Przybysz Piotr, Instytucje prawa administracyjnego

Autorowi przyświecał zamiar stworzenia podręcznika przedstawiającego prawo administracyjne w sposób możliwie prosty i przystępny, a przy tym ukazujący złożoność jego relacji z administracją publiczną.

Istnieje kilka zasadniczych powodów trudności w opisie prawa administracyjnego. Zwykle wskazuje się na rozległość i skomplikowanie regulacji tego prawa oraz zmienność jego przepisów. Duże znaczenie ma również niejednorodność mechanizmów jego stosowania Klasyczna koncepcja prawa administracyjnego przedstawiona przez O. Mayera opierała się przede wszystkim na sylogistycznym modelu stosowania prawa i odpowiadała ówczesnemu stanowi prawa administracyjnego. Uważano wówczas, że prawo to normuje relacje między państwem a jednostką oraz służy ochronie praw i wolności jednostki.

Współczesny sposób postrzegania prawa administracyjnego jest odmienny. Uwzględnia ono również tzw. sprawy wewnętrzne administracji, które kiedyś nie były objęte regulacją prawa administracyjnego. Stanowi instrument oddziaływania państwa na gospodarkę zarówno poprzez regulowanie prowadzenia działalności gospodarczej przez poszczególnych przedsiębiorców, jak i kształtowanie przebiegu procesów gospodarczych. Współczesne prawo administracyjne wyznacza także prawne ramy dla zaspokajania wielu potrzeb jednostek i ich zrzeszeń, zarówno mających charakter podstawowy (wynikających z funkcji życiowych), jak i potrzeb wyższego rzędu. Akt administracyjny nie jest już jedynym ani nawet podstawowym środkiem działania administracji. Nie można również powiedzieć, że alternatywą dla aktu administracyjnego stała się wyłącznie umowa prawa cywilnego, pojawiły się bowiem nowe formy działania administracji łączące w sobie elementy publicznoprawne i cywilnoprawne.

Niewątpliwie utrudnieniem jest brak części ogólnej prawa administracyjnego, która regulując zagadnienia wspólne dla całości tego prawa, mogłaby posłużyć jako zwornik systemu prawa administracyjnego. Istnieją strukturalne przeszkody dla powstania części ogólnej, którymi są przede wszystkim nierozerwalne więzi między prawem administracyjnym a prawem konstytucyjnym. Prawo konstytucyjne stanowi w istocie rzeczy część ogólną prawa administracyjnego. Nieco mniej uprawnione – wobec konstytucjonalizacji podstawowych zasad poszczególnych gałęzi prawa – jest odwrotne twierdzenie o prawie administracyjnym jako części szczegółowej prawa konstytucyjnego. Oczywiście należy dostrzegać odrębność prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego oraz nie przenosić mechanicznie do prawa administracyjnego pojęć używanych w Konstytucji bez uwzględnienia ich kontekstu.

Prawo administracyjne, inaczej niż inne gałęzie prawa, jest ściśle związane z administracją publiczną. Określenie tego prawa jako prawa dotyczącego administracji publicznej dobitnie charakteryzuje tę więź.

Przemiany administracji publicznej obserwowane w okresie ostatnich 40 lat, tj. odchodzenie od weberowskiego modelu administracji zorganizowanej jako biurokracja, upodabnianie sposobu działania administracji do sposobu działania przedsiębiorcy, zwiększanie udziału obywateli w wykonywaniu zadań publicznych, przekładają się na zmiany w sferze prawa administracyjnego i zmuszają do rewidowania dotychczasowych poglądów na nie.

Prawo administracyjne to przejaw formalizacji działalności administracji publicznej, ale nie stanowi ono wyczerpującej regulacji obejmującej całość jej działalności. Administracja publiczna podejmuje działania na podstawie prawa cywilnego, lecz istnieją również działania administracji wyznaczane luźno przez przepisy prawa, a w istocie rzeczy podejmowane na zasadach kształtowanych przez praktykę. Ocena unormowań prawa administracyjnego nie może być dokonywana w wyniku badań prowadzonych wyłącznie przy pomocy metody formalno-dogmatycznej, ale musi z natury rzeczy uwzględniać również oceny formułowane w innych naukach badających administrację publiczną, zwłaszcza takich jak nauka administracji.

Zjawisko europeizacji prawa administracyjnego przejawia się nie tylko w obowiązku stosowania norm prawa unijnego, ale odgrywa ważną rolę również w dziedzinie kształtowania pojęć i instytucji wspólnych dla materialnego prawa administracyjnego oraz w sferze ustroju administracji publicznej. Prawo unijne stopniowo przejmuje funkcje części ogólnej prawa administracyjnego.

Europeizacja prawa administracyjnego to również narastanie świadomości, że sposób zorganizowania oraz zasady funkcjonowania administracji publicznej są zróżnicowane w skali Unii Europejskiej. Zadaniem nauki prawa administracyjnego nie jest zatem wyłącznie opis i analiza rozwiązań krajowych, ale także wskazywanie na istnienie alternatywnych rozwiązań w innych państwach członkowskich Unii.