Sowiński Tomasz, Finanse ubezpieczeń emerytalnych

Okres zasłużonego odpoczynku, zbierania owoców i szukania radości wieku dojrzałego, po wielu latach wytężonej pracy, jest przez każdego oczekiwany, z nadzieją, że będzie mógł go przeżywać ze spokojem oraz poczuciem bezpieczeństwa socjalnego i ekonomicznego. Jego podstawą, w przytłaczającej większości przypadków, jest świadczenie emerytalne, potocznie zwane, podobnie jak i ów okres - emeryturą. Odpowiednie gwarancje otrzymania emerytury, jak i jej właściwy wymiar w znaczącym stopniu mogą tworzyć komfort psychiczny potencjalnego odbiorcy wspomnianego świadczenia.

Niewiele osób, myśląc o emeryturze, ma świadomość, że w nieodległej tak bardzo przeszłości instytucja ta nie istniała. Tylko nieliczni znają mechanizmy umożliwiające właściwe działanie systemu emerytalnego, nawet w części dotyczącej ich osobiście. Podobnie nie każdy wie, że świadczenie emerytalne jest co prawda najistotniejszym, ale jednym z wielu możliwych do uzyskania świadczeń, mających zapewnić bezpieczeństwo socjalne obywateli każdego państwa w ramach szeroko pojętego systemu zabezpieczenia społecznego. Jest to dziedzina doniosła i wykraczająca poza granice państw. Staje się przedmiotem zainteresowania instytucji międzynarodowych.

Z różnych względów może być zachwiana stabilność systemu emerytalnego, a co za tym idzie - rodzi się niepokój o przyszłe świadczenie emerytalne. Państwa przeżywają różnego rodzaju kryzysy: polityczne, gospodarcze, ekonomiczne, czego nieodłączną konsekwencją są obawy o finansową wydolność systemu emerytalnego. Ten ostatni aspekt rodzi obawy o stabilność finansów państwa, o spokój społeczny, a więc i o stabilność państwa jako wspólnoty społeczno-prawno-ekonomicznej.

W takich przypadkach toczą się dyskusje na temat celów, zasad, kształtu, konstrukcji, sposobu finansowania i wielu innych czynników związanych z funkcjonowaniem systemów emerytalnych. Nie bez znaczenia jest to, że w dyskusjach politycznych, społecznych, a nawet prawniczych problem finansowania spychany jest często na plan dalszy. Jest on oczywiście istotny, ale ważniejsze wydają się cele, zasady, idee.

Aspekt finansowy ma najczęściej decydujące znaczenie w konstruowaniu wielu rozwiązań dotyczących funkcjonowania systemów emerytalnych pozostających w ramach ubezpieczeń społecznych, bo to one są przedmiotem troski państw choćby przez swoje miejsce w systemie finansów publicznych i rolę, jaką w nim odgrywają.

Otto von Bismarck, by posłużyć się dość charakterystycznym przykładem "żelaznego kanclerza", konstruował system ubezpieczeń emerytalnych, mając na uwadze w pierwszej kolejności cele polityczne, następnie ekonomiczne, a dopiero na końcu społeczne. Jednakże okazało się, że to właśnie jego rozwiązania zostały uznane wówczas (druga połowa XIX w.) za spełniające owe szczytne idee, którymi kierowali się w swoim działaniu inni, znacznie lepiej niż te, w których finanse były traktowane marginalnie.

Nieudane próby napraw ubezpieczeń emerytalnych na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX stulecia, w Argentynie, a także w Polsce z jednej strony, a zakończona sukcesem reforma emerytalna w Chile, przygotowana z pełnym finansowym pietyzmem z drugiej, są przykładem wskazującym na fundamentalne znaczenie finansów w konstrukcji systemu emerytalnego.

Jeśli przyjrzeć się przygotowywanym zmianom systemów emerytalnych państw Unii Europejskiej, Europy Środkowej czy koncepcjom Banku Światowego i wielu eksperckim opracowaniom i opiniom z wypowiedziami noblistów włącznie, trzeba stwierdzić, że fundamentem wszelkich prac nad zmianami systemów emerytalnych i wprowadzaniem nowych rozwiązań są finanse. Szczególną rolę w tym względzie odgrywają finanse ubezpieczeń emerytalnych, gdyż sposób konstruowania nowoczesnych systemów emerytalnych zdominowała koncepcja ubezpieczeniowa.

Wśród mechanizmów systemu emerytalnego, a raczej instytucji tworzących ów system, naczelne miejsce zajmują ubezpieczenia emerytalne. Ich prawidłowe funkcjonowanie zapewnia zarówno ekonomiczną podstawę działania niemal wszystkich elementów wspomnianego systemu, jak i jego efektywność oraz skuteczność.

Finanse ubezpieczeń emerytalnych, będące częścią finansów publicznych, znajdują się w gestii organów państwa bądź prywatnych podmiotów pod nadzorem państwa, którego działalność w tym względzie przejawia się przede wszystkim w gromadzeniu, lokowaniu i redystrybucji środków pieniężnych, tak aby można było w odpowiednim czasie i po spełnieniu odpowiednich przesłanek, zawartych w przepisach prawa i konkretnej umowy ubezpieczeniowej, otrzymać określone prawem i umową świadczenie emerytalne.

Doniosła rola finansów w ubezpieczeniach emerytalnych stała u podstaw szerszego zainteresowania się autora tą problematyką. Nie jest to oczywiście powód jedyny. Powszechne niezadowolenie i brak wydolności finansowej systemów emerytalnych, nieodłącznie towarzyszące ich kolejnym przemianom, żeby nie powiedzieć, że je wymuszające, oraz krańcowo rozbieżne opinie na temat dotychczasowych i nowych rozwiązań prawnych w tym zakresie, budzi uzasadnione wątpliwości co do sedna sporów. Jakie są rzeczywiste przyczyny upadku systemów emerytalnych? Jakie warunki muszą spełniać nowe rozwiązania, aby ich skuteczność była zadowalająca? Dlaczego opinie na ten temat są tak bardzo rozbieżne, skoro ich autorzy kierują się zasadniczym celem, który stanowi prawidłowe i sprawne działanie systemu emerytalnego i wypełnienia przez niego wyznaczonych zadań. Zadania te mają tak istotną rangę społeczną, że w większości krajów świata są gwarantowane przez państwo.

To właściwa konstrukcja prawno-finansowa ubezpieczeń emerytalnych jest podstawowym warunkiem zapewniającym wypełnienie niezwykle doniosłej roli i bardzo trudnych zadań im stawianych, obarczonych dodatkowo dużymi społecznymi oczekiwaniami. Niezwykle istotna, a zarazem niezwykle zaniedbywana jest problematyka pozyskiwania środków finansowych do systemu emerytalnego, właściwego gospodarowania owymi środkami i podobnie znalezienie właściwej relacji pomiędzy zgromadzonym kapitałem finansowym a zasadami jego redystrybucji. Niemal wszystkie opracowania i monografie poświęcone są właśnie owej redystrybucji. Do nielicznych należą te, które zajmują się pierwszą stroną procesu alokacji środków finansowych w ubezpieczeniach emerytalnych. Zajmują się właśnie kwestią pozyskiwania i gospodarowania nimi. Temu właśnie w pierwszej kolejności poświęcona jest niniejsza monografia. Poszerzona o prawną refleksję i analizę historyczną i ekonomiczną jest próba określenia miejsca, które w tym systemie powinien zajmować ubezpieczony. W tym celu niezbędne jest przedstawienie i ocena licznych modeli konstrukcji prawno-finansowych ubezpieczeń emerytalnych, prześledzenie problemów związanych z ich działaniem i tendencji postulowanych i przeprowadzanych zmian. Konieczna jest analiza finansowo-prawna systemu emerytalnego, wskazująca w nim przyczyny złej sytuacji i problemów związanych z ubezpieczeniami emerytalnymi, ale i możliwości zaradzenia im. W tym też celu formułowane są określone wnioski i postulaty. Dodatkowo usystematyzowano zagmatwaną materię prawną, praktyczną i doktrynalną dotyczącą systemu emerytalnego.

Praca niniejsza została oparta przede wszystkim na obowiązujących przepisach prawnych, a także na licznych opracowaniach i literaturze specjalistycznej polskiej i obcojęzycznej (zwłaszcza angielskiej i niemieckiej) oraz wzbogacona niezbędnymi zestawieniami, wykresami i opracowanymi w większości przez autora danymi statystycznymi. Wykorzystano dokumenty, dane i opracowania Banku Światowego, dyrektywy Unii Europejskiej, Komisji Europejskiej, Rady Europy, rządu Rzeczypospolitej Polskiej, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Komisji Nadzoru Finansowego i jej poprzedniczek.

Ponadto przedstawiam genezę i początki kształtowania się ubezpieczeń emerytalnych, chcąc podkreślić proces ich tworzenia i cele, jakim miały służyć. U zarania nowożytnych ubezpieczeń społecznych należy szukać najważniejszych idei i przesłanek ich powstania, a przez ich analizę można dotrzeć do najważniejszych kryteriów oceny systemu emerytalnego.

W opracowaniu zostały wykorzystane liczne metody badawcze, poczynając od analizy dogmatyczno-prawnej obowiązujących przepisów i zasad prawnych, analizy prawno-porównawczej i historyczno-prawnej, a także analizy elementarnej, przyczynowo-skutkowej (funkcjonalnej) i logicznej. Autor zastosował metodę indukcyjną i dedukcyjną, dokonał syntez. Posłużył się także statystyką, metodą badawczą wyłączania i włączania cech (abstrahowania) oraz analogii.

Wszystko to, by choć raz na jakiś czas spojrzeć na omawiany problem z pewnej perspektywy. Z dystansem odnieść się do poglądów i konkretnych rozwiązań i często, zamiast udzielić odpowiedzi, sformułować kolejne pytania. Nie dać się wciągnąć w codzienne szaleństwo zmian i roztrząsania poszczególnych racji, ale z perspektywy 120 lat ubezpieczeń emerytalnych zastanowić się ponownie, jakie jest ich zasadnicze zadanie, jaki cel chcemy osiągnąć, tworząc nowoczesne systemy emerytalne? Czym mamy się kierować, rozstrzygając o zastosowaniu takich lub innych rozwiązań.

Naukowa refleksja nad charakterem prawnym ubezpieczeń emerytalnych, próba usystematyzowania zasad i cech ubezpieczeń emerytalnych, do tej pory rozproszonych pośród zasad i cech prawa pracy, prawa socjalnego czy zabezpieczenia społecznego, usystematyzowanie pojęć uznawanych przez różnych autorów za zasady, cechy, znamiona, elementy etc. ubezpieczeń społecznych, pozwalają na wyodrębnienie charakterystycznych właściwości ubezpieczeń emerytalnych i wyłonienie spośród nich zasad i cech będących istotą jego prawidłowego działania.

W historii polskich ubezpieczeń emerytalnych najdonioślejsze znaczenie, obok okresu II Rzeczypospolitej i wówczas obowiązującego systemu emerytalnego, zwłaszcza po wprowadzeniu tak zwanej ustawy scaleniowej z 28 marca 1933 r., miał dla rozwoju nowoczesnych ubezpieczeń emerytalnych okres po reformie ubezpieczeń społecznych z 1986 r.; poznanie go pozwala lepiej zrozumieć motywy, zamierzenia i uwarunkowania związane z reformą ubezpieczeń emerytalnych z 1998 r. oraz cele, które miała osiągnąć. Przedstawienie zasad finansowania ubezpieczeń emerytalnych oraz bilans dochodów i wydatków dotyczących owych ubezpieczeń na podstawie bogatego materiału statystycznego jest szczególnie istotne, zważywszy, iż system ubezpieczeń emerytalnych obowiązujący w badanym okresie był klasycznym przykładem modelu repartycyjnego, przedstawianego niejednokrotnie jako kontrpropozycja dla rozwiązań opartych na kapitalizacji środków pochodzących ze składek. Stało się to podstawą do zbadania działania funduszy ubezpieczeń emerytalnych w nowym systemie funkcjonującym od 1999 r., jego założeń i zasad działania oraz najważniejszych elementów konstrukcji. Podobnie analizie prawnej poddane są także fundusze emerytalne funkcjonujące od niedawna: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, jako w pewnym sensie fundusz funduszy, po otwarte i pracownicze fundusze emerytalne oraz Fundusz Gwarancyjny, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także wprowadzone w 2004 r. indywidualne konta emerytalne.

W systemie emerytalnym i wokół niego istnieje wiele funduszy różnych co do wielkości, przeznaczenia, celu, jaki mają spełnić, organizacji, zasad funkcjonowania i wielu innych cech. Ich zbadanie i uszeregowanie oraz wykazanie ich roli, miejsca i znaczenia w systemie ubezpieczeń emerytalnych, a także usystematyzowanie, w bardziej przystępny sposób, ze względu na zawiłą formułę ich funkcjonowania, ma równie istotne znaczenie.

Kluczowe znaczenie dla pozyskiwania środków do systemu emerytalnego mają składki. Istota składki w ubezpieczeniach społecznych nie została do końca określona, a dyskusje dotyczące tego problemu mają charakter interdyscyplinarny i toczą się w kilku płaszczyznach, jednak doniosłość roli, jaką składki ubezpieczeniowe odgrywają w finansowaniu ubezpieczeń emerytalnych, w pełni uzasadnia ich odrębne omówienie, a wręcz jego wymaga. Ostateczne określenie roli i miejsca składki ubezpieczeniowej w procesie pozyskiwania środków pieniężnych do systemu emerytalnego, jak i relacji pomiędzy składką a wynikającym z niej świadczeniem ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawidłowej konstrukcji i zasad jego finansowania.

Dopełnieniem przeprowadzonych badań jest przedstawienie w zarysie systemów emerytalnych wybranych państw Unii Europejskiej, co ze względu na konsekwencje wydarzenia, jakie miało miejsce pierwszego maja 2004 r., wydaje się nie tylko uzasadnione, ale nawet konieczne. Pozwala to pełniej i wyraźniej przedstawić otoczenie, w jakim funkcjonują polskie ubezpieczenia emerytalne. Warto też zaprezentować kilka wybranych konstrukcji prawno-finansowych ubezpieczeń emerytalnych funkcjonujących na świecie. Najbardziej znane i ciekawe są systemy emerytalne Chile i Argentyny. Analiza uwarunkowań, w jakich były one wprowadzane, może być pomocna w badaniach konstrukcji i modeli ubezpieczeń emerytalnych. Ciekawych wniosków dostarcza też analiza systemu emerytalnego wprowadzanego w Czechach, państwie, które podobnie jak Polska należało do bloku państw socjalistycznych z wieloma negatywnymi konsekwencjami społeczno-ekonomicznymi wypływającymi z tego faktu. Dodatkową wartość wynikającą z badania konstrukcji czeskiego modelu ubezpieczeń emerytalnych daje przewodnia rola, jaką odegrał jej twórca w kilku innych państwach Europy Środkowej. Doniosłe znaczenie ma także koncepcja ubezpieczeń emerytalnych Banku Światowego, który wspiera wiele trudnych przemian zachodzących między innymi w dziedzinie ubezpieczeń emerytalnych. Poprzez analogię można uzyskać obraz podobieństw cech występujących w poszczególnych przedstawionych systemach emerytalnych, co przekonuje do zaproponowania modelu systemu emerytalnego.

Próba wielostronnego ujęcia zagadnienia konstrukcji ubezpieczeń emerytalnych w aspekcie prawno-finansowym wymagała zgromadzenia materiału badawczego obejmującego okres historyczny, jak i współczesność; przeprowadzenia analizy porównawczej różnych koncepcji ubezpieczeń emerytalnych, wdrażanych w przeszłości i obecnie na świecie, oraz odniesienia jej treści do sytuacji panującej w badanej dziedzinie w Polsce. Zdaniem autora pozwala to na syntezę umożliwiającą ocenę konstrukcji i działania mechanizmów funduszy ubezpieczeń emerytalnych w Polsce i poddanie ich wstępnej, ze względu na krótki okres działania, analizie przyczynowo-skutkowej. Sformułowanie stosownych wniosków dotyczących cech oczekiwanego modelu ubezpieczeń emerytalnych, jak i zasad, według których powinna być tworzona jego konstrukcja prawno-finansowa, tak aby zwiększyć gwarancje otrzymania i rozmiar świadczenia emerytalnego dla przysłowiowego Kowalskiego, no i oczywiście aby zadowalające ze wszech miar świadczenie emerytalne uczyniło zimą 1 lutego 2030 r. autorowi niniejszej pracy wiosnę w początkach jesieni jego życia.

Zapewni to prawidłowa konstrukcja i funkcjonowanie finansów ubezpieczeń emerytalnych, które są i oby przez cały ten czas były fundamentem systemu emerytalnego!

Chociaż nie jest to zasadniczym celem pracy, ale niewątpliwie jednym z namacalnych owoców wyżej opisanych badań jest także propozycja dotycząca jednego z możliwych rozwiązań dotyczących konstrukcji prawno-finansowej ubezpieczeń emerytalnych, mogącej w przekonaniu autora być podstawą do dyskusji nad kształtem nowego modelu ubezpieczeń emerytalnych w Polsce.

Niniejsza monografia jest zmodyfikowaną, uzupełnioną i uaktualnioną kontynuacją pracy badawczej zawartej w rozprawie doktorskiej: "Konstrukcje prawno-finansowe ubezpieczeń emerytalnych" obronionej w 2006 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego, za którą w konkursie ogłoszonym przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na najlepsze prace magisterskie i doktorskie w dziedzinie problemów pracy i polityki socjalnej autor otrzymał Nagrodę Prezesa ZUS za najlepszą pracę dotyczącą problematyki ubezpieczeń społecznych.

Chciałbym w tym miejscu jeszcze raz podziękować Promotorowi - prof. dr. hab. Andrzejowi Drwiłło oraz Recenzentom prof. dr. hab. Urszuli Jackowiak (Uniwersytet Gdański) i prof. dr. hab. Wojciechowi Łączkowskiemu (Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu).

Gdańsk, grudzień 2008 roku