Knysiak-Molczyk Hanna, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym

Ogólnie pojęcie informacji można zdefiniować jako dane (w różnorodnej postaci - np. tekstu, cyfr, dźwięków), dzięki którym zmniejsza się stopień niewiedzy odbiorcy oraz które wnoszą do jego świadomości pewien element nowości. Innymi słowy informacją jest każdy czynnik, który jego odbiorca może wykorzystywać dla bardziej sprecyzowanego, celowego działania . W dzisiejszych czasach trudno wyobrazić sobie dziedzinę życia, w której informacja nie odgrywałaby istotnej roli. Swoboda pozyskiwania i rozpowszechniania informacji stanowi jedną z „podstawowych przesłanek rozwoju cywilizacyjnego” . Próba stworzenia jednorodnej, precyzyjnej definicji pojęcia informacji byłaby jednak zapewne skazana na niepowodzenie, z uwagi na olbrzymią różnorodność sfer, w których to pojęcie znajduje zastosowanie . Niewątpliwie ma ono charakter interdyscyplinarny, a najwięcej jego definicji powstało dla realizacji potrzeb nauk ścisłych . Definicje te wskazują jako zasadniczą cechę informacji, odróżniającą ją od innych komunikatów, jej przydatność, rozumianą w ten sposób, iż informacja umożliwia podjęcie takiego rodzaju działania, które w danym stanie faktycznym jest najbardziej celowe. Informacja musi zatem zawierać wiadomość, która nie była wcześniej znana podmiotowi informowanemu. Tak rozumiana informacja występuje także w naukach prawnych, w szczególności w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, gdzie znajduje odzwierciedlenie w szczególności w szeroko rozumianych zasadach informowania i jawności postępowania, rozumianej jako „stan względnego braku przeszkód, aby być poinformowanym, jako stan dostępu do informacji w szerokim tego słowa rozumieniu, możliwość wglądu w sprawy nie tylko swoje, indywidualne, ale też wspólne: społeczne, polityczne, państwowe, regionalne. Jawność to relatywnie niekrępowany dostęp do wszelkiego rodzaju informacji, dokumentów, działalności, treści motywów, autorów; relatywny - ze względu na istniejące zawsze wyjątki” .

Pojęcie informacji jest również pojęciem prawnym, stąd nie dziwią liczne próby jego definiowania na użytek różnych dyscyplin prawniczych . Jak trafnie podkreśla T. Górzyńska, pojawienie się i ewolucja zagadnień prawa do informacji i zasady jawności miały „uzasadnienie psychologiczne i socjologiczne. Potem nastąpił proces ich jurydyzacji” . Niewątpliwie zarówno prawo do informacji, jak i jawność stanowią istotne elementy demokratycznego państwa prawnego i są niezwykle popularnym tematem dyskusji (nie tylko naukowych) oraz licznych opracowań, w tym także o charakterze monograficznym. Z prawem do informacji wiąże się jednak tak wiele zagadnień, że nie sposób chyba stworzyć ich wyczerpującego, zamkniętego katalogu. Z pewnością znajdują się w nim zagadnienia związane z prawem do informacji w ramach konkretnej procedury, dostępem do dokumentów urzędowych, jawnością w rozumieniu zasady proceduralnej, dostępem do danych osobowych i wiele innych. Nie sposób ująć wszystkich aspektów prawa do informacji w jednym opracowaniu, należało zatem dokonać wyboru i zakreślić jego ramy w sposób bardziej precyzyjny.

Przedmiotem niniejszego opracowania jest szeroko postrzegane prawo do informacji w ramach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wybór powyższy był podyktowany rzecz jasna głównie moimi, od lat rozwijanymi, zainteresowaniami badawczymi, które koncentrowały się wokół instytucji procesowych obu powyższych procedur. Dostrzegam przy tym w tym zakresie pewną lukę w literaturze, którą staram się wypełnić. Z reguły bowiem prawo do informacji jest postrzegane w kontekście dostępu do informacji publicznej , tymczasem w ramach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego występują różne przejawy prawa do informacji (stanowiące odmienne aspekty tego samego zjawiska) - prawo do informacji w postępowaniu oraz prawo do informacji o postępowaniu. Prawo do informacji w postępowaniu jest realizowane poprzez instytucje procesowe zapewniające określonym, uprawnionym podmiotom uzyskanie odpowiedniej wiedzy umożliwiającej podejmowanie właściwych czynności procesowych w postępowaniu. Prawo do informacji o postępowaniu natomiast jest realizowane poprzez instytucje zapewniające uprawnionym podmiotom dostęp do informacji o czynnościach podejmowanych przez podmioty procesowe w toku postępowania. W ramach tego aspektu prawa do informacji, przyjmując kryterium podmiotu uprawnionego do uzyskania informacji, możemy wyróżnić jawność wewnętrzną (w odniesieniu do podmiotów biorących udział w postępowaniu) i zewnętrzną (w odniesieniu do podmiotów niebiorących w nim udziału w żadnej z ról procesowych). W ramach jawności zewnętrznej niezwykle istotną kwestią jest prawo dostępu do informacji znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Powyższy podział, uwzględniający prawo do informacji w postępowaniu oraz prawo do informacji o postępowaniu, nie jest przy tym podziałem ściśle dychotomicznym, gdyż wskazane sfery prawa do informacji są ze sobą powiązane i wzajemnie się przenikają. Właściwa realizacja prawa do informacji o postępowaniu może wpływać na realizację prawa do informacji w postępowaniu i odwrotnie, choć oczywiście nie zawsze związek taki realnie istnieje i nie zawsze podmiot uprawniony do uzyskania określonych informacji zamierza je w praktyce w jakikolwiek sposób wykorzystywać.

Przedmiotem rozważań uczyniłam kwestie prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym ogólnym i sądowoadministracyjnym z uwagi na niewątpliwe silne związki obu procedur. W postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym dochodzi bowiem do konkretyzacji w sposób autorytatywny stosunku administracyjnoprawnego materialnego w drodze decyzji administracyjnej, a postępowanie sądowoadministracyjne służy kontroli legalności tejże konkretyzacji. Przedmiotem zaskarżenia i kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zatem „końcowy efekt postępowania organu administracji publicznej” , natomiast „orzeczenie sądu administracyjnego, kończące postępowanie kontrolne, oddziałuje na postępowanie przed organami administracji publicznej stosownie do wyniku przeprowadzonej kontroli” . Choć postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi prostej kontynuacji postępowania administracyjnego, jego byt jest uwarunkowany wcześniejszym przeprowadzeniem postępowania administracyjnego i dokonaniem wspomnianej wyżej konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego. Pominięcie w niniejszym opracowaniu zagadnień związanych z prawem do informacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie byłoby w moim przekonaniu zabiegiem prawidłowym, z uwagi na ścisłe związki między obiema procedurami i ich wzajemne powiązania .

Zdaję sobie sprawę z faktu, iż kategoria „postępowanie administracyjne jurysdykcyjne” nie jest kategorią jednolitą. Z punktu widzenia metody i zakresu regulacji postępowań jurysdykcyjnych przepisami k.p.a. można bowiem wyróżnić ich trzy kategorie - postępowania ogólne (w których znajdują zastosowanie jedynie przepisy k.p.a.), postępowania odrębne, szczególne (w których przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie, o ile brak w tym zakresie odmiennych regulacji szczególnych) oraz postępowania wyłączone (w których co do zasady przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania) . W niniejszym opracowaniu ograniczam się jednak do analizy kwestii procesowych występujących w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym ogólnym, pomijając zagadnienia prawa do informacji w postępowaniach administracyjnych jurysdykcyjnych szczególnych (odrębnych) oraz wyłączonych, gdyż powyższa tematyka mogłaby w moim przekonaniu stanowić przedmiot odrębnego opracowania monograficznego .

Niewątpliwie prawo do informacji - w każdym ze wskazanych wyżej aspektów - nie jest prawem o charakterze bezwzględnym i nieograniczonym. Istnieją bowiem wartości, których realizacja ogranicza czy wręcz wyklucza możliwość realizacji prawa do informacji (np. tajemnice chronione ustawowo, prawo do prywatności czy tajemnica przedsiębiorcy). Powstaje wówczas istotny problem ustalenia hierarchii wartości i ich wzajemnych relacji.

Celem niniejszego opracowania jest próba ustalenia, gdzie znajdują się granice prawa do informacji, jakie czynniki mają wpływ na ich ukształtowanie i czy granice te zostały ustalone w sposób właściwy, to jest z jednej strony zapewniający uprawnionym podmiotom odpowiedni poziom transparentności działań organów, na których ciąży obowiązek udzielania informacji, a z drugiej strony niepowodujący negatywnych konsekwencji w odniesieniu do toku postępowania, np. w kontekście jego szybkości (sprawności). Rozważania w tym zakresie koncentruję wokół instytucji proceduralnych, podejmując próbę oceny istniejących rozwiązań prawnych w celu ustalenia, czy istniejące instytucje procesowe stanowią odpowiednie gwarancje realizacji prawa do informacji zarówno w postępowaniu, jak i o postępowaniu, w obrębie obu omawianych procedur.

Tak zakreślone ramy rozważań warunkują oczywiście dobór materiału normatywnego podlegającego analizie - oprócz omówienia regulacji procesowych dotyczących postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego ogólnego i postępowania sądowoadministracyjnego odnosić się będę w szerokim zakresie do regulacji zawartej w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, starając się znaleźć granice, w których powyższa regulacja ma zastosowanie do informacji publicznych znajdujących się w aktach postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Pomijam natomiast z zasadzie w sposób zamierzony - także niezwykle istotne z punktu widzenia granic prawa do informacji - zagadnienia ograniczeń prawa do informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych, innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorcy. Jest to podyktowane w pierwszej kolejności zakreślonym obszarem zagadnień sprowadzających się w zasadzie do instytucji prawa procesowego, a w dalszej kolejności faktem, iż powyższe kwestie były już przedmiotem licznych opracowań i nie widzę potrzeby ich powielania.

W sposób zamierzony pomijam w dalszych rozważaniach również zagadnienia związane z ponownym wykorzystywaniem informacji publicznej , gdyż dotyczą one wykorzystywania informacji publicznej już znajdującej się w posiadaniu uprawnionego podmiotu lub mogącej się znaleźć w jego posiadaniu w wyniku uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Szczegółowe rozważania na gruncie wyżej wymienionych regulacji prawnych zostaną poprzedzone analizą pojęcia i zakresu prawa do informacji na gruncie Konstytucji RP, jak również regulacji prawa międzynarodowego i europejskiego. Zagadnienia powyższe traktuję jako wprowadzenie do dalszych rozważań, stąd pozwalam sobie na ich przedstawienie z uwzględnieniem niższego stopnia szczegółowości . Analiza pojęcia i zakresu prawa do informacji na tle prawnoporównawczym ma w założeniu stanowić ilustrację szczegółowych rozważań osadzonych w materiale normatywnym na gruncie polskiego prawa. Ujęcie powyższych zagadnień w niniejszym opracowaniu wydaje się celowe dla stworzenia pewnej płaszczyzny porównawczej, która pozwoli na spojrzenie na rodzime regulacje prawne z odpowiednim dystansem.