Karaźniewicz Justyna, Instytucja sygnalizacji w polskim procesie karnym

Postępowanie karne, jako prawnie uregulowana działalność powołanych w tym celu organów państwa i innych podmiotów, zmierza do realizacji ustawowo określonych zadań. Zasadniczym celem procesu jest rozstrzygnięcie o jego przedmiocie, a więc orzeczenie w kwestii odpowiedzialności karnej za popełnione przestępstwo. Nie ulega przy tym wątpliwości, że miarą oceny, czy konkretne postępowanie wypełniło nałożone na nie zadania, jest nie tylko formalne rozstrzygnięcie, ale także sprawiedliwość procesu. Współcześnie jest ona rozumiana szeroko, zarówno w odniesieniu do samego rozstrzygnięcia, jak i sposobu prowadzenia postępowania, w tym przede wszystkim poszanowania praw jego uczestników, głównie stron. Realizacja celów postępowania oznacza więc, po pierwsze, osiągnięcie stanu sprawiedliwości materialnej, czyli trafne zastosowanie wobec osoby winnej (i tylko wobec niej) środków określonych w prawie karnym. Po drugie zaś osiągnięcie sprawiedliwości proceduralnej, a więc stanu, w którym uczestnicy procesu (w szczególności jego strony) są przekonani, że organy procesowe zrobiły wszystko, by prawu stało się zadość, postępując zgodnie z prawem, sumiennie i w najlepszej woli . Analiza art. 2§1 k.p.k. prowadzi do wniosku, że oprócz wymiaru sprawiedliwości (w znaczeniu materialnym i proceduralnym) celem postępowania karnego jest również zapobieganie przestępczości, przy czym środkiem realizacji tego zadania jest nie tylko uwzględnienie prewencyjnej funkcji kary i innych środków prawnokarnej reakcji na przestępstwo, ale także ujawnienie okoliczności sprzyjających przestępstwom, a następnie ich wykorzystanie w celu wyeliminowania ich w przyszłości.

Odpowiedzialność za ukształtowanie każdego postępowania karnego w taki sposób, aby zostały w nim osiągnięte wskazane cele, została nałożona na organy procesowe. To one, jako wyspecjalizowane organy państwa, powołane są do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby proces zrealizował zadania wskazane w art. 2 k.p.k. Z tego powodu organy wyposażone zostały w wiele różnorodnych instrumentów procesowych, dzięki którym mogą skutecznie czuwać nad właściwym i efektywnym przebiegiem postępowania. Wśród nich znajdują się także takie, których istota sprowadza się do sygnalizowania uchybień w działaniu określonych podmiotów, które zostały dostrzeżone w związku z prowadzonym postępowaniem. W dotychczasowej literaturze przedmiotu tego rodzaju zachowanie sądu lub prokuratora wiązane było z regulacją art. 19 k.p.k., która przewiduje zawiadomienie organu nadzorczego lub kontrolnego o poważnym uchybieniu w działaniu instytucji państwowej, samorządowej lub społecznej. Dla wystąpienia takiego powszechnie przyjmuje się nazwę „sygnalizacja” i wiąże się ją z profilaktyczną funkcją postępowania, wyrażoną w art. 2§1 pkt 2 k.p.k., wskazującą na konieczność ujawniania okoliczności sprzyjających popełnieniu przestępstwa. Choć istniejąca w polskiej procedurze karnej od dawna, instytucja ta nie doczekała się do tej pory kompleksowego opracowania. Jedyna praca podejmująca próbę całościowego jej ujęcia , z uwagi na jej silne zakorzenienie w minionym ustroju polityczno-gospodarczym, w dużej mierze straciła na aktualności. Co więcej, uważna analiza obowiązujących regulacji karnoprocesowych prowadzi do wniosku, że ustawodawca przewidział także w innych przepisach rozwiązania, których funkcja bardzo silnie nawiązuje do treści art. 19 k.p.k. Stwierdzenie to stało się punktem wyjścia do podjęcia szczegółowych rozważań nad istotą sygnalizacji, możliwością zdefiniowania jej jako instytucji prawa karnego procesowego, wskazania zakresu jej obowiązywania w kodeksie postępowania karnego (także w ujęciu historycznym), pełnionych funkcji oraz charakterystycznych elementów jej struktury. Wynikiem tychże analiz jest niniejsza praca, która stanowi próbę kompleksowego ujęcia instytucji sygnalizacji na gruncie polskiego procesu karnego. Założeniem pracy jest więc skonfrontowanie dotychczasowych poglądów na temat sygnalizacji z rzeczywistym zakresem jej istnienia na gruncie procesowym, co w konsekwencji wymaga wielopłaszczyznowego ujęcia zagadnienia, ukazanego na tle normatywnym, dogmatycznym, a także pragmatycznym.

Opracowanie ma przede wszystkim charakter teoretyczny, co wynika z dwóch powodów. Pierwszym z nich jest przyjęte założenie co do celu pracy, którym było ukazanie sygnalizacji jako instytucji prawa karnego procesowego i jej modelu funkcjonującego na konkretnym gruncie normatywnym. Druga przyczyna tkwi natomiast w niemożliwości dotarcia do materiału badawczego. W zakresie sygnalizacji stosowanej w postępowaniu sądowym przeprowadzenie badań nie jest możliwe z uwagi na fakt, iż takie działania sądu nie są odnotowywane w żadnej prowadzonej przez Ministerstwo Sprawiedliwości statystyce , co wynika z braku powinności gromadzenia tego typu danych przez poszczególne sądy i przekazywania ich dla celów sporządzenia statystyk ogólnopolskich . W oparciu o urządzenia statystyczne, prowadzone na poziomie Ministerstwa Sprawiedliwości, nie jest więc możliwe ustalenie ilości zawiadomień sygnalizacyjnych kierowanych przez sądy i przeprowadzenie bardziej szczegółowych badań ilościowych , tym bardziej brak jest możliwości wyselekcjonowania materiału do badań jakościowych . W odniesieniu do wykorzystywania sygnalizacji na etapie postępowania przygotowawczego, ogólne wnioski co do stosowania tej instytucji można wyciągnąć na podstawie danych gromadzonych w ramach corocznych statystyk z działalności powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury w sprawach karnych. Nie są to jednak dane kompletne, pozwalające na stworzenie obrazu wykorzystywania w praktyce organów ścigania wszystkich instrumentów sygnalizacyjnych . Do ustaleń w zakresie praktyki stosowania sygnalizacji w niewielkim zakresie mogą posłużyć także Sprawozdania Prokuratora Generalnego z rocznej działalności Prokuratury, które zawierają pewne dane dotyczące zatrzymania osoby i umożliwiają częściową ocenę zawiadomień kierowanych w związku z uchybieniami w trakcie stosowania tego środka przymusu . Źródłem informacji o wykorzystywaniu sygnalizacji w praktyce mogą być także dane gromadzone przez samorządy zawodowe . W pracy przedstawiono w związku z tym informacje uzyskane z niektórych okręgowych rad adwokackich . Możliwe do uzyskania dane nie pozwoliły więc na stworzenie pełnego obrazu praktyki wykorzystywania sygnalizacji i stanowią jedynie wybiórcze i przykładowe wskazanie zakresu jej stosowania. Zostały one zawarte w końcowej części pracy.

W konsekwencji podstawową metodą badawczą zastosowaną w pracy jest metoda dogmatyczno-prawna, w ramach której poddano analizie oraz interpretacji poszczególne regulacje prawa karnego procesowego, co pozwoliło na zdefiniowanie pojęć o kluczowym znaczeniu dla całości rozważań. Osiągnięcie założonych celów wymagało także przeprowadzenia analizy historyczno-prawnej, pozwalającej na ukazanie ewolucji pojęcia, zakresu oraz funkcji sygnalizacji na gruncie obowiązywania kolejnych ustaw karnoprocesowych i regulacji okołokodeksowych. Z uwagi na przyjętą tezę o potrzebie zweryfikowania dotychczas obowiązującego pojęcia sygnalizacji w postępowaniu karnym konieczna stała się także wnikliwa analiza stanowisk reprezentowanych w doktrynie i orzecznictwie (zarówno sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego, jak też Europejskiego Trybunału Praw Człowieka). Poszukiwanie istoty instytucji o charakterze sygnalizacyjnym wymusiło również konieczność szerszego spojrzenia na system polskiego prawa i dokonanie analizy regulacji także z zakresu innych gałęzi prawa. Jak wspomniano, rozważania teoretyczne uzupełnione zostały analizą statystyczną w zakresie ograniczonym fragmentarycznością danych gromadzonych w urządzeniach ewidencyjnych.

W sposób zamierzony zrezygnowano natomiast z przeprowadzenia badań o charakterze prawnoporównawczym. W założeniu celem pracy było ukazanie sygnalizacji jako instytucji polskiego prawa karnego procesowego, a więc dokonanie analizy dogmatycznej pozwalającej na stworzenie modelowego ujęcia określonego urządzenia prawnego, z uwzględnieniem uwarunkowań funkcjonowania polskiego wymiaru sprawiedliwości. Przyjęta na wstępie teza o szerokim zakresie pojęcia sygnalizacji w konsekwencji oznaczała objęcie nim dziewięciu przypadków, w których znajduje ona zastosowanie. Grupę tę charakteryzuje przy tym duże zróżnicowanie pod względem przedmiotu oddziaływania, podmiotów, do których się odnosi, oraz płaszczyzn stosowania. Taka różnorodność i wielopłaszczyznowość stosowania sygnalizacji w odniesieniu do badań prawnoporównawczych pociągałaby za sobą konieczność dokonania analizy wielu zagadnień odnoszących się do różnych działów procedury karnej (zarówno o charakterze ogólnym – np. zadań i celów postępowania, jak i szczegółowym – np. kwestii pozycji i uprawnień stron procesowych, powinności organów procesowych w szerokim ujęciu prawidłowego prowadzenia postępowania, wzajemnych relacji pomiędzy organami procesowymi, zwłaszcza na etapie postępowania przedsądowego, czy dopuszczalności ograniczania w toku postępowania takich podstawowych praw jak wolność osobista). Podjęcie się przeprowadzenia badań prawnoporównawczych wymagałoby więc odrębnego odniesienia do każdego z wyszczególnionych zagadnień, co przy ich różnorodności i wielości spowodowałoby zdecydowanie nadmierne rozbudowanie pracy. Dodatkowo, trzeba także pamiętać, że istotą badań prawnoporównawczych winna być nie tylko analiza tekstu normatywnego i orzecznictwa, ale także ukazanie przedstawianej instytucji na tle charakterystycznych uwarunkowań danego systemu prawnego. W sposób zasadniczy wykraczałoby to poza przyjęte założenia i w znacznym stopniu modyfikowałoby koncepcję wyznaczoną przez cel i zakres problemu badawczego.

Strukturalnie praca została podzielona na siedem rozdziałów. Pierwszy z nich przedstawia genezę sygnalizacji w prawie polskim, wskazując na kształtowanie się tej instytucji najpierw w praktyce organów ścigania, a następnie sądów karnych, która była stopniowo sankcjonowana na gruncie normatywnym, zarówno na poziomie kodeksowym, ustaw okołokodeksowych, jak też regulacji podustawowych i aktów o charakterze wewnętrznym, odnoszących się do funkcjonowania poszczególnych organów wymiaru sprawiedliwości.

Dla realizacji podstawowego założenia badawczego niezwykle istotne znaczenie mają rozdziały II i III. Rozważania zawarte w rozdziale II mają na celu z jednej strony przedstawienie dotychczasowego rozumienia pojęcia sygnalizacji, z drugiej natomiast nowe jej zdefiniowanie. Zaproponowane ujęcie oparto przy tym na założeniu, iż konieczne jest rozróżnienie pomiędzy sygnalizacją rozumianą jedynie jako czynność polegająca na przekazywaniu informacji uzyskanych w trakcie postępowania innym podmiotom a sygnalizacją traktowaną jako złożona instytucja prawa karnego procesowego. W odniesieniu do pierwszego ujęcia wysunięto propozycję zdefiniowania czynności sygnalizacji, co pozwoliło w dalszej kolejności na wskazanie normatywnych podstaw takich czynności i ustalenie rzeczywistego zakresu jej uregulowania w obecnie obowiązującym Kodeksie postępowania karnego. Natomiast w odniesieniu do szerokiego ujęcia sygnalizacji, dla opisu elementów składających się na instytucję sygnalizacji posłużono się konstrukcją stosunku karnoprocesowego, który powstaje z momentem skierowania zawiadomienia pomiędzy organem procesowym a podmiotem, do którego jest ono adresowane. Niezbędne stało się więc wskazanie elementów instytucji sygnalizacji i odniesienie ich do struktury stosunku procesowego oraz zidentyfikowanie najważniejszych cech charakteryzujących moment powstania takiego stosunku, podmioty w niego zaangażowane (głównie strony) oraz treść wyrażającą wewnętrzny charakter stosunku. Rozważania te stanowią jednocześnie uzasadnienie i punkt wyjścia dla przyjętej koncepcji prowadzenia dalszych analiz odnoszących się do poszczególnych elementów konstruujących karnoprocesowy stosunek sygnalizacji (rozdziały IV–VI). Rozważania koncepcyjne zawarte w rozdziale II kończą analizy na temat charakteru prawnego sygnalizacji oraz postępowania sygnalizacyjnego, obejmującego procedurę stosowania tej instytucji.

Rozdział III w całości poświęcony jest natomiast funkcjom sygnalizacji. Wprowadzeniem do szczegółowych analiz, a jednocześnie uzasadnieniem dalszych rozważań jest odniesienie pojęcia szeroko rozumianej profilaktyki do działalności organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości oraz celów realizowanych przez postępowanie karne. Propozycja stworzenia pojęcia profilaktyki karnoprocesowej stała się punktem wyjścia dla analizy funkcji profilaktycznej sygnalizacji. Główne rozważania merytoryczne tego rozdziału skupiają się wokół trzech płaszczyzn zapobiegawczego oddziaływania sygnalizacji. Jest ona zatem rozpatrywana jako narzędzie wykorzystywane dla zapobiegania przestępczości, jako instrument przeciwdziałania wymiarowi sprawiedliwości, w którym nie osiąga się stanu sprawiedliwości materialnej, oraz jako środek przeciwdziałania niesprawiedliwości procesu w wymiarze proceduralnym.

Kolejne trzy rozdziały (IV, V i VI) odnoszą się do poszczególnych elementów konstruujących stosunek sygnalizacji karnoprocesowej. Rozdział IV koncentruje się na zagadnieniach związanych z powstaniem stosunku sygnalizacji. Niezbędne jest w tym zakresie zarówno określenie momentu zawiązania relacji pomiędzy organem procesowym a adresatem zawiadomienia, jak również czynników warunkujących powstanie stosunku. Ta część pracy zawiera więc wskazanie materialnych przesłanek sygnalizacji, czynności podejmowanych przez organy procesowe w celu ich ujawnienia, a także zagadnienia związane ze sformułowaniem zawiadomienia, jego formą i treścią. Z uwagi na szerokie zastosowanie sygnalizacji w procesie karnym, omówienie przesłanek materialnych wymaga odniesienia się do właściwych regulacji innych gałęzi prawa, w tym m.in. prawa pracy, prawa dyscyplinarnego, prawa ustrojowego (administracyjnego), prawa nieletnich, a także do pozanormatywnych reguł deontologicznych, pozwalających na uzupełnienie rozważań na temat standardów funkcjonowania określonych podmiotów.

Rozważania zawarte w rozdziale V odnoszą się natomiast do struktury podmiotowej stosunku sygnalizacji. Skupiają się wokół zagadnień dotyczących kompetencji podmiotowej organów procesowych w zakresie zawiązania stosunku, a także wskazujących drugą jego stronę, jaką jest adresat zawiadomienia. Zwrócono także uwagę na podmioty, których zachowania czy funkcjonowania dotyczy zawiadomienie. Uzasadnieniem objęcia tych podmiotów rozważaniami jest z jednej strony ich wpływ na treść stosunku sygnalizacji, z drugiej natomiast możliwe oddziaływanie na nich konsekwencji pozaprocesowych tej instytucji.

Rozdział VI koncentruje się wokół treści karnoprocesowego stosunku sygnalizacji. Wstępem do szczegółowych rozważań jest wskazanie wewnętrznego charakteru tych relacji, wynikającego z prawnego charakteru sygnalizacji i rzutującego na charakter oraz treść obowiązków stron tego stosunku. W konsekwencji dalsze analizy prowadzone są na dwóch płaszczyznach. Pierwszą z nich jest zakres pozaprawnych obowiązków adresata, które wyrażają się w podejmowanych przez niego działaniach zmierzających do oceny uzyskanych informacji, oraz wdrożenia środków właściwych do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości w przyszłości. Wskazanie możliwych konsekwencji zawiadomienia wymagało przy tym analizy różnorodnych regulacji, także pozakarnych oraz przepisów o charakterze wykonawczym, regulaminowym i wewnętrznym. Pozwoliło to zwrócić uwagę zarówno na konsekwencje personalne, jak i możliwość wykorzystania zawiadomienia do podejmowania ogólnych działań zapobiegających powstaniu niekorzystnych zjawisk czy zachowań w przyszłości. Drugą zasadniczą płaszczyzną rozważań nad treścią stosunku sygnalizacji jest zakres prawnych obowiązków nałożonych na adresatów zawiadomienia. Związane są one z obowiązkiem formalnego ustosunkowania się do otrzymanych informacji i przekazania organowi procesowemu odpowiednich wyjaśnień w tym zakresie, z możliwością nałożenia kary pieniężnej w razie jego niedopełnienia.

Ostatni, VII rozdział wskazuje na szerokie zastosowanie instytucji sygnalizacji poza postępowaniem karnym. Jest to bowiem instrument wykorzystywany zarówno przez Trybunał Konstytucyjny, Najwyższą Izbę Kontroli, wszystkie instytucje o charakterze rzecznikowskim, z Rzecznikiem Praw Obywatelskich na czele. Analiza tych regulacji miała na celu, z jednej strony, wychwycenie najbardziej charakterystycznych cech sygnalizacji, które stanowią o specyfice tej instytucji niezależnie od płaszczyzny jej wykorzystywania. Z drugiej strony stanowi dowód na praktyczną użyteczność sygnalizacji i jej uniwersalny charakter, uzasadniający potrzebę jej istnienia i możliwości rozwoju. Z uwagi na fakt, iż przedmiotem rozważań w głównych rozdziałach pracy jest instytucja sygnalizacji w postępowaniu karnym sensu stricto, w rozdziale VII odniesiono się także do wykorzystywania sygnalizacji w postępowaniu karnym wykonawczym, w postępowaniu karnym skarbowym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia.

Z uwagi na różnorodność poruszanych zagadnień związanych z instytucją sygnalizacji konieczne było dokonanie wyboru kwestii najważniejszych, pozwalających na ukazanie istoty tej instytucji, zakresu jej normatywnego obowiązywania w polskim procesie, a także szerokich możliwości jej stosowania. Mam jednak nadzieję, że przyjęta koncepcja pozwoliła na kompleksowe ukazanie sygnalizacji jako instytucji o istotnym znaczeniu dla realizacji zadań postępowania karnego.