Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Instytucja pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych

Rzeczywistość, w której procesy integracyjne oddziałują wprost na prawo wewnętrzne, nie może pozostawać bez wpływu również na procesy badawcze, służące analizie poszczególnych instytucji prawnych. Współczesna doktryna prawnicza winna otwierać się na wynikającą z multicentryczności systemów prawnych potrzebę kompleksowej analizy uwzględniającej badania porównawcze. Poszukiwanie wspólnego mianownika dla konstrukcji normatywnych występujących zarówno w prawie administracyjnym, konstytucyjnym, jak i wspólnotowym (prawie Unii Europejskiej) jest przejawem takiego wieloaspektowego podejścia.

W niniejszej pracy pragnę połączyć w spójną całość problematykę pytań prawnych. Jest ona ściśle związana z rozstrzyganiem przez podmioty stosujące prawo tzw. trudnych przypadków. Przez formalizm stosunków społecznych i rozległość ich prawnej regulacji zagadnienie to nie odnosi się jedynie do teoretycznoprawnych rozważań, lecz stanowi element przynależny rozstrzyganiu spraw o skomplikowanym stanie faktycznym i prawnym. Obowiązek czuwania nad zgodnością z Konstytucją stosowanych norm prawnych, a od niedawna także nad brakiem sprzeczności z prawem wspólnotowym, rozszerza potencjalny zakres występowania takich spraw. Wielość sądów i składów sędziowskich kierujących się zasadą niezawisłości orzekania, i - co warto podkreślić - niskiej jakości prawo, potęgują zjawisko rozbieżności orzeczeń w sprawach o relewantnym stanie faktycznym i prawnym. Szczególnego znaczenia z punktu widzenia interesów stron i innych uczestników postępowania nabiera tymczasem jednolitość stosowania prawa jako czynnik służący zapewnieniu pewności prawa, równości wobec prawa czy wreszcie bezpieczeństwa prawnego obywateli. Utrwalona praktyka orzecznicza sprzyja zatem realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, nie jest jednak ani dobrem absolutnym, ani łatwo osiągalnym.

Pytania prawne stanowią na tym tle jeden z instrumentów służących prawidłowemu i jednolitemu stosowaniu prawa. Ich istota opiera się na przedstawianiu przez uprawniony podmiot kwestii budzącej określone wątpliwości do rozstrzygnięcia innemu wskazanemu prawem podmiotowi. Niejednolitość nazewnictwa, brak definicji legalnej i niedostatek analiz doktrynalnych sprawiają jednak, iż nieodzowne wydaje się określenie semantycznych granic tego pojęcia oraz wskazanie ustanowionych w przepisach prawnych mechanizmów odznaczających się cechami odpowiadającymi zakresowi znaczeniowemu terminu "pytanie prawne", powyższa materia nie była bowiem dotychczas przedmiotem szerszego opracowania. Opublikowane prace dotyczyły przede wszystkim konkretnego rodzaju pytań prawnych, np. do Sądu Najwyższego w sprawach karnych, lub szeroko pojętej działalności uchwałodawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W żadnej z monografii nie przedstawiono natomiast w sposób porównawczy różnych trybów występowania z pytaniami prawnymi. Celowe wydaje się więc szczegółowe zaprezentowanie tej problematyki. Wpływ instytucji pytań prawnych i rozstrzygnięć podejmowanych w ich następstwie jest bowiem niezwykle istotny dla ujednolicania orzecznictwa sądów administracyjnych, a pośrednio także dla zapewnienia pewności stosowania prawa. Ma to tym większe znaczenie w obliczu konieczności wydawania przez polskie sądy orzeczeń uwzględniających nie tylko normy prawne pochodzące od krajowych organów prawodawczych, lecz także normy pochodzenia wspólnotowego.

Przedmiotem rozważań niniejszej pracy uczyniono zatem wszystkie formy pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych, a więc pytania prawne przedstawiane powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunałowi Konstytucyjnemu oraz Trybunałowi Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej) w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Mimo występowania tego typu procedur także w sprawach cywilnych i karnych, obszerność problematyki wyklucza możliwość jej przedstawienia w tak szerokim ujęciu. Za przedmiotowym zawężeniem do spraw sądowoadministracyjnych przemawia postulat przyjęcia spójnej i jednolitej płaszczyzny dla badań porównawczych, jak również istotny wpływ rozstrzygnięć sądów administracyjnych na pozycję prawną jednostki względem organu administracji publicznej oraz na praktykę stosowania prawa w sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym.

Wyselekcjonowane do analizy procedury pytań prawnych dotyczą odpowiednio rozstrzygania zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie lub zagadnień związanych z niepodzielaniem przez sąd stanowiska zajętego w uprzedniej uchwale NSA, wyjaśniania przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, kontroli zgodności z Konstytucją aktów normatywnych oraz kontroli obowiązywania i wykładni prawa wspólnotowego. Wbrew wielopoziomowości przedmiotowych regulacji prawnych postawiono tezę o jednolitości prawnych konstrukcji dotyczących współpracy uprawnionych podmiotów (przede wszystkim sądów i trybunałów) na rzecz rozstrzygania trudnych przypadków oraz o istnieniu (mimo pewnych różnic systemowych i funkcjonalnych) uniwersalnej koncepcji instytucji pytania prawnego.

W celu udowodnienia powyższej tezy dokonano porównania zakresu podmiotowego i przedmiotowego różnych typów pytań prawnych, reguł postępowania oraz rodzajów rozstrzygnięć w tym przedmiocie i ich skutków prawnych. Na podstawie przeprowadzonej analizy określono podobieństwa i różnice prawnej regulacji pytań w sprawach sądowoadministracyjnych. Posłużyło to do wyznaczenia katalogu cech konstrukcyjnych (atrybutów) instytucji pytania prawnego oraz przyjęcia definicji opisowej tego pojęcia. Odniesiono się ponadto do funkcji realizowanych przez pytania prawne, jak również do systemowych uwarunkowań istniejących różnic regulacji prawnych oraz problemu kolizji pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych.

Podstawową metodą badawczą, którą posłużono się w pracy, jest metoda dogmatyczna. Dokonano analizy tekstów prawnych, treści rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), a także opracowań doktrynalnych obejmujących tematykę pytań prawnych. Poszczególne rodzaje pytań prawnych sądów administracyjnych omówiono, stosując metodę porównawczą w ramach prowadzonego toku wywodu.

W rozdziale I pracy odniesiono się do dystynkcji terminologicznych dotyczących pojęcia pytania prawnego, zagadnienia wstępnego, pytania prejudycjalnego, a także sprawy sądowoadministracyjnej i pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych. Przedstawiono ponadto różnorodność form pytań prawnych, opierając się na kilku kryteriach podziału. Omówiono przesłanki wyróżnienia pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych oraz pokrótce scharakteryzowano proces kształtowania się procedur związanych z przedstawianiem pytań z zakresu kontroli działalności administracji publicznej.

Kolejne części rozprawy dotyczą poszczególnych elementów prawnej regulacji abstrakcyjnych i konkretnych pytań do powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Scharakteryzowano zatem zakres podmiotowy (rozdział II) i przedmiotowy pytań prawnych (rozdział III), postępowanie w przedmiocie pytań prawnych (rozdział IV) oraz rodzaje rozstrzygnięć podjętych w ich następstwie wraz z wywoływanymi przez nie skutkami prawnymi (rozdział V). Przedmiotem rozważań w ramach odpowiednich części stały się: status prawny organów rozpoznających pytania i legitymacja do zainicjowania omawianych procedur przez określone podmioty, materialne, proceduralne i funkcjonalne przesłanki przedmiotowe do wystąpienia z pytaniem, forma pytań prawnych, tryb inicjowania procedur pytań prawnych, skutki ich przedstawienia oraz tryb rozpoznania pytań, a także rodzaje afirmatywnych i negatoryjnych rozstrzygnięć w przedmiocie pytań prawnych oraz przedmiotowy, podmiotowy i temporalny zakres ich mocy wiążącej.

Przeprowadzona analiza porównawcza stała się podstawą rozdziału VI, dotyczącego wzajemnych uwarunkowań pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych. Dla potwierdzenia założeń o dopuszczalności posługiwania się względem pytań prawnych pojęciem instytucji prawnej wskazano podobieństwa i rozbieżności prawnej regulacji różnych form pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych, a następnie skonstruowano katalog cech charakterystycznych tej instytucji oraz jej definicję opisową. Pokrótce odniesiono się również do funkcji pytań prawnych oraz problemu kolizji pytań do NSA, TK i ETS.

Dokonane ustalenia mogą mieć znaczenie dla praktyki tworzenia, a przede wszystkim stosowania prawa, w tym dla wypracowania pewnych standardów oceny spraw rozpoznawanych w sądach administracyjnych pod kątem konieczności odwołania się do odpowiedniej procedury pytań prawnych, z uwzględnieniem istniejących relacji pomiędzy regulacjami prawa krajowego (w ramach procedury sądowoadministracyjnej i postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym) oraz prawa wspólnotowego.