Woźniak Marta, Interes publiczny i interes indywidualny w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Powiązania i relacje pomiędzy interesami podmiotów prawa, przede wszystkim pomiędzy interesem publicznym a interesem indywidualnym, wraz z narzędziami rozstrzygania kolizji pomiędzy tymi interesami, należą do sfery prawa administracyjnego. Prawo administracyjne z istoty swojej przejmuje na siebie ciężar regulacji w tych obszarach, w których dochodzi do kontaktu pomiędzy władzą publiczną a obywatelem.

Obecność regulacji prawnych, w których występuje potrzeba ustalenia treści interesu publicznego i jego stosunku do interesu indywidualnego, to jedna z istotnych cech materialnego prawa administracyjnego. Jednym z jego obszarów jest prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego, które, choć wykazuje wiele cech samodzielności, jest w istocie przyporządkowane prawu administracyjnemu. Zestawienie interesu publicznego i interesu indywidualnego prowadzi do powstawania różnych sytuacji prawnych - od harmonii tych interesów przez nietożsamość aż po całkowitą niezgodność. W celu wyznaczenia zakresu interesu publicznego w relacji do interesu indywidualnego w prawie planowania i zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem jego specyfiki i niepowtarzalnych cech, ale także tradycyjnych ujęć, konieczne jest przywołanie znaczenia tych pojęć i zjawisk w klasycznej nauce prawa administracyjnego, a następnie przeniesienie ich na grunt badanej dyscypliny prawa.

Rozwój prawa administracyjnego w części materialnej, który nie omija sfery prawnej planowania przestrzennego, prowadzi niekiedy do napięć między utrwalonym podejściem do prawa administracyjnego a pojawiającymi się nowymi trendami i zjawiskami, które wcześniej nie miały miejsca lub występowały z niewielką intensywnością (np. rozwój infrastruktury technicznej, nowe technologie informacyjne, zapotrzebowanie na urządzenia infrastruktury przesyłowej). Ewolucja prawa administracyjnego, które jest odpowiedzią na pojawiające się w danym miejscu i czasie zapotrzebowanie, prowadzi do obejmowania jego normami coraz większej liczby stosunków społecznych. Jednocześnie tradycyjne narzędzia prawa administracyjnego muszą ustępować miejsca nowym, dotąd niewykorzystywanym w prawie administracyjnym instrumentom. Dynamika prawa administracyjnego i jego rozwój, zwłaszcza w obszarze części szczegółowej, jest zjawiskiem naturalnym, a nawet pożądanym. Nadanie mu odpowiedniego kierunku wymaga ustawicznego sięgania do wartości uniwersalnych, dla których punktem odniesienia zawsze jest konstytucja. Jedną z takich wartości jest interes publiczny, będący fundamentalną cechą prawa administracyjnego i wyznaczający granice ingerencji administracji w sferę stosunków administracyjnoprawnych.

Relacja pomiędzy interesem publicznym a interesem indywidualnym w nauce prawa administracyjnego opiera się na trzech filarach: 1) niesprzeczności interesów i konieczności - w razie wystąpienia konfliktu - ustalenia słusznego interesu w konkretnej sprawie w postepowaniu administracyjnym, którego zadaniem jest ochrona obu interesów; 2) dominacji interesu indywidualnego; 3) prymatu interesu publicznego jako swoistej zasady prawa administracyjnego . Powyższe rodzaje relacji występują także w prawie planowania i zagospodarowania przestrzennego, ale „nachylenie” w kierunku jednej z nich zależy od konkretnej sytuacji stosowania prawa. Koncepcje te współcześnie nie mogą być uznane za reprezentatywne w swoim pierwotnym kształcie. Najbliższa obecnym realiom ustrojowo-prawnym jest zasada niesprzeczności interesów lub inaczej - zasada równowagi interesów. Intencją ustawodawcy jest - a przynajmniej powinno być - eliminowanie konfliktów interesów „u źródła”, czyli jeszcze na poziomie ustawodawczym. Jeśli mimo tego powstanie konflikt interesów, przyznanie pierwszeństwa jednemu z nich przenosi się na grunt stosowania prawa administracyjnego i zależy od prawnych oraz pozaprawnych uwarunkowań.

W świetle obowiązujących przepisów prawnych dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego interes publiczny jest chroniony za pomocą narzędzi administracyjnoprawnych. Na płaszczyźnie stosowania tego prawa oprócz interesu publicznego występuje także interes indywidualny, który wobec tego pierwszego może znajdować się w stanie obojętnym, w stanie nietożsamości lub w stanie kolizji. Wyznaczenie zakresu interesu publicznego i interesu indywidualnego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zadaniem skomplikowanym, ale koniecznym dla zbudowania prawidłowej relacji pomiędzy tymi interesami. Złożoność tego zagadnienia potęguje odmienny charakter tych interesów, zmienność, w zależności od przedmiotu regulacji, kontekstu normatywnego i sytuacji faktycznej . To zaś sprawia, że relacja między interesem publicznym a interesem indywidualnym w danym obszarze normowania stosunków społecznych nie jest ustalona raz na zawsze. Kiedy prawodawca przesądza, jak ma to miejsce w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że filarem tej relacji jest zasada „ważenia interesów”, zadanie to przejmuje na siebie administracja publiczna. Ważenie interesów powinno prowadzić do przyznania pierwszeństwa albo interesowi publicznemu, albo interesowi indywidualnemu, przy czym niekiedy możliwe jest załatwienie sprawy administracyjnej z uwzględnieniem postulatu równowagi interesów.

Analizy problematyki interesu publicznego i jego relacji do interesu indywidualnego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie należy prowadzić w oderwaniu od, chociażby ogólnego, przedstawienia miejsca prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego w systemie prawnym. Konieczność tworzenia przepisów, które mają na celu planowanie przestrzenne, pojawiła się u progu poprzedniego stulecia , a rozwój legislacji w tej sferze nie omija umiejscowienia w tym prawie kategorii interesu publicznego i ochrony praw podmiotowych. Ponadto, ponieważ pojęcie interesu publicznego jest jednym z kluczowych pojęć prawa administracyjnego, istotne jest pytanie, czy planowanie i zagospodarowanie przestrzenne jest systemem i czy - przy udzieleniu odpowiedzi twierdzącej - jest systemem samodzielnym, czy należącym do gałęzi prawa administracyjnego . Grupę przepisów dotyczących planowania przestrzennego ujmowano w literaturze przedmiotu w ramy systemu, używając takich określeń, jak: „system zarządzania przestrzenią w Polsce” , „w systemie planowania przestrzennego” , „polski system dotyczący planowania przestrzennego” . Ponad wszelką wątpliwość mamy do czynienia z zespołem norm regulujących zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. O tym, że w przypadku prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego mamy do czynienia z systemem, świadczy ujęcie tej regulacji w jednym akcie normatywnym ze ściśle określonym przedmiotem normowania i wypracowanymi własnymi narzędziami prawnymi, wśród których centralne miejsce zajmuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p. lub plan miejscowy). Interes publiczny jest przy tym kategorią scalającą ustawę podstawową, którą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z przepisami odrębnymi, na które składa się obecnie kilkadziesiąt aktów normatywnych dotyczących takich elementów przestrzeni, jak: grunty rolne i leśne, lasy, przyroda, krajobraz, wody, obszary górnicze, drogi, wały przeciwpowodziowe, sztuczne zbiorniki wodne, obiekty infrastruktury przesyłowej, obiekty służące ochronie środowiska, zabytki itp. Prawidłowe odkodowanie interesu publicznego wymaga ponadto ustawicznego odwoływania się do: wymagań ładu przestrzennego (w tym urbanistyki i architektury), walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeb zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody. Wskazane wartości szczegółowe, z których większość posiada własny przedmiot regulacji, tworzą zbiór, dla którego interes publiczny jest wspólną wartością. W konsekwencji interes publiczny jest kluczowym elementem systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego i jako taki stanowi treść działań organów administracji publicznej.

W niniejszej pracy normy konkretyzujące interes publiczny, na czele z u.p.z.p., stanowią punkt odniesienia do rozważań dotyczących zarówno tego interesu, jak i interesu indywidualnego, z uwzględnieniem ich wzajemnych relacji. W odpowiedzi na występujące w tej materii rozproszenie opracowano projekt kodeksu urbanistyczno-budowlanego , który w założeniu ma przyczynić się do integracji przepisów regulujących kształtowanie polityki przestrzennej. Przedmiot kodyfikacji (art. 1 k.u.b.) obejmuje swoim zakresem zagadnienia: planowania przestrzennego wszystkich szczebli (planowania lokalnego, metropolitalnego, regionalnego i krajowego), procesu inwestycyjnego, w tym scalania i podziału nieruchomości, wywłaszczania nieruchomości, procesu budowlanego, zasad utrzymania obiektów budowlanych oraz rejestru urbanistyczno-budowlanego. Można by zatem uznać, że tak zakreślony obszar regulacji spełnia warunek zupełności w tej dziedzinie prawa i czyni zadość postulatom wysuwanym od pierwszej dekady obecnego tysiąclecia, żeby - kierując się wzorem okresu międzywojennego - skonsolidować przepisy dotyczące procesu budowlanego, poczynając od planowania przez realizację, a skończywszy na użytkowaniu obiektu. Należy podzielić pogląd Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów, która w swojej opinii stwierdziła, że koncepcja konsolidacji przepisów jednego z działów szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w dobie nasilającej się groźnej dla całego systemu prawa krajowego tendencji do dekoncentracji unormowań ustaw podstawowych dla danej dziedziny spraw, zasługuje na akceptację, a kodeks, z uwagi na walor zespalania rozproszonych w różnych aktach prawnych regulacji normujących określoną sferę stosunków społecznych, jest najlepszą z możliwych formą uporządkowania tego fragmentu materialnego prawa administracyjnego.

Dla przejrzystości i celem sprostania wymogowi posługiwania się na gruncie nauk prawnych obowiązującymi aktami normatywnymi rozważania niniejsze będą prowadzone w oparciu o aktualny stan prawny, jednakże zasadne też będzie zaprezentowanie we wnioskach końcowych - z oczywistych względów w ograniczonym zakresie - konstrukcji prawnej interesów w świetle projektu k.u.b. Koncepcja prawna interesów dotyczy w nim całego procesu inwestycyjnego, a nie tylko planowania przestrzennego, ponieważ projekt pretenduje do całościowego ujęcia problematyki procesu inwestycyjnego, w którym planowanie przestrzenne jest ważną, ale nie jedyną częścią tego procesu.

Ujęcie prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego w ramy odrębnego systemu prawnego, także w kontekście k.u.b. nie kwestionuje i nie znosi gałęziowego przyporządkowania norm tego prawa, ze względu na stosowaną metodę regulacji, do prawa administracyjnego . Urządzenia prawne przynależne do tego systemu są klasycznymi instrumentami prawa administracyjnego. Co więcej, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne wpisuje się w sferę zadań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, przede wszystkim zaś gminy, które posiadają władztwo planistyczne ponad dwie dekady. Korzystanie przez administrację planowania przestrzennego z władczych form działania ma na celu zagospodarowanie przestrzeni w interesie publicznym, który jest podstawowym elementem systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego, co poniekąd jest reminiscencją faktu, że jest on także kluczowym składnikiem systemu prawa administracyjnego. Jak zauważa Z. Duniewska, przy analizie zakresu prawa administracyjnego, które umiejscowione jest w prawie publicznym, nie może umknąć interes publiczny relatywizowany do interesu jednostkowego .

Dla potrzeb dalszych rozważań przyjęto, że prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego, choć nosi znamiona odrębnego systemu, ma swoje miejsce w systemie materialnego prawa administracyjnego jako pewien podsystem występujący obok innych regulacji prawnych, np. prawa budowlanego lub prawa ochrony środowiska. W konsekwencji interes publiczny jest swoistą metaklauzulą dla poszczególnych podsystemów prawa administracyjnego. Rola, jaką pełni materialne prawo administracyjne, nie pozwala na odsunięcie na dalszy plan interesu indywidualnego, którego ranga w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest znacząca. Jak trafnie podkreśla się w literaturze dotyczącej prawa administracyjnego, w prawie materialnym widoczne są bardziej niż gdziekolwiek indziej determinanty aksjologiczne tworzenia i funkcjonowania prawa administracyjnego, w szczególności ochrona jednostki przed nieskrępowanym działaniem administracji oraz wyposażenie jej w określone interesy prawne i prawa podmiotowe . Pogląd, że normy materialnoprawne, w których wyrażają się wartości merytoryczne stanowiące aksjologiczną podstawę prawa administracyjnego materialnego, pełnią najistotniejszą rolę z punktu widzenia realizacji dobra wspólnego , pozostaje aktualny w odniesieniu do prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przestrzeń wraz z komponentami (np. środowisko, krajobraz, zabytki) to dobro wspólne, którego ochronę ma zapewnić władza publiczna, działająca w tej materii w sferze imperium.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że planowanie i zagospodarowanie przestrzenne nie jest wyłącznie domeną nauk prawnych, ale również innych niż prawo dziedzin nauki, np. ekonomii, gospodarki przestrzennej, nauk urbanistycznych, nauk architektonicznych . Dlatego też należałoby w kwestiach spornych objętych zakresem przedmiotowym u.p.z.p., a także w interpretacji pojęć nieostrych, do których zalicza się pojęcie interesu publicznego, wypracowywać płaszczyznę dyskursu z przedstawicielami innych nauk związanych ze sferą planowania przestrzennego.

Problematyka interesu publicznego i interesu indywidualnego ma w nauce prawa administracyjnego rozległy kontekst teoretyczny, ale na gruncie planowania i zagospodarowania przestrzennego nie doczekała się dotąd odrębnego opracowania monograficznego . Warto zaznaczyć, że konieczność wyważania interesów publicznych i prywatnych jest brana pod uwagę także w większości współczesnych systemów planistycznych . Jednym z powodów wyboru tematu niniejszej pracy był dualny charakter interesu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i niedostatecznie przy tym ustalona w nauce prawa administracyjnego treść interesu publicznego i interesu indywidualnego. Zakres obydwu interesów w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi być bowiem wyznaczany w oparciu o złożony kompleks normatywny, uwzględniający nie tylko u.p.z.p., ale i inne ustawy materialnego prawa administracyjnego. Ujęcie prezentowane w pracy zmierza do postrzegania relacji interesów, publicznego i indywidualnego przez pryzmat aksjologii planowania przestrzennego. Jak zauważa Z. Ziembiński, system prawny może być oceniany dodatnio, jeżeli przynajmniej jego podstawowe normy mają uzasadnienie aksjologiczne . Odnosząc tę wypowiedź do systemu materialnego prawa administracyjnego, do którego przynależą normy planowania i zagospodarowania przestrzennego, można stwierdzić, że klauzula interesu publicznego nadaje tym normom dodatni ładunek aksjologiczny. Prawidłowo ustalony zakres interesu publicznego i - odpowiednio - stopień ingerencji administracji w prawo własności dla zabezpieczenia tego interesu stanowią gwarancje ochronne interesu publicznego i interesu indywidualnego, tworząc tym samym dla adresatów rozstrzygnięć normatywnych i indywidualnych poczucie pewności prawa. Stabilność prawa w odniesieniu do optymalnego ustalenia treści obydwu interesów powinna skutkować takim wyznaczaniem treści interesu indywidualnego, aby można było bez trudu realizować interes publiczny i - odwrotnie - takim wyznaczaniem treści interesu publicznego, aby interes indywidualny nie doznał uszczerbku, a jeśli interesu publicznego nie można zrealizować bez ograniczenia praw jednostki, należy to uczynić w sposób adekwatny do celu ograniczenia. Powyższe ustalenia o charakterze teoretycznym wymagają odwołania się do zasad konstytucyjnych.

Chciałabym serdecznie podziękować Recenzentom wydawniczym - Panu prof. dr. hab. Jerzemu Stelmasiakowi z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie oraz Panu dr. hab. Adamowi Habudzie, prof. Instytutu Nauk Prawnych PAN we Wrocławiu - za trud włożony w przygotowanie recenzji niniejszej monografii oraz za cenne wskazówki merytoryczne i wnikliwe uwagi.