Dolnicki Bogdan (red.), Jawność w samorządzie terytorialnym

Ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw we wszystkich ustawach samorządowych wprowadzono zasadę jawności. Odtąd działalność organów gminy (art. 11b u.s.g.), powiatu (art. 8a u.s.p.), województwa (art. 15a u.s.w.) jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów samorządu terytorialnego obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy, powiatu oraz sejmiku województwa i posiedzenia ich komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy, powiatu i województwa oraz komisji rad gminy, powiatu i sejmiku województwa. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określają statuty gminy, powiatu czy województwa.

Obrady organów stanowiących poszczególnych jednostek samorządowych odbywają się na sesjach. Sesja jest podstawowym etapem procesu kształtowania norm prawa lokalnego.

Obrady sesji są jawne, ograniczenia jawności mogą wynikać tylko z ustawy. Jawność obrad ma dwa aspekty: po pierwsze publiczność może przysłuchiwać się obradom rady, w związku z czym muszą być dla niej zapewnione miejsca na sali obrad. Po drugie termin, przedmiot i miejsce sesji muszą być podane do publicznej wiadomości.

Zasada jawności działania organów samorządowych rozwinięta zostaje w przepisach dotyczących podejmowania uchwał. Uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zapadają w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustaw stanowią inaczej (art. 14 u.s.g., art. 13 ust. 1 u.s.p., art. 19 ust. 1 oraz art. 31 ust. 4 u.s.w.). Należy zatem przyjąć, że podstawową regułą jest jawność głosowania przy podejmowaniu uchwał przez radę gminy, powiatu i sejmik województwa, a wyjątki od tejże reguły określone są wyłącznie przepisami rangi ustawowej.

Ustawa o samorządzie gminnym w art. 61 zawiera zasadę jawności działania gospodarki finansowej. Podobnie art. 61 u.s.p. stanowi, że gospodarka środkami finansowymi znajdującymi się w dyspozycji powiatu jest jawna. Analogiczną regulację zawiera art. 72 u.s.w.

Wymóg jawności jest spełniany między innymi przez:

Wójt (burmistrz i prezydent miasta) ma ponadto obowiązek informowania mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystywaniu środków budżetowych (art. 61 ust. 3 u.s.g.).

Zasadę jawności budżetowej uznaje się za „zasadę zasad”. Uważa się, że jawny budżet to taki, do którego mają dostęp nie tylko osoby (organy) obowiązane do znajomości jego treści, np. członkowie organów przedstawicielskich, ale taki, który jest łatwo dostępny i zrozumiały w całym kraju. Bez tak rozumianej jawności nigdy nie ma zdrowych finansów publicznych.

Jednym z kolejnych aspektów zasady jawności działania organów samorządu terytorialnego jest jawność samego prawa miejscowego. Prawo może być racjonalnie stosowane tylko wtedy, gdy adresaci i osoby zainteresowane w każdym czasie mają dostęp do jego treści.

Dalsze przykłady realizacji zasady jawności działania znaleźć można w treści niniejszego opracowania.

W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę na formy prawne mające na celu zagwarantowanie tej zasady. Zasadzie jawności odpowiada prawo do informacji.

Dostęp do informacji publicznej stanowi jedną z kardynalnych zasad współczesnej demokracji i społeczeństwa obywatelskiego . Stąd też prawo do informacji stało się jednym z praw człowieka przyjętych przez wspólnotę międzynarodową .

Obowiązek udostępniania obywatelom informacji publicznej wynika między innymi z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz z art. 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych . Umowy te są częścią polskiego wewnętrznego porządku prawnego i ich postanowienia stosuje się bezpośrednio (art. 91 Konstytucji RP).

Również obecnie w Unii Europejskiej prawo do informacji traktowane jest jako prawo podmiotowe każdego, zarówno obywatela Unii, jak i osoby fizycznej lub prawnej zamieszkującej bądź mającej swoją siedzibę w państwie członkowskim . Obejmuje ono dostęp do informacji unijnych oraz do informacji sektora publicznego członków Unii. W pojęciu sektora publicznego mieszczą się wszystkie podmioty publiczne, bez względu na ich formę prawną, o ile są ustanowione przez władze publiczne i wykonują zadania publiczne.

Do czasu uchwalenia Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. prawo do informacji występowało w polskim systemie prawnym jedynie w ograniczonym zakresie. Służyło ono wyłącznie stronom i innym uczestnikom postępowania administracyjnego, a polegało tylko na obowiązku informowania ich przez organy o prowadzonym postępowaniu. Szersze prawo do informowania o działalności podmiotów publicznych dotyczyło wyłącznie pewnych grup osób, jak dziennikarze, parlamentarzyści, radni czy członkowie organizacji społecznych, na podstawie konkretnych norm prawnych .

Dopiero Konstytucja RP stworzyła podstawy prawne powszechnego prawa do informacji. Przyznała bowiem każdemu wolność wyrażania swoich poglądów, pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1) oraz zagwarantowała obywatelom prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1) . Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2).

Przepis art. 61 Konstytucji RP określa podmioty zobowiązane do udzielenia obywatelowi informacji. Kryterium, na podstawie którego następuje wyodrębnienie tych podmiotów, to wykonywanie administracji publicznej, niezależnie od formy prawnej lub organizacyjnej działania. Kryterium pomocniczym jest gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ponadto obowiązek udzielenia informacji spoczywa na osobach pełniących funkcje publiczne.

Podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji są zatem między innymi jednostki samorządu terytorialnego (gminy, powiaty i województwa samorządowe), działające poprzez swoje organy stanowiące i wykonawcze. Obowiązek udzielenia informacji (jako korelat prawa dostępu do informacji) oznacza przy tym konieczność przekazania jej w taki sposób, by była zrozumiała dla przeciętnego odbiorcy. W myśl art. 61 ust. 2 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji, które obejmuje: 1) dostęp do dokumentów oraz 2) wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Nie jest to jednak katalog zamknięty.

Jednakże prawo dostępu do informacji publicznej zostało sformułowane w Konstytucji zbyt ogólnie . Stąd zrodziła się potrzeba uregulowania tych kwestii w ustawie zwykłej. Stało się to w drodze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej , która w przeważającej części weszła w życie 1 stycznia 2002 r.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej miała być w założeniu ustawą ustrojową, konkretyzującą konstytucyjne prawo obywatela do informacji publicznej. Tak się jednak nie stało. Ustawa jest najobszerniejszym, ale nie jedynym aktem prawnym wyrażającym i konkretyzującym zasadę jawności działania organów władz publicznych. Deklaracje jawności – w odniesieniu do swego zakresu unormowania – zawierają także m.in.:

Wymienione akty prawne muszą być traktowane jako lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem ustawa ta w art. 1 ust. 2 stanowi: „Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi”.

Autorzy opracowań zamieszczonych w niniejszym zbiorze podejmują próby analizy ogromnego spektrum przejawów zasady jawności samorządu terytorialnego czy też szeroko rozumianej administracji publicznej. Dokonują przy tym interpretacji i wykładni tych obszarów, które w praktyce rodzą najwięcej problemów.

Bogdan Dolnicki