Izdebski Hubert, Ideologia i zagospodarowanie przestrzeni

W nowej zabudowie polskich miast trudno odnaleźć jakikolwiek ład przestrzenny – mimo że ma on, wraz ze zrównoważonym rozwojem, stanowić, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., podstawę działań organów władzy publicznej w zakresie kształtowania i realizowania polityki przestrzennej, jak również, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., jedną z podstawowych wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeciwnie, nie ma wątpliwości co do tego, że „stan polskiej przestrzeni publicznej jest dokładnym zaprzeczeniem ładu i spójności, o których mówi polskie prawo planowania przestrzennego oraz prawo większości krajów Unii Europejskiej; [...] materialny kształt naszej przestrzeni publicznej, jak zawsze w dziejach, pokazuje chaos pojęciowy, upadek obyczajów prawnych i zanik poczucia piękna” . Równie negatywna jest dla stanu ładu przestrzennego oficjalna ocena wyrażona w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, uchwalonej przez Radę Ministrów w dniu 13 grudnia 2011 r. w wykonaniu dyspozycji art. 47 ust. 3 u.p.z.p.

W pełni zasadnie zadaje się zatem takie pytania, jak: „dlaczego tak brzydko?” . Za tego rodzaju pytaniami ukrywa się pytanie bardziej fundamentalne, a mianowicie, co powoduje, że zamiast zadeklarowanego ustawowo ładu przestrzennego jako implikacji dobra wspólnego i w konsekwencji interesu publicznego utrzymuje się, a nawet zwiększa się, nieład przestrzenny? Jednym z konkretnych aspektów zagadnienia może być poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, dlaczego w Warszawie nie okazuje się możliwe wypracowanie, w ciągu już prawie ćwierćwiecza transformacji ustrojowej, niebudzącej wątpliwości koncepcji zagospodarowania przestrzennego otoczenia Pałacu Kultury i Nauki ani nawet przystąpienie do realizacji jakiejkolwiek z przyjętych już koncepcji, o czym świadczą losy projektu Muzeum Sztuki Nowoczesnej.

Jednym z istotnych elementów odpowiedzi na tak postawione pytania może być twierdzenie – poza konstatacją, że władza publiczna nie potrafi zapewnić realizacji ustawowych zasad lub, szerzej, że „władze publiczne nie wykazują politycznej woli do podjęcia odpowiedzialności za gospodarowanie przestrzenią, za jakość środowiska życia, za miejską przestrzeń publiczną” – że ład przestrzenny wraz z zasadą zrównoważonego rozwoju bynajmniej nie są jedynymi prawnymi wartościami, które mają określać tworzenie i realizowanie polityki przestrzennej. Oznaczałoby to, że już w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w całym systemie prawa – o ile nie w ich brzmieniu, to w ustalonym sposobie ich rozumienia i stosowania, stanowiącym realne standardy prawne w takim rozumieniu, jakiego używa Ewa Łętowska – występują mechanizmy preferujące inne wartości, a ograniczające możliwości realizacji wartości uznanych za fundamentalne dla ustawy.

Nie może przy tym chodzić o takie inne wartości, które znajdują wyraz w ogólnym pojęciu „interes publiczny”, rozumianym szerzej niż jego definicja sformułowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i traktowana w kontekście jej art. 1 ust. 2. Należy zatem rozważać sferę przeciwieństwa interesu publicznego, jakim jest interes prywatny, również chroniony przez dyspozycję art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w której mowa o ochronie wolności i praw innych osób jako przesłance umożliwiającej ustawowe ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw, które coraz częściej określamy jako prawa podstawowe. Nie może ulegać wątpliwości, że w omawianym zakresie najważniejszą rolę w ramach kategorii interesu prywatnego odgrywa ochrona prawa własności, a w konsekwencji, wobec jej konstytucyjnego usytuowania jako jednego z podstawowych składników społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP), ochrona własności prywatnej. Prawo własności w rozumieniu Konstytucji może, jak to się powszechnie przyjmuje, mieć szerszy zakres znaczeniowy niż ten, który przyjmuje się w prawie cywilnym, obejmuje ono bowiem także inne prawne tytuły do korzystania z rzeczy, w tym z nieruchomości .

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lokując prawo własności na dość odległym miejscu w wyliczeniu najważniejszych dla niej wartości, znajdującym się w art. 1 ust. 2, zawiera w art. 6 ust. 2 pkt 1 sformułowanie, które bywa odczytywane jako przyznanie temu prawu (i to w rozumieniu konstytucyjnym) szczególnej roli i szczególnego znaczenia poprzez uznanie, że w jego skład wchodzi wolność decydowania o zagospodarowaniu nieruchomości, w tym wolność zabudowy, którą można ograniczyć tylko zgodnie z konstytucyjnymi regułami dopuszczalności ograniczenia prawa własności: „każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich”. Trzeba dodać, że chroniony prawem interes osób trzecich również będzie z reguły wynikał z przysługującego tym osobom prawa własności.

Konflikt między wartościami ładu przestrzennego, jako istotnego aspektu ogólniejszej kategorii interesu publicznego, a wolnością zabudowy, jako ważnego aspektu kategorii interesu prywatnego, nie może być rozpatrywany inaczej niż przy uwzględnieniu trzech dalszych aspektów: po pierwsze, aspektu sztuki i wiedzy urbanistyczno-architektonicznej (które mogą w istotny sposób oddziaływać na podmioty uczestniczące w procesach kształtowania przestrzeni, w XX w. prowadząc do powstania swoistej modernistycznej ideologii urbanistycznej), po drugie, aspektu władzy publicznej (która nie tylko ustala prawne reguły planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz stosuje te przepisy w odniesieniu do konkretnej przestrzeni, ale wykonuje też funkcje właścicielskie w stosunku do podstawowych składników przestrzeni publicznej, a ponadto może traktować określone zagospodarowanie przestrzeni jako instrument i wyraz swojego panowania), po trzecie, aspektu innych niż własność praw podstawowych, należących do kolejnych generacji po pierwszej, do której należy prawo własności .

Jeżeli z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. odczyta się – w sposób typowy dla stylu myślenia klasycznego liberalizmu, jednakże nie dla współczesnego europejskiego rozumienia prawa własności w ramach społecznej gospodarki rynkowej – faktyczne pierwszeństwo prawa własności, także w zakresie prawa do dowolnego zagospodarowania nieruchomości w przyszłości, a do tego nie przyjmie się konieczności miarkowania prawa własności przez prawo do środowiska czy też prawo do mieszkania, takie rozumienie przepisu może być, o ile uzna się je za powszechnie akceptowane, elementem odpowiedzi na pytanie: „dlaczego tak brzydko?”. Będzie również elementem odpowiedzi na pytanie, dlaczego w wielu innych państwach, przede wszystkim europejskich, gdzie wybrano inne rozumienie prawa własności w zbiegu z interesem publicznym oraz, ostatnio, innymi prawami podstawowymi, nie jest brzydko. Jednocześnie powołany przepis ustawy można rozumieć w sposób zgodny z wymogami społecznej gospodarki rynkowej, uwzględniający znaczenie interesu publicznego, w tym zapewnienia ładu przestrzennego we współczesnej spatial governance. Za wyborem jednej z tych dwóch formuł interpretacji nie stoją żadne względy techniczne, formalno-dogmatyczne; wybór wynika z przyjmowanych, niekoniecznie zresztą zawsze świadomie, przesłanek aksjologicznych, a zatem ideologicznych.

Niniejsza książka stanowi próbę ukazania – w przyjętym dla niej zakresie, odnoszącym się ostatecznie do polskiego „tu” i „teraz” – związków między planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym (i w związku z nimi urbanistyką i architekturą) a ideologiami i doktrynami politycznymi, społecznymi i prawnymi. Ideologia to, jak będzie o tym mowa we „Wprowadzeniu”, rodzaj filozofii politycznej, a zatem zbiór idei stanowiący podstawę zorganizowanego działania politycznego. Przez doktrynę natomiast można rozumieć spójny i uporządkowany zbiór poglądów na całość czy określone aspekty życia danego społeczeństwa (np. doktryna polityczno-prawna stanowi zbiór poglądów na życie społeczne, a doktryna urbanistyczna – poglądów na „wytwarzanie przestrzeni” ), mający określoną podstawę filozoficzno-ideologiczną i zawierający teoretycznie uzasadnione w ramach tej podstawy wskazania kierunku i metod ogólnej aktywności w danej sferze (np. w sferze polityki i prawa) albo w jej wybranych dziedzinach .

W rezultacie bezpośrednim zadaniem, jakie stawia przed sobą autor niniejszej książki, jest próba, oparta na analizie historycznej i porównawczej, odpowiedzi na pytanie, czy w dzisiejszej Polsce, usytuowanej w środku Europy, konstytucyjnie zdefiniowanej jako demokratyczne państwo prawne o społecznej gospodarce rynkowej, musi „być brzydko”. Ze względów bowiem ideologicznych i w konsekwencji doktrynalnych jako zasada może obowiązywać wolność zabudowy, a ograniczenia tej wolności, nieuwzględniające współczesnych treści prawa własności oraz współistnienia tego prawa z innymi prawami podstawowymi, muszą być odpowiednio umocowane ustawowo – wobec czego interes publiczny, w szczególności wymogi ładu przestrzennego, może zajmować w istocie miejsce podrzędne wobec prawa własności.

Książka została napisana przez prawnika – który równolegle opracował komentarz do przepisów ogólnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (co oznacza też daleko idące powiązanie ze sobą prawniczych wątków niniejszej książki z treściami tego komentarza) – a postawione pytanie dotyczy doktrynalno-prawnych podstaw funkcjonowania polskiego „systemu” (użycie cudzysłowu jest podyktowane przekonaniem o braku rzeczywistego systemu) planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jednak po to, by próba odpowiedzi nie miała tylko charakteru prawnego i uwzględniała inne aspekty ładu przestrzennego, w szczególności aspekty kulturowe, będzie się w niemałym stopniu sięgać do materii poruszanej przez przedstawicieli innych dyscyplin, przede wszystkim urbanistów i architektów oraz historyków urbanistyki i architektury, ale również socjologów i filozofów miasta. Jeżeli ma się próbować odpowiedzieć na takie pytania, jak „dlaczego tak brzydko?” (i „czy musi być tak brzydko?”, a także „co zrobić, żeby nie było brzydko?”), nie sposób w szczególności pominąć kwestii estetyki właściwej danej epoce, ponieważ poglądy na temat piękna przestrzennego mogą okazać się zmienne – nawet, jak dowodzą tego doświadczenia drugiej połowy zeszłego stulecia, w ciągu zaledwie kilku dekad.

W opinii autora, przekonanego do hasła racjonalnego eklektyzmu mogącego służyć integralnej interpretacji świata społecznego , oznacza to nie tyle interdyscyplinarność jego badań, ile postdyscyplinarność samej materii – w ramach postdyscyplinarnego pola badawczego powszechnie już określanego jako urban studies. Opracowanie stanowi zarazem próbę wykazania, na przykładzie obszaru urban studies, celowości prowadzenia sektorowych studiów nad problematyką ideologicznych i w konsekwencji aksjologicznych podstaw rozwiązań przyjmowanych w „prawie w książkach” (law-in-the-books), jak i przede wszystkim w „prawie w działaniu” (law-in-action), choć w przypadku Polski bardziej adekwatne mogłoby być wyrażenie „prawo w niedziałaniu”. Z tego punktu widzenia niniejsza publikacja stanowi rodzaj egzemplifikacji w ramach jej przedmiotu ogólnych sformułowań książki Doktryny polityczno-prawne. Fundamenty współczesnych państw, do której w wielu miejscach będą następowały odesłania.

Postdyscyplinarny charakter opracowania oznacza również różnorodność wykorzystanych źródeł i literatury, niesprowadzających się wyłącznie do materii prawnej. Jeżeli uznać za zasadne rozróżnianie odmiennych tradycji narodowych z punktu widzenia różnic w podstawach tłumaczenia zjawisk ze sfery urbanistyki i architektury oraz ich przemian (tradycją angielską ma być poszukiwanie podstaw w religii, socjologii lub w polityce, tradycją niemiecką, nie bez wpływu filozofii Hegla, poszukiwanie „ducha czasu”, a tradycyjne dla Francji ma być poszukiwanie wyjaśnienia racjonalnego lub wręcz technologicznego) , książka może zbliżać się do pierwszej z tych tradycji. Przynajmniej z tego punktu widzenia szerokie odwoływanie się w niej do literatury anglosaskiej nie jest w żaden sposób przypadkowe.

Opracowanie zostało skonstruowane pod kątem uwzględnienia różnych powołanych aspektów badanej problematyki. We „Wprowadzeniu” podjęto próbę wskazania treści najważniejszych dla materii książki pojęć i ich wzajemnego stosunku. Rozdziały I i II poświęcono problematyce myśli o zorganizowaniu przestrzeni i ich konfrontacji z rzeczywistością – w odniesieniu najpierw do myślenia w kategoriach abstrakcyjnych, nierzadko bardzo utopijnych („idealne miasto”), następnie w kategoriach głównie, a czasem wyłącznie praktycznych („miasto realne”). Na tym tle w rozdziale III została przedstawiona kwestia, na ile można mówić o ukształtowaniu się jako wyrazie odrębnych interesów sztuki i wiedzy urbanistyczno-architektonicznej, ideologii urbanistycznych niezależnych od ogólnie reprezentowanych ideologii politycznych i społecznych. Przedmiotem rozdziału IV są różnorodne role, jakie odgrywała i odgrywa w procesie kształtowania przestrzeni władza publiczna, przede wszystkim jej rola jako wyrazicielki interesu publicznego. Z kolei w rozdziale V mowa o roli własności w tym zakresie. W rozdziale VI poruszono kwestię innych praw podstawowych, które mogą dotyczyć urbanistyki i architektury (jak prawo do mieszkania, prawo do dobrego środowiska, prawo do dobrego rządzenia), w tym postawiono pytanie, czy można mówić (a może, czy można już mówić) o podstawowym prawie do dobrej przestrzeni. W zakończeniu została podjęta próba odpowiedzi na wskazane wyżej podstawowe pytanie: „czy w Polsce musi być brzydko?”.

Wobec przyjętego charakteru pracy, ma ona różnorodną podstawę materiałową, tj. źródła i literaturę z bardzo różnych dziedzin, które w istocie łączy tylko możliwość zaliczenia ich do sfery urban studies.

***

Przygotowanie tego rodzaju opracowania nie byłoby możliwe bez pomocy różnych instytucji i osób. Chciałbym serdecznie podziękować wszystkim, z którymi miałem szansę współpracować, podejmując problematykę, a następnie pracując nad tekstem, szczególnie Wydziałowi Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, który sfinansował w ramach kategorii badań statutowych studia nad materią książki. Dziękuję również prof. Markowi Szczepańskiemu, który zechciał zapoznać się z tekstem przed jego oddaniem do druku, oraz dr. Igorowi Zachariaszowi, z którym mam przyjemność od dawna współpracować także w zakresie tematyki niniejszej książki.

Warszawa, czerwiec 2013 r.

„Miasto jest systemem złożonym z dwóch organicznie powiązanych, współdziałających na zasadzie sprzężeń zwrotnych, lecz autonomicznych podsystemów – społecznego i urbanistycznego”.

A. Wallis, Socjologia przestrzeni, Warszawa 1990, s. 45