońskimi postanowienia znajdziemy w konstytucji Francji (art. 87 ust. 1) .

Oprócz wspomnianych przesłanek zarówno politycznych, jak i prawnych regulacji odnoszących się do używania języków w życiu publicznym istnieją też zaciągane przez państwa zobowiązania międzynarodowe, które pociągają za sobą wprowadzenie bardziej szczegółowych unormowań. Związanie wielu państw Europy postanowieniami Europejskiej karty języków regionalnych lub mniejszościowych z dnia 5 listopada 1992 r. oraz Konwencji ramowej o ochronie mniejszości narodowych sporządzonej w Strasburgu dnia 1 lutego 1995 r. formalnie nie determinuje merytorycznych wyborów ustrojodawcy, ale wpływ tych zobowiązań na ułożenie stosunków między językami większości a językami mniejszościowymi jest znaczny. Państwa początkowo dość sceptycznie nastawione do praw językowych mniejszości pod wpływem zobowiązań międzynarodowych wynikających z tych aktów zaczęły przyjmować w swoim prawie wewnętrznym ustawy gwarantujące pewien zakres swobód językowych dla stale zamieszkujących je mniejszości .

Trzeba zauważyć, że w niektórych państwach prawa mniejszości językowych – zwłaszcza regionalnych – są chętniej wprowadzane metodą ustawodawstwa krajowego niż przez zaciąganie zobowiązań międzynarodowych. Treść prawodawstwa językowego i jego zmiany mogą wywoływać napięcia związane z samymi fundamentami tożsamości państwowej – z pojmowaniem istoty państwa i określoną koncepcją narodu. Innymi słowy, powstaje trudny do rozwiązania dylemat, przed którym stoi ustrojodawca: zachowanie przewagi kultury dotychczas dominującej i traktowanie jej jako zwornika państwowości bądź szersze uwzględnienie języków i w ogóle kultur mniejszości narodowych czy etnicznych. Możliwe jest też, choć trudno wyważyć odpowiednie proporcje, osiągnięcie kompromisu między tymi wartościami. O tym, że nie jest to proste, świadczą trudności z wprowadzaniem nowych uregulowań przyznających szersze uprawnienia mniejszościom językowym lub językom regionalnym i dialektom lokalnym we Francji i Szwajcarii . W pierwszym z tych państw w orzeczeniu Rady Konstytucyjnej z 15 czerwca 1999 r. Rada dopatrzyła się niezgodności z konstytucją szeregu przepisów Karty języków regionalnych lub mniejszościowych z 5 listopada 1992 r. Władze Francji stanęły w obliczu wyboru jednego z dwóch rozwiązań: zmiany konstytucji w celu uniknięcia kolizji z tą konwencją lub pozostawienia ustawy zasadniczej bez zmian, co oznacza niemożność ratyfikacji niezgodnej z nią umowy międzynarodowej. Ostatecznie Francja w 1999 r. podpisała tę konwencję, jednak do dzisiaj jej nie ratyfikowała. Dopiero ustawą konstytucyjną z dnia 23 lipca 2008 r. wprowadzono do tekstu konstytucji nowy artykuł 75-1 uznający języki regionalne za składnik dziedzictwa narodowego Francji . Senat Republiki w dniu 27 października 2015 r. odmówił przyjęcia ustawy konstytucyjnej w sprawie ratyfikacji Karty języków regionalnych lub mniejszościowych . Dodajmy, że akt ten nie został ratyfikowany także m.in. w Belgii, Republice Litewskiej, Łotwie, Estonii, Malcie i Grecji. Warto wspomnieć, że Włochy w dniu 21 czerwca 2000 r. podpisały tę konwencję, ale dotychczas jej nie ratyfikowały.

Istnienie jednego ogólnopaństwowego języka urzędowego w wielu ustrojach trzeba pogodzić z prawami do edukacji w języku ojczystym poszczególnych mniejszości. Na poziomie konstytucyjnym nie określa się proporcji między nauczaniem w języku dominującym w państwie a wymiarem zajęć w języku mniejszości. Nawet określenie, że nauka języka urzędowego jest obowiązkowa, należy do rzadkości, gdy idzie o konstytucyjny poziom regulacji (tak jednak w art. 36 ust. 1 ustawy zasadniczej Bułgarii). Obywatele należący do mniejszości narodowych mają prawo obok obowiązkowej nauki języka bułgarskiego uczyć się również języka swojej grupy narodowościowej. Z drugiej jednak strony, wśród zakazanych przesłanek ograniczania praw i wolności nie wymieniono języka (art. 6 ust. 2). Rzadkością jest wyraźne, matematyczne określenie udziału mniejszości w populacji jednostek lokalnych, pozwalającego na używanie w kontaktach z urzędami języka tej mniejszości (§ 51 konstytucji Estonii określa ten pułap na poziomie połowy liczby mieszkańców danej jednostki terytorialnej). Na poziomie całego państwa w Macedonii ustalono w jej ustawie zasadniczej, że przekroczenie przez daną grupę językową granicy 20% składu ludności powoduje nadanie jej językowi statusu urzędowego, co chyba jest zbyt sztywnym rozwiązaniem.

Kwestia tożsamości narodowej postrzeganej łącznie z językiem jest żywa w nowych lub stosunkowo niedawno odrodzonych państwach europejskich. Przykładem żywotności tej problematyki mogą być państwa powstałe po rozpadzie federacyjnej Jugosławii. W Chorwacji np. już trzykrotnie nowelizowano preambułę do konstytucji, poszerzając katalog wymienionych w niej mniejszości narodowych . Poniżej zaproponowany sposób ujęcia materii językowej w badanych konstytucjach nie ma charakteru podziału logicznego. Nie wszystkie typy regulacji są rozłączne. Będzie to więc raczej zestawienie ułożone według ważniejszych powodów wprowadzenia zagadnień językowych do prawa konstytucyjnego wybranych państw. Niektóre z tych przesłanek mogą mieć wspólne zakresy, stąd ścisła rozłączność musiałaby abstrahować od praktyki konstytucyjnej. Niektóre kwestie nie podlegają przyjętej klasyfikacji, dlatego warto im poświęcić odrębne miejsce. Przyjętej w tym rozdziale systematyce nie w pełni odpowiada opis położenia prawnego języka w Austrii. W konstytucji tego państwa status języka państwowego ma niemiecki (art. 8). Nie ma natomiast ustawy specjalnie poświęconej rozwinięciu tej dyspozycji. Warto zwrócić uwagę na uznanie praw mniejszości językowych, z naciskiem na prawa językowe mniejszości autochtonicznych. Ochronie pierwszeństwa języka niemieckiego służy nauczanie imigrantów tego języka. To właśnie Austria była jednym z pierwszych państw wprowadzających obowiązkową naukę języka państwowego w prawie o obywatelstwie z 1998 r. Ciekawostką może być fakt, że w specjalnym protokole do traktatu o akcesji Austrii do UE zdecydowano o zachowaniu w prawodawstwie słownictwa należącego do austriackiej odmiany języka niemieckiego wymieniono dwadzieścia trzy wyrazy należące do austriackiego dziedzictwa.

W analizie porównawczej względnie łatwo można ustalić liczbę języków urzędowych (odpowiednio państwowych, oficjalnych i roboczych) dopuszczonych w sferze publicznej konstytucją lub ustawą (jeśli konstytucja odsyła w tej kwestii do ustawy). Ustalenia te komplikują się jednak, jeśli weźmiemy pod uwagę decentralizację prawodawstwa językowego w niektórych państwach, co rzutuje na liczbę języków używanych publicznie np. na poziomie regionów lub jednostek lokalnych. Nie wydaje się jednak, by opis i analiza państw autonomii regionalnej według kryterium łącznej liczby oficjalnych języków we wszystkich regionach były najbardziej owocne teoretycznie i poznawczo. Oczywiście, liczba ta daje pewien obraz sytuacji językowej istniejącej w społeczeństwie, jednak bez wiedzy o rzeczywistym układzie stosunków społecznych i politycznych związanych z tymi językami nie można przekonująco ustalić, jakie są relacje między różnymi grupami językowymi czy indywidualne prawa ich członków. Ważniejsza zdaje się metoda regulacji polegająca na przeniesieniu decyzji o określeniu języków urzędowych na części terytorium na wyznaczony w konstytucji szczebel organizacji państwa. Najbardziej znaczące przykłady decentralizacji prawa językowego, w granicach wyznaczonych przez konstytucję, stanowią Hiszpania i Włochy.

W literaturze przedmiotu formułuje się niekiedy pogląd o istnieniu państw wolności językowej, wymieniając w tym kontekście, choć z pewnymi zastrzeżeniami, Kanadę, Belgię i Indie . Uważam, że zagadnienie wolności językowej jest bardziej delikatną kwestią niż wolności w wielu innych dziedzinach. Należałoby więc to zdanie doprecyzować wskazaniem, o jakie sfery życia i ewentualnie jakie dziedziny funkcjonowania państwa (i mniejszych wspólnot terytorialnych) tutaj chodzi, a przede wszystkim, czy rozważane są indywidualne wolności (zob. art. 10, art. 11 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, dalej EKPC) czy prawa zbiorowe. Formalną wolność językową łatwo bowiem zadeklarować, ale trudno zapewnić „stosowalność” każdego języka poza jego naturalnym obiegiem w środowisku domowym czy kręgiem znajomych. Tylko w teorii może istnieć państwo, w którym każdy zainteresowany załatwieniem swojej sprawy, przychodząc do urzędu, może liczyć na to, że od początku do końca sprawę tę załatwi w swoim języku, gdy jest to mowa najbardziej unikatowa. W rzeczywistości jednak dostęp do tłumacza czy biegłego w używaniu najrzadziej używanych języków jest czasem trudny lub niemożliwy. Jeśli jednak chodzi tylko o pełną swobodę posługiwania się swoją mową w sferze rodzinnej, to w państwie nawet w minimalnym stopniu respektującym prawa i wolności człowieka wydaje się to oczywistością, bo wynika z podstawowych praw jednostki, zwłaszcza z wolności słowa, która w tym zakresie ma swój fundament w samej idei godności człowieka.

Nie wystarczy to więc do uznania państwa – jeśli w ogóle posługiwać się takim określeniem – państwem wolności językowej. Podsumowując ten wątek, można by mówić o państwach wolności językowej, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, że realizacja tej wolności praktycznie może się ograniczać do najwyżej kilku języków o wyróżnionej pozycji w prawie, edukacji i kulturze. Ponadto powinny być one zrozumiałe dla przeciętnego urzędnika, sędziego czy innego funkcjonariusza publicznego. W innych wypadkach realizacja wolności językowej jest ograniczona.

Dyskusja na temat stosunku państwa do mniejszości językowych, także tych nowych, jednak jest potrzebna. W zamożnych od wielu dekad państwach Europy i Ameryki Północnej (od kilku dekad również dodatkowo Australii, Izraela, Zjednoczonych Emiratów Arabskich) daje się odnotować nowe zjawisko oddziałujące na ich strukturę językową. Jest to szybko rosnąca liczba imigrantów, którzy posługują się językami nieznanymi rdzennym mieszkańcom Europy . Nie można odmówić członkom tych społeczności prawa do zachowania własnej tożsamości językowej, zwłaszcza w życiu prywatnym i rodzinnym (art. 8 EKPC), jednak kwestią do rozstrzygnięcia jest wyznaczenie zakresu korzystania z tych języków na arenie publicznej. Pojawia się więc pytanie, czy państwa, w tym ustawodawcy, powinny traktować nowe (niehistoryczne) mniejszości językowe podobnie do mniejszości historycznych. Zdaniem K. Complaka prawa tych mniejszości niesłusznie są pominięte. Zasada, że nikt nie może być dyskryminowany z powodu języka w korzystaniu z praw i wolności poręczonych Europejską Konwencją Praw Człowieka (art. 14), nie oznacza, że równy udział wszystkich, nawet rzadko używanych w państwie języków, w życiu zbiorowym jest możliwy. Trudno przecież zakładać – zwłaszcza gdy są to mniejszości posługujące się językami znanymi szerzej tylko w państwie ich pochodzenia – że istnieje możliwość swobodnego komunikowania się nimi z ludnością większościową w przestrzeni publicznej (nie tylko w urzędach, ale też w środkach transportu, lokalach gastronomicznych, placówkach ochrony zdrowia czy kultury, rekreacji itp.) już choćby z tego względu, że obecnie na całym świecie szeroko używanych jest od sześciu do siedmiu tysięcy języków . Nie należy jednak podchodzić do szacunków liczby języków ze zbytnią pewnością . W samej Unii Europejskiej istnieje około 60 uznanych prawnie języków mniejszościowych lub regionalnych oraz ponad 175 tych, którymi posługują się migranci . Wskazane jest więc raczej nie tyle nauczanie wszystkich tych języków, lecz ułatwienie, także przez odpowiednie subwencjonowanie, nauczania języka państwa przyjmującego (czy także języka jego odrębnej językowo wspólnoty regionalnej), bez wprowadzania przymusu asymilacji. Pogląd ten ma oparcie w art. 153 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który wymaga od państw członkowskich integracji legalnych imigrantów i zwalczania wykluczenia społecznego. Wydaje się, że nałożenie na członków tych nowych mniejszości językowych warunku znajomości języka dominującego dla uzyskania dostępu do niektórych zawodów czy też w celu uzyskania obywatelstwa przyczyni się do szybszej i pełniejszej integracji tych osób, a nie musi prowadzić do utraty przez nich łączności z kulturą kraju pochodzenia . Integracja całkowicie polegająca na tolerancji odmiennych religii i kultur bez współdziałania i poszanowania wzajemnych praw i obowiązków nie powiodła się, a znajomość języka państwa przyjmującego jest coraz szerzej uznawana za oczywisty warunek integracji . Przykładem tego podejścia są niektóre akty prawa pochodnego UE . Oczywiście należy zachować prawa podstawowe imigrantów, tj. zwłaszcza uprawnienie do skorzystania z pomocy tłumacza lub nieprofesjonalnego pomocnika w sferze językowej, zwłaszcza w procesie karnym.

Współczesna regulacja używania języka polskiego w sferze publicznej zależy nie tylko od pewnych uwarunkowań obiektywnych naszkicowanych w pierwszym rozdziale, ale i od przesłanek związanych z historią prawa polskiego i szerzej – dziejów polskich. Ponieważ możliwość posługiwania się przez Polaków językiem ojczystym na forum publicznym (zwłaszcza w szkole, urzędach, sądach) nie zawsze istniała z powodu okresów utraty niepodległości, warto w skondensowany, a przez to, być może, pomijający niektóre kwestie ważne dla historyków, sposób przedstawić to zagadnienie w ujęciu chronologicznym, poczynając od wieku, w którym rozpoczęto drukowanie polskiego słowa po czasy współczesne. Niestety, informacje dotyczące tych pierwszych wieków rozwoju literackiej polszczyzny są dalece niepełne. Analizę języka średniowiecznych (choć uwagę tę można odnieść też do wielu późniejszych) kodyfikacji prawa utrudnia to, że często nie sposób jest ustalić, czy mamy do czynienia z oryginałem czy późniejszym odpisem. A nawet gdy wiadomo, że chodzi o późniejszy rękopis, to nie ma pewności co do identyczności językowej . Znacznie lepiej udokumentowana jest sytuacja języka polskiego w późniejszym okresie, np. podczas utraty niepodległości w wyniku rozbiorów.

W niniejszej książce wystarczające będzie ukazanie tendencji rozwojowych posługiwania się polszczyzną w życiu publicznym, przy czym jedynie uzupełniająco warto wskazać najważniejsze dzieła drukowane, które przyczyniły się do rozwoju języka. Jak sygnalizowano już wcześniej, rozpowszechnienie języka w danym społeczeństwie, jak również używanie go przez władze państwa jest wypadkową wielu czynników. W pierwszych wiekach kształtowania się języka polskiego względy prawne nie miały na to wpływu. Celowe będzie zarejestrowanie kilku podstawowych faktów historycznych w badanej materii.

Zrozumienie kluczowego znaczenia art. 27 konstytucji w omawianej dziedzinie byłoby niepełne, jeśli pominąć, że język polski jako trwałe, mające wyraźne cechy strukturalne, zjawisko społeczne daje się ująć w kategoriach instytucji społecznej, a to sprzyja instytucjonalizacji prawnej. Pojęcie instytucji powstało w dużym stopniu pod wpływem socjologii. Wpływ na współczesne pojmowanie instytucji prawnej ma koncepcja instytucji społecznej rozwinięta przez Herberta Spencera (1820–1903). Dostrzegł on, że im więcej ludzi, tym bardziej muszą być oni zorganizowani przez różne struktury. Prowadzą one w kierunku uspołecznienia człowieka i organizacji. Nie rozwijając ponad potrzebę tego wątku, należy tylko dodać, że wiele miejsca poświęcił Spencer instytucjom politycznym. Najważniejsze instytucje społeczne są podatne na instytucjonalizację prawną. Ten podsystem ma kluczowe funkcje; zapewnia porządek wewnętrzny i obronę przed zagrożeniami zewnętrznymi. Zwięzłą i wydaje się bardzo trafną definicję instytucji społecznej podaje P. Sztompka, który rozumie pod tym pojęciem „zbiór reguł związany z określonym kontekstem społecznym, realizujący podobne, istotne społecznie funkcje” . Jeśli wziąć pod uwagę, że język jako składnik wspólnoty narodowej, jest tak ważny dla niej i zdecydowanie trwały (choć ewoluujący bez utraty konstytutywnych cech), to nasuwa się myśl, że stanowi on instytucję społeczną w rozumieniu socjologicznym. W instytucjach społecznych widać zaś genezę wielu instytucji prawnych.

W wielu ujęciach instytucji prawnej przeplatają się aspekty funkcjonalne z podmiotowymi. Na przykład według R. Małajnego, który pod pokrewnym terminem „instytucji ustrojowej” rozumie „organ państwa, organizację społeczną wpływającą na ustrój państwa, a także zespół norm prawnych regulujących związany z tym ustrojem typ relacji społecznych” . Z kolei w definicji instytucji prawnej Z. Ziembińskiego – z powołaniem na ustalenia J. Wróblewskiego – o podstawowym znaczeniu instytucji czytamy: „jest to pewien zespół norm prawnych z takich czy innych względów wydzielony jako odrębna całość, np. ze względu na to, że normy te mają zmierzać do realizacji jakiegoś wyróżnionego stanu rzeczy (celu)” , zaś w znaczeniach pochodnych termin ten wskazuje na zespół działań wyznaczonych przez wydzielony zespół norm (ujęcie funkcjonalne) bądź zespół osób działających zgodnie z tym, co wyznaczono przez normy wchodzące w skład tego zespołu (ujęcie personalne). Sądzę, że należałoby dodać do tego elementy definicji skonstruowanej przez J.S. Langroda, w której wyraźnie zaznaczono, że instytucja prawa zasadza się na pewnej określonej i trwałej sytuacji społecznej oraz że dana instytucja wyznacza ogólne ramy dla działalności prawodawczej w zakresie nią objętym . Stąd też nie można abstrahować od jej doniosłości prawnej i społecznej. Przyjęcie, że sam fakt umieszczenia w konstytucji pewnego postanowienia świadczy o tym, że dana materia stanowi taką instytucję, jest przykładem błędnego koła w argumentacji . Złożoność niektórych instytucji powoduje jednak, że przedstawia się je w sposób uproszczony na podstawie częściowo tylko odtworzonych cech . Ostatecznie – kwalifikacja instytucji prawnej dodatkowym przymiotnikiem „ustrojowa” raczej niewiele wnosi. W gruncie rzeczy każda instytucja prawna jako punkt styczny wielu norm prawnych jest pod względem teoretycznym, i w jakimś zakresie także praktycznym (wspomniana koncepcja ram dla prawodawcy), dostatecznie istotna, by stanowić – nawet samodzielnie – przedmiot badań. Nie budzi wątpliwości instytucjonalizacja społeczna języka polskiego, który zarazem jest przedmiotem regulacji zarówno konstytucyjnej, jak i ustawowej. Unormowanie języka urzędowego jest względnie trwałe od początków istnienia II Rzeczypospolitej. Potwierdza się więc wstępna hipoteza, że język polski jest instytucją społeczną oraz instytucją prawną, więc w związku z tym ma należne miejsce w porządku konstytucyjnym.

Jest dyskusyjne, czy podniesienie podstawowego w danym społeczeństwie języka do rangi języka państwowego lub inaczej urzędowego i gwarantowanie tego w konstytucji kreuje nową sytuację w sferze publicznej. Wydaje się, że w normalnych okolicznościach (niezwiązanych np. z przywracaniem stosowania zapomnianego języka narodowego) przepis konstytucji statuujący język państwowy lub urzędowy z punktu widzenia praktyki niewiele zmienia. Z drugiej strony, konstytucjonalizacja wskazanego języka powinna wpłynąć na treść ustaw dotyczących działalności organów władzy, w tym sądów, co pośrednio wpływa na położenie prawne adresatów tego prawa.

Sam fakt konstytucjonalizacji języka etnicznego stosowanego w kraju nie wskazuje, czy ma być on dobrem i celem samym w sobie, czy też pełni raczej rolę narzędzia do realizacji innych dóbr czy wartości prawnych lub społecznych. Niewykluczone jednak, że obie płaszczyzny dają się pogodzić, nie stanowią alternatywy rozłącznej, inaczej mówiąc, w niektórych aspektach język jest wartością autoteliczną, a zarazem, rozpatrywany przez pryzmat innych wartości, pełni rolę narzędzia do realizacji odrębnych celów.

Pozycja języka polskiego i stan jego zasobów zależą zarówno od istnienia kompetencji odpowiednich organów państwa i instytucji publicznych służących jego ochronie i promowaniu, jak i od świadomości i postaw społecznych w tej sprawie. Koncentracja wyłącznie na w pełni lub częściowo władczych formach działania aparatu władzy mogłaby nie przynieść zadowalających efektów, a może nawet spowodowałaby poczucie braku odpowiedzialności za tę sprawę przez zwykłych użytkowników języka. Przyjmuję, że szczególnie w dynamicznych (podatnych na zmiany) dziedzinach życia można i należy liczyć na pewnego rodzaju sprzężenie zwrotne regulacji prawnych i innych podsystemów społecznych. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 grudnia 1999 r. w sprawie K 6/99, „Przepisy prawne i wynikające z nich normy spełniają nie tylko funkcję bezpośredniego lub pośredniego regulatora (...), ale mają być także środkiem umożliwiającym łączność z innymi pozaprawnymi regulatorami” . Gdy mówimy o uwarunkowaniach społecznych jakiejś dziedziny w pewnych aspektach regulowanych prawnie, nie chodzi o podkreślanie rozdźwięku między ujęciem prawnym a tymi okolicznościami. W niektórych sferach prawne i pozaprawne (lub okołoprawne) oddziaływania mogą się harmonijnie łączyć i dawać bardziej pożądane skutki niż poleganie wyłącznie na przepisach prawa. Taki punkt widzenia jest uzasadniony przez konstytucyjne odesłanie do częściowo pozaprawnej koncepcji dobra wspólnego (zwłaszcza związek art. 1 z art. 82 konstytucji), a w kontekście czysto prawnojęzykowym – do preambuły do u.j.p. mówiącej o powinnościach obywateli względem swojego języka. Hipoteza o znaczeniu działań społecznych dla stanu języka polskiego, niekoniecznie rozpisanych szczegółowo w języku norm prawnych, jest jeszcze lepiej uzasadniona, gdy weźmiemy pod uwagę konstytucyjne nawiązanie do zasady subsydiarności (pomocniczości). Może być ona w powiązaniu z zasadą proporcjonalności, jak dowodzi E. Popławska , pewnym zabezpieczeniem przed zbyt głęboką, autorytarną metodą sprawowania władzy, co w regulacjach prawnojęzykowych byłoby, obok innych zastrzeżeń, także nieskuteczne.

Użyty w tytule tego rozdziału wyraz „gwarancje” ma tu nieco szersze znaczenie niż w typowym kontekście w piśmiennictwie prawniczym. Na ogół mówiąc o „gwarancjach”, mamy na myśli instrumenty prawne wprowadzone specjalnie na rzecz realizacji wybranego celu. Sądzę, że w wypadku bardziej złożonych uwarunkowań społecznych badanej instytucji prawa warto obok tych ukierunkowanych wprost na ochronę jakiegoś dobra prawnego mechanizmów włączyć również takie instrumenty oraz uwarunkowania, które służą temu dobru pośrednio, a wykorzystywane mogą być jednocześnie w innych celach.