Augustyniak Monika, Jednostki pomocnicze gminy

W obowiązującym stanie prawnym istnieje możliwość utworzenia w strukturze gminy jednostek pomocniczych, których regulacja dotycząca organizacji i funkcjonowania w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) jest bardzo ograniczona. Określa tylko ogólne ramy ich funkcjonowania, elementy statutu oraz pozycję publiczno- i prywatnoprawną. Wiele aspektów działalności jednostek pomocniczych nie jest unormowanych bądź budzi wątpliwości prawne. Stąd asumpt do rozważań nad problematyką dotyczącą tych struktur, które stanowią przedmiot badawczy niniejszej publikacji.

Rozważając kwestię pozycji prawnej jednostek pomocniczych gminy, powinno się uwzględnić różne aspekty funkcjonowania tych wspólnot lokalnych zarówno w obrocie publiczno-, jak i prywatnoprawnym. Prezentowane w niniejszej książce rozważania dotyczą problemów badawczych odrębnie poddanych analizie w pięciu rozdziałach. Rozdziały zawierają wnioski de lege lata oraz postulaty de lege ferenda, które mogą przyczynić się do udoskonalenia regulacji prawnych w przedstawionych zakresach badawczych.

W rozdziale I określono miejsce jednostek w aktualnym podziale terytorialnym państwa, wskazano zasady i tryb ich tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia ze szczególnym uwzględnieniem etapów w przedmiotowych procesach oraz konsultacji w tym zakresie. Celem badawczym jest ustalenie pozycji jednostek pomocniczych w aktualnych przepisach prawnych, ich roli i znaczenia w świetle realizacji zasady subsydiarności.

W rozdziale II omawianej publikacji poruszono zagadnienie upodmiotowienia jednostek pomocniczych gminy. Rozważania te dotyczą ich statusu prawnego w sferze prawa publicznego i prywatnego. W sferze prawa publicznego podjęto próbę określenia pozycji jednostki jako ewentualnej strony postępowania administracyjnego, podmiotu na prawach strony, a także organu administracji publicznej. W sferze prawa prywatnego powstało pytanie, czy są to struktury wyposażone w takie przymioty, jak: osobowość prawna, zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych umożliwiające im występowanie w obrocie cywilnoprawnym. Podjęto próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki jest status jednostki w sferze prawa cywilnego materialnego i procesowego. Mając na uwadze pomocniczy charakter tych wspólnot lokalnych, kwestie te stanowią istotne zagadnienie problematyki samorządowej.

W rozdziale III określono ustrój wewnętrzny jednostek pomocniczych nazwanych i nienazwanych przez ustawodawcę. Analizę problematyki rozpoczęto od prezentacji organów uchwałodawczych, wykonawczych oraz wspomagających poprzez określenie ich pozycji ustrojowej, zasad i trybu wyborów oraz wskazanie zadań i kompetencji im przynależnych. Przedstawiono problematykę komisji i zespołów, proces legislacyjny oraz status prawny radnego jednostki pomocniczej w świetle obowiązujących przepisów prawnych. W kręgu zainteresowania przedmiotowego rozdziału pozostaje również charakter prawny statutu jednostki pomocniczej oraz jego regulacje o charakterze fakultatywnym i obligatoryjnym, w tym propozycje rozwiązań występujących w praktyce.

W rozdziale IV niniejszego opracowania omówiono zakres działania jednostek pomocniczych z uwzględnieniem klasyfikacji zadań przekazanych im do wykonania oraz sposobu ich realizacji. Prezentowane w tym rozdziale rozważania mają na celu pokazanie, że powołanie jednostek pomocniczych w ramach struktury gminy umożliwia pełną realizację jej zadań, stanowiąc tym samym urzeczywistnienie zasady subsydiarności.

W rozdziale V dokonano analizy instytucji kontroli i nadzoru nad działalnością organów jednostek pomocniczych gminy, która de facto determinuje kwestię samodzielności działania tych struktur. Zagadnienie kontroli i nadzoru przedstawiono podmiotowo i przedmiotowo, ze szczególnym określeniem środków nadzorczych stosowanych wobec podmiotów nadzorowanych przez organy gminy.

Ponadto w kręgu zainteresowań rozprawy pozostają również dzielnice warszawskie jako obligatoryjne jednostki pomocnicze. Każdy z pięciu rozdziałów zawiera odrębności warszawskie w zakresie tematyki i przedmiotu badawczego poruszanego w tych rozdziałach.

Książka ta stanowi próbę ustalenia pozycji prawnej, artykulacji i realizacji interesów jednostek pomocniczych gminy w świetle zasady pomocniczości.

Główną metodą przyjętą w pracy jest metoda dogmatyczna. Według F. Longchampsa de Bérier jest to "działalność myślowa, która przez wykładnię tekstów ustawowych i konceptualizację, porządkowanie, usuwanie sprzeczności i zapełnianie luk w prawie - szuka odpowiedzi na pytanie: quid iuris? - jak jest według prawa? I co mówi prawo, jaka jest treść porządku prawnego w swych ogólnych zasadach i szczegółowych rozwiązaniach" .

W przedmiotowym opracowaniu wykorzystano dorobek literatury i doktryny prawa samorządu terytorialnego i prawa administracyjnego. Przedstawiono poglądy dotyczące problematyki funkcjonowania jednostek pomocniczych gminy prezentowane w orzecznictwie TK, SN oraz w orzecznictwie NSA i WSA. Wykorzystano również orzecznictwo organów nadzoru oraz akty prawa miejscowego, w tym statuty jednostek pomocniczych, które de facto stanowią ich swoistą "małą konstytucję".

Niniejsza praca badawcza opiera się na analizie materiału normatywnego, w tym przedstawieniu rozwiązań i zagadnień dotyczących funkcjonowania jednostek pomocniczych gminy znajdujących swe uregulowanie (largo rozwinięcie) w aktach prawa miejscowego oraz w innych uchwałach rad gmin. Odniesienie się do tych aktów prawnych miało na celu wskazanie różnorodności konstrukcji normatywnych zaproponowanych przez uchwałodawcę. Różnorodność normatywnego ujęcia kwestii fundamentalnych dla jednostek pomocniczych stanowi konsekwencję pozostawienia przez ustawodawcę dużej gamy zagadnień do regulacji w statucie (często regulacji o charakterze fakultatywnym). Celem książki jest analiza de lege lata regulacji prawnych, która pozwoli na ujednolicenie pewnych rozwiązań dotyczących funkcjonowania jednostek i wywoła dyskusję o ich roli i znaczeniu w społeczeństwie demokratycznym. Analiza materiału normatywnego wskazuje na potrzebę tworzenia przepisów prawnych w sposób bardziej klarowny, zmiany przepisów oraz wzmocnienia pozycji prawnej tych wspólnot lokalnych.

Publikacja obejmuje stan prawny na dzień 31 lipca 2010 r.