Kubiński Piotr, Działalność gospodarcza w zakresie ochrony osób i mienia i jej koncesjonowanie

Zmiany ustrojowe w Polsce zapoczątkowane pod koniec ubiegłego stulecia przyniosły oprócz wyraźnych zmian pozytywnych, również skutki negatywne, m.in. zagrażające bezpieczeństwu państwa i porządkowi publicznemu oraz bezpieczeństwu obywateli. W tych warunkach nastąpił istotny wzrost zadań organów publicznych, zwłaszcza Policji . Istniała więc pilna potrzeba szukania nowych rozwiązań prawnych związanych z ochroną bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa obywateli poza systemem instytucjonalnym. Takim rozwiązaniem była m.in. prywatyzacja zadań Policji, która oznaczała przekazywanie niektórych swoich dotychczasowych zadań podmiotom niepublicznym . Ze względu na szczególny charakter działań w sferze ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz bezpieczeństwa obywateli, zasadniczą kwestią jest to, aby prywatyzacja zadań Policji nie przekroczyła pewnych granic, w których działania mogą być realizowane wyłącznie przez określone organy publiczne, jak również by korzystanie z nowych form organizacyjnych zabezpieczało interesy jednostki i społeczeństwa . Prywatyzacja zadań Policji ma miejsce przede wszystkim w zakresie ochrony osób i mienia . Ustawa o ochronie osób i mienia (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 z późn. zm.) wraz z przepisami wykonawczymi do ustawy, jak również właściwe przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) regulują podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w wyjątkowo specyficznej i trudnej sferze gospodarki.

W każdym systemie gospodarki istnieją formy oddziaływania prawnego państwa w sferze działalności gospodarczej, bowiem życie gospodarcze jest jednym z podstawowych elementów ładu publicznego . Gospodarka oparta na mechanizmach rynkowych funkcjonuje w Polsce od końca lat 80. XX w. W tym systemie gospodarki dopuszcza się komercyjne świadczenie usług ochrony osób i mienia. W związku z tym w podejmowaniu i wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia niezbędnym a zarazem skutecznym rozwiązaniem prawnym jest reglamentacja administracyjnoprawna w formie koncesjonowania. W doktrynie można sporadycznie spotkać poglądy kwestionujące trafność ustawodawcy co do koncesjonowania tego rodzaju działalności gospodarczej . Koncesjonowanie usług ochrony osób i mienia jest nie tylko formą reglamentacji administracyjnoprawnej, ale rozwiązania prawne w tym zakresie stoją na straży zasady wolności gospodarczej.

Należy zauważyć, że dotychczas nie było w literaturze prawniczej całościowego i pogłębionego omówienia koncesjonowanej działalności gospodarczej w tak ważnej ze względu na bezpieczeństwo państwa oraz ochronę najważniejszych wartości człowieka (w szczególności takich dóbr jak: życie, zdrowie, mienie) w dziedzinie gospodarki związanej z ochroną osób i mienia.

W niniejszym opracowaniu podjęto próbę przedstawienia różnych aspektów prawnych dotyczących koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na tle ogólnych regulacji dotyczących podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej.

Przedmiotem analizy są przede wszystkim zagadnienia prawa gospodarczego publicznego , jak również zagadnienia prawa konstytucyjnego oraz prawa administracyjnego związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w ogóle, a w szczególności w sferze ochrony osób i mienia. W związku z tym w niniejszym opracowaniu przedstawiono uwagi ogólne na temat działalności gospodarczej w ujęciu przedmiotowym i podmiotowym oraz dokonano omówienia zasady wolności gospodarczej oraz jej reglamentacji zwłaszcza w formie wydawania koncesji. Prezentacja uwag w wyżej wymienionym zakresie pozwala dokonać niezbędnej a zarazem pogłębionej analizy prawnej w obszarze usług ochrony osób i mienia. W opracowaniu tym wykorzystano materiał normatywny w ujęciu konstytucyjnym oraz w ustawodawstwie zwykłym, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Odwołano się również w omawianym zakresie do poglądów wyrażanych przez przedstawicieli doktryny prawa.

Publikacja składa się z siedmiu rozdziałów. W rozdziale I przedstawione zostały podstawowe zagadnienia prawne związane z działalnością gospodarczą w Polsce. Prezentowane są tu uwagi dotyczące istoty działalności gospodarczej. W celu wyjaśnienia pojęcia działalności gospodarczej jako instytucji prawnej przedstawiono uwagi w perspektywie normatywnej co nie oznacza, że pominięto w ogóle jego aspekty ekonomiczne, socjologiczne i polityczne.

W rozdziale II prezentowane są uwagi odnoszące się do wolności gospodarczej i jej publicznoprawnych możliwości ograniczenia. Po przedstawieniu zasadniczych zagadnień dotyczących istoty wolności gospodarczej poddano tę zasadę wnikliwej analizie w różnych aspektach prawnych na tle regulacji prawnych w ujęciu konstytucyjnym i pozakonstytucyjnym w Polsce oraz w systemach prawnych wybranych państw. Uwagi w zakresie zasady wolności gospodarczej dotyczą przede wszystkim obowiązującego prawa, chociaż nie jest tu możliwe pominięcie rozważań historycznych. Nie ulega wątpliwości, że wolność gospodarcza tak jak i inne wolności może podlegać publicznoprawnym ograniczeniom. W związku z tym przedstawiono szerokie uwagi na temat pojęcia, zakresu, przesłanek i funkcji reglamentacji administracyjnoprawnej. Ważną kwestią w zakresie określenia dopuszczalnych granic w ograniczeniu wolności gospodarczej jest zgłębienie istoty podstawowej w tej materii normatywnej, tj. koncesji. Omówiono również problematykę zezwoleń jako publicznoprawnej formy ingerencji w działalność gospodarczą. W rozdziale tym prezentowane są również uwagi ogólne dotyczące działalności gospodarczej regulowanej oraz policyjnoadministracyjnych uwarunkowań działalności gospodarczej.

W rozdziale III omawiam podstawowe aspekty publicznoprawne dotyczące działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia. Rozdział ten jest próbą wyjaśnienia istoty i celowości koncesjonowanej działalności gospodarczej w sferze usług ochrony osób i mienia. W sposób wnikliwy przedstawiono uwagi de lege lata dotyczące głównych wyznaczników działalności gospodarczej w tym sektorze gospodarki. W omawianym rozdziale podjęto również próbę prezentacji istoty komercyjnego systemu ochrony osób i mienia.

W rozdziale IV przedstawiono uwagi na temat kształtowania modelu koncesjonowania działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia w Polsce. Poddając szczegółowej analizie kwestie prawne dotyczące koncesjonowania ochrony osób i mienia skoncentrowałem się na takich kwestiach jak: udzielenie koncesji; odmowa udzielenia koncesji lub zmiana jej zakresu w stosunku do wniosku o udzielenie koncesji albo odmowa zmiany koncesji; cofnięcie koncesji albo zmiana jej zakresu w trybie obligatoryjnym lub trybie fakultatywnym; ponowne ubieganie się o udzielenie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia. Zagadnienia te poddane zostały wszechstronnej analizie w rozdziałach V i VI.

W rozdziale VII omawia się problematykę kontroli i nadzoru nad przedsiębiorcami wykonującymi ochronę osób i mienia.

Wszystkie wyżej wymienione zagadnienia dotyczące ochrony osób i mienia zostały omówione w niniejszym opracowaniu w tym celu, aby w jego podsumowaniu poczynić uwagi de lege lata i de lege ferenda dotyczące podejmowania i wykonywania tego rodzaju działalności gospodarczej i jego koncesjonowania.

Monografia uwzględnia aktualne ustawodawstwo oraz dorobek doktryny i judykatury w zakresie podejmowania i wykonywania komercyjnej ochrony osób i mienia.

Szczytno, kwiecień 2008 r.

Piotr Kubiński