Szewczyk Ewa, Szewczyk Marek, Generalny akt administracyjny

Przedmiotem niniejszego opracowania jest instytucja prawna, która wprawdzie istnieje w polskim systemie prawnym, jednakże jak dotychczas nie doczekała się ani całościowego uregulowania prawnego, nie została też poddana wszechstronnej analizie naukowej, ani odpowiedniemu naświetleniu w judykaturze sądowoadministracyjnej. Instytucją tą jest akt administracyjny, a więc akt stosowania, a nie stanowienia prawa. Jednakże zarówno w obowiązującym stanie prawnym, jak i w doktrynie oraz w judykaturze akt stosowania prawa pochodzący od administracji publicznej, czyli akt administracyjny, kojarzył się dotychczas jednoznacznie z indywidualnym aktem administracyjnym. Taki paradygmat ma swoje podstawy w treści art. 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że kodeks reguluje postępowanie w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, przez co rozumie się, że postępowanie uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego oraz decyzje wydawane w jego trybie dotyczą spraw indywidualnie określonych podmiotów. Niniejsza książka ma ukazać, że obok tego rodzaju aktów administracyjnych, a więc aktów stosowania prawa, liczne przepisy powszechnie obowiązującego prawa przewidują wydawanie aktów administracyjnych, które nie mają charakteru indywidualnego, gdy chodzi o sposób określenia adresata aktu, lecz charakter generalny, gdzie adresat określony jest podobnie jak w aktach normatywnych, a więc według formuły „każdy, kto”. Powyższa okoliczność upodabnia generalne akty administracyjne do aktów normatywnych. Odróżnia je natomiast od aktów normatywnych to, że wydawane one są w odniesieniu do konkretnych sytuacji. To zaś wymaga przeprowadzenia procesów: ustalenia stanu faktycznego oraz dokonania subsumcji. Procesy te są obce procesom stanowienia prawa. Dlatego generalny akt administracyjny nie jest odrębną formą działania administracji publicznej, inną niż stosowanie prawa i jego stanowienie, lecz stanowi formę stosowania prawa.

Praca zawiera obszerną część o charakterze komparatystycznym, prezentującą przegląd aktualnych uregulowań, stanowiska judykatury i doktryny w jedenastu krajach świata, z konkluzją, że omawiana instytucja prawna znana jest w świecie już od ponad 100 lat oraz że żadne cywilizowane państwo obejść się bez niej nie może. Obecnie w dziedzinie prawa porównawczego procedura wydawania generalnych aktów administracyjnych w państwach współczesnych uważana jest za drugą z trzech istniejących generacji procedur administracyjnych. Umiejscawia się ją między klasyczną jurysdykcją administracyjną, stanowiącą pierwszą generację procedur administracyjnych, a public policy, będącą trzecią ich generacją. Ponadto praca zawiera analizy dotyczące istoty generalnego aktu administracyjnego, jak również propozycję wyodrębnienia jego rodzajów. Ostatnie dwa fragmenty pracy adresowane są przede wszystkim do ustawodawcy. Zawierają one liczne wnioski de lege ferenda, wskazujące na konieczność wprowadzenia do kodeksu postępowania administracyjnego niezbędnych zmian uwzględniających specyfikę generalnych aktów administracyjnych.

Niniejsza praca powstała dzięki finansowemu wsparciu przeprowadzonych przez nas badań naukowych na Uniwersytecie w Konstanz udzielonemu przez fundację Deutscher Akademischer Austauschdienst. W tym miejscu pragniemy wyrazić wdzięczność fundacji Deutscher Akademischer Austauschdienst. Stypendium tej organizacji wydatnie przyczyniło się do powstania fragmentu niniejszej książki poświęconego unormowaniom generalnego aktu administracyjnego w krajach niemieckojęzycznych. Szczególne podziękowania pragniemy wyrazić także prof. dr. Hartmutowi Maurerowi oraz prof. dr. Martinowi Iblerowi z Uniwersytetu w Konstanz za konsultacje oraz życzliwe rady.

Ponadto dziękujemy wszystkim osobom, których życzliwe uwagi i spostrzeżenia, a także okazywana w inny sposób pomoc (a niekiedy sceptycyzm), przyczyniły się do powstania niniejszej książki.

Konstanz – Poznań – Toscolano-Maderno 2013 r.

Ewa Szewczyk, Marek Szewczyk