Monografie
Opublikowano: WKP 2017
Rodzaj: monografia
Autor monografii:

Fakultatywne działania administracji publicznej

Autor fragmentu:

Słowo wstępne

Prawo administracyjne, będące dyscypliną niezwykle rozbudowaną i wielowątkową, można podzielić na podstawie wielu kryteriów, z których każde powinno służyć jakiemuś konkretnemu celowi i wyznaczać pola dla dalszych badań. Nie sposób bowiem zajmować się naukowo naraz całym prawem administracyjnym, chyba że bada się jego odrębność jako całości wobec innych dyscyplin i granice jego działania. Jedną z płaszczyzn badawczych istniejących już w ramach tej gałęzi prawa jest zajmowanie się działaniami administracji publicznej, a ściślej działaniami organów administracji publicznej. Nie są one przecież powołane same dla siebie, choć tzw. sfera wewnętrzna stanowi odrębny przedmiot zainteresowań naukowych, ale po to właśnie, by działać, czyli wykonywać swoją powinność organów wykonawczych (z punktu widzenia konstytucyjnej zasady trójpodziału władz: powinność „władzy wykonawczej”), jaką jest zewnętrzne stosowanie i realizowanie prawa, a także organizacja życia społecznego w państwie.

Same działania organów administracji publicznej są od wielu dziesięcioleci klasyfikowane i bardzo drobiazgowo charakteryzowane, przy czym jednym z głównych wątków i pytań, jakie się na tym tle pojawiają, jest kwestia granicy samodzielności organów przy podejmowaniu działań. Ta samodzielność przede wszystkim zależy od tego, czy dany system prawa administracyjnego lub jego wycinek realizuje zasadę decentralizacji, czy też nie, i jaki jest stopień tej decentralizacji. Jest ona jednak zależna również od tego, w jaki sposób jest zbudowana norma upoważniająca organ administracji publicznej do działania w danej dziedzinie prawa administracyjnego lub w danej sprawie administracyjnej. Norma taka określa kompetencję danego organu, a jej treść może zostawiać temu organowi większą lub mniejszą swobodę, choć zawsze organ ten jest zobowiązany do czynienia z niej użytku, czyli swoboda ta nie może polegać na pomijaniu danej normy. Organ powinien każdą normę zauważyć i stosować, tym bardziej że w prawie administracyjnym jest to zawsze norma bezwzględnie obowiązująca.

Zajmując się działaniami organów administracji publicznej, nauka prawa administracyjnego poświęca więc bardzo wiele miejsca tej właśnie wspomnianej swobodzie i owym luzom, jakie normy kompetencyjne organom tym pozostawiają. Dla charakterystyki tych luzów nauka używa różnych określeń – pojęć „narzędzi”, wśród których najważniejsze miejsca zajmują pojęcie i konstrukcja uznania administracyjnego i konstrukcja dyskrecjonalności administracyjnej. Pojęcia te i zarazem konstrukcje są definiowane szeroko lub wąsko, ale daje się zauważyć to, że nawet przy ich najszerszych definicjach nie zajmują one całego pola, na jakim organ administracyjny ma taką lub inną swobodę działania. Odnoszą się one bowiem albo do wyboru konsekwencji prawnych podejmowanego aktu administracyjnego (uznanie administracyjne), albo do bardzo różnych – trudnych do wyliczenia – możliwości dokonywania wyboru podczas podjętego już działania (dyskrecjonalność). Znamienne jest jednak to, że żadne z tych pojęć nie pozwala na dokładniejszą charakterystykę wyboru między działaniem i niedziałaniem. Jest to wybór pierwotny i pierwszy, który też może być wyznaczony przez normę kompetencyjną. Otóż norma ta może uzależnić wybór: „działam” – „nie działam” od konkretnego stanu faktycznego i prawnego. A dopiero wybór opcji „działam” będzie prowadzić do dalszych wyborów w ramach uznania lub dyskrecjonalności. Ten właśnie pierwotny, podstawowy wybór, który często jest wyznaczony przez formułę: „organ może”, bywa zaliczany do form uznania, co jest nieporozumieniem. Uznanie to formuła: „organ może wydać taką albo inną decyzję” – tutaj natomiast mowa o ogólnym wyborze między działaniem i niedziałaniem, który od uznania powinien być odróżniany. Nie chodzi tu o spór o słowa i ich zakres – chodzi o dwa inne zjawiska normatywne, które są komplementarne, ale się nie pokrywają.

Mamy przed sobą doskonałą, głęboką teoretycznie pracę dr. Mariusza Olesia, którego celem i osiągnięciem jest wytyczenie pola dla tego właśnie wyboru, jaki staje przed organem administracyjnym zawsze na początku, jeśli tylko norma na to pozwala. Ten wybór Autor określił jako wybór między działaniem obligatoryjnym a działaniem fakultatywnym. W istocie jako pierwszy w polskiej literaturze administratywistycznej wprowadza on pojęcie „fakultatywności” działania, która pojawia się wtedy, gdy sam organ może zdecydować o podjęciu swojego działania. M. Oleś wypełnia w ten sposób wspomnianą wyżej lukę w pracach naukowych poświęconych zagadnieniu luzów w działaniach organów administracji publicznej.

Wyodrębnienie osobnej sfery działań fakultatywnych – jak sądzę, bardzo słuszne teoretycznie i potrzebne praktycznie – pociągnęło oczywiście za sobą wiele wątków szczegółowych, niezwykle interesujących i bardzo umiejętnie poprowadzonych. Z jednej strony Autor pokazuje bardzo szeroki zestaw konkretnych unormowań wprowadzających ową fakultatywność, dowodząc, że ta właśnie sfera, dotąd ukryta, zajmuje wiele miejsca w treściach różnych norm kompetencyjnych. Z drugiej strony okazuje się, że ten właśnie zakres luzów, danych organom administracji publicznej, wymaga specjalnych form kontroli albo przynajmniej pewnego dostosowania form istniejących do specyfiki działań fakultatywnych.

Będziemy więc zapoznawać się z pełnym, monograficznym ujęciem nowego zagadnienia, które dla każdego administratywisty powinno być interesujące, posuwa do przodu teorię działań administracji publicznej i stanowi z pewnością dobrą inspirację badawczą.

Jan Zimmermann

Autor fragmentu:

Wstęp

Napięcie pomiędzy zasadą legalności i praworządności działań administracji publicznej w państwie prawnym z jednej strony oraz koniecznością pozostawienia tej administracji marginesu oznaczonej i limitowanej swobody w stosowaniu i realizowaniu prawa z drugiej strony – stanowi jeden z dylematów nauki prawa administracyjnego. Nauka ta, dla której prawne wiązanie administracji stanowi niekwestionowaną i afirmowaną wartość, od czasów swych początków dostrzegała konieczność prawnego oparcia dla działalności administracyjnej, nie tracąc jednocześnie z pola widzenia faktu, że nie w całej swej rozciągłości da się ona zmieścić i odzwierciedlić w normach prawnych . Stwierdzenie to, mimo że prawdziwe, nie może jednak prowadzić do przyzwolenia na działanie administracji „obok” prawa lub „przeciw prawu”. Dążenie nauki prawa administracyjnego do prawnego związania wszystkich przejawów aktywności administracji publicznej w państwie prawa jest niewątpliwie zadaniem trudnym i wobec bogactwa sytuacji życiowych niemal niemożliwym do pełnego zrealizowania. Nie może jednak być postrzegane jako kultywowanie fikcji. W szczególności dotyczy to momentów, w których organ administrujący może dokonywać wyboru i nie jest w pełni związany wolą ustawodawcy.

Będące przedmiotem analizy w niniejszej pracy działania fakultatywne administracji publicznej są tego doskonałym przykładem. Kategoria ta, wraz ze stanowiącym podstawę jej wyodrębnienia pojęciem fakultatywności działania organu administracji publicznej, ma na celu ukazanie, że w pozytywnym prawie administracyjnym do pomyślenia są sytuacje, w których organ może mieć przyznany przez ustawodawcę wybór pomiędzy podjęciem a powstrzymaniem się od działania zgodnie z kompetencją, jak również wybór pomiędzy kompetencjami. Niezmiernie istotne jest również to, że wybór taki nie ma charakteru pozaprawnego i nie odbywa się w sferze faktu – poza obszarem determinacji prawnej. Jest to wybór zamierzony i limitowany przez ustawodawcę, choć może to w pierwszej chwili wydawać się niemożliwe w systemie państwa prawnego, w którym sensem istnienia administracji realizującej interes publiczny jest działanie wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, w którym bezwzględne wiązanie norm prawa administracyjnego oznacza uprawnienie, lecz jednocześnie zobowiązanie do stosowania i realizowania prawa, w którym wynikające z ustaw kompetencje administracyjne zawsze złączone są z obowiązkiem czynienia z nich użytku i w którym wszelka swoboda administracji traktowana jest przez doktrynę nieufnie, w imię zwalczania dowolności. Mimo że w takim państwie cechą definicyjną administracji publicznej jest aktywność, a nie powstrzymywanie się od działania, a jakikolwiek wybór ograniczony być musi do minimum, istnienie działań fakultatywnych jest faktem.

Choć zagadnienie stanowiące przedmiot analizy w niniejszej pracy w sposób oczywisty łączy się z problematyką niejednoznacznej determinacji prawnej organu administracyjnego w toku administrowania, to spotykało się ono dotychczas jedynie z marginalnym zainteresowaniem. Pojęcie fakultatywności działania i kategoria działań fakultatywnych administracji publicznej ze względu na swą pozorną paradoksalność, a jednocześnie olbrzymie znaczenie praktyczne, domagają się pogłębionych studiów, w szczególności wobec dążenia polskiej nauki prawa administracyjnego do systematycznego wyodrębnienia poszczególnych kategorii wyborów przyznanych organom administracyjnym. Doskonałym przykładem tego rodzaju tendencji jest utrwalone już dziś odróżnienie uznania administracyjnego i luzów w ocenianiu wynikających z interpretacji pojęć nieostrych, jak również podejmowane ostatnio próby sprecyzowania i wewnętrznego zróżnicowania pojęcia dyskrecjonalności administracyjnej . Fakultatywność działania w badaniach tego rodzaju dostrzegana była bardzo rzadko. Brak pogłębionych analiz w przedmiocie tego wyboru przesądza, że badań prowadzonych w obszarze niejednoznacznej determinacji prawnej organu administracyjnego w polskiej nauce prawa administracyjnego nie można uznać za zakończone. Konieczne jest dążenie do opracowania zupełnej siatki pojęciowej dotyczącej tego obszaru zagadnień. W obrębie tych dążeń należy umiejscowić również cele niniejszej pracy, choć trzeba mieć na względzie, że pojęcie fakultatywności działania, dotyczące tylko wąskiego wycinka działań administracji publicznej, jest tu jedynie małym krokiem.

Badanie fakultatywnych działań administracji publicznej połączone z próbą stworzenia ich prawnej konstrukcji nie może być wyłącznie celem samym w sobie, lecz służyć powinno także lepszemu zrozumieniu mechanizmu determinacji kreowanego normami prawa administracyjnego. Ma to tym większe znaczenie, że zarysowana już powyżej specyfika pojęcia fakultatywności działania opiera się na tezie, zgodnie z którą istnieją takie działania administracji publicznej, które mogą być legalnie niepodejmowane, mimo zaktualizowania się kompetencji administracyjnej. Przyjęcie tej tezy wymaga jednak oparcia się na zastanych konstrukcjach nauki prawa administracyjnego, takich przede wszystkim, jak kompetencja organu administracji publicznej oraz obowiązek czynienia z niej użytku. Przy okazji, rozważania o pojęciu fakultatywności działania i działaniach fakultatywnych administracji mogą pociągnąć za sobą nowe spojrzenie na pojęcie kompetencji administracyjnej i obowiązku działania skierowanego do organu administracyjnego. Chodzi tu o spojrzenie, które jest zgodne z założeniami nauki prawa administracyjnego.

Kolejnym z celów pracy jest próba względnego uporządkowania i określenia precyzyjnych granic pojęć dotyczących niejednoznacznej determinacji prawnej organu, w tym także tzw. luzów decyzyjnych, funkcjonujących już w siatce pojęciowej nauki prawa administracyjnego. Umieszczenie w tej siatce nowego pojęcia – narzędzia, to jest fakultatywności działania organu administracji publicznej, jest ku temu dobrą okazją. Nadmienione wyżej uporządkowanie obejmuje także utrwalenie właściwego rozumienia pojęcia uznania administracyjnego, które do dziś jeszcze bywa mylone z tzw. swobodnym uznaniem, jak również błędnie traktowane w kategorii pojęcia zbiorczego, grupującego wszelkie kategorie wyborów przyznanych organowi administracyjnemu.

Celem pracy jest także stworzenie punktu wyjścia dla rozważań o kontroli legalności zachowań administracji publicznej korzystającej z wyboru pomiędzy podjęciem a powstrzymaniem się od działania. Cel ten, w przeciwieństwie do poprzednich, nie ma charakteru jedynie teoretyczno-systematyzacyjnego, lecz praktyczny, gdyż wiążący się bezpośrednio z problematyką ochrony sfery praw i wolności podmiotów administrowanych przed ingerencją administrujących. Problem działań fakultatywnych jest w tym kontekście szczególnie interesujący z uwagi na fakt, że co do zasady mogą one być legalnie niepodejmowane. W takim ujęciu punkt ciężkości kontroli legalności spocznie nie na samym działaniu, lecz na wyborze pomiędzy podjęciem a powstrzymaniem się od niego. Nie wymaga przy tym szerszego wyjaśnienia, że dla sfery praw i obowiązków podmiotów administrowanych zrealizowanie przez organ tego wyboru zgodnie z prawem może mieć olbrzymie znaczenie. Konieczne jest rozstrzygnięcie, czy wykreowany przez ustawodawcę wybór pomiędzy podjęciem a powstrzymaniem się od działania może być poddany kontroli w ramach poszczególnych instrumentów kontroli administracji publicznej oraz jaka w istocie będzie to kontrola. Szczególne znaczenie ma tu kontrola legalności fakultatywności działania organu administracji publicznej.

Autor fragmentu:

RozdziałI
Pojęcie fakultatywności działania organu administracji publicznej

1.Uwagi wprowadzające – działanie organu administracji publicznej

Przyjmuje się na gruncie języka potocznego, że „działać” to: „robić coś”, „być aktywnym”, „prowadzić działalność”, „czynić coś”, „pracować”, „postępować” . Działania w powyższym, ogólnym rozumieniu, w obrębie zainteresowań nauki prawa administracyjnego, uznać należy za właściwe zarówno podmiotom administrowanym, jak i państwu wykonującemu te działania poprzez swoje organy. Działania te jednak, mimo zasadniczo wspólnego rdzenia pojęciowego, zaczerpniętego z języka potocznego, wykazują względem siebie istotne różnice. Pogląd o paralelności działalności jednostki i organu administracyjnego, znajdujący wyraz chociażby w poglądach W.L. Jaworskiego , wobec postępującej recepcji założeń systemu państwa prawnego został we współczesnej nauce prawa administracyjnego kategorycznie odrzucony . W przeciwieństwie do działań podmiotów administrowanych, których znaczenie prawne bliższe jest znaczeniu potocznemu, działania administracji publicznej mają charakter odmienny. Kluczową rolę odgrywa tu...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?