Kurcz Bartłomiej, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego

Od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, czyli od 1 maja 2004 r., prawo unijne obowiązuje w Polsce. Stwarza to zupełnie nową sytuację dla organów państwowych zarówno stanowiących, jak i stosujących prawo. Oznacza to także zmiany w sposobie kształtowania pozycji prawnej obywateli RP i innych podmiotów prawa.

Instytucje Wspólnoty Europejskiej posługują się wieloma instrumentami oddziaływania na państwa członkowskie. Wśród tych instrumentów szczególne miejsce zajmują dyrektywy. Są to akty mające wielkie znaczenie praktyczne, tak ze względu na ich dużą liczbę, szeroki zakres i różnorodność normowanych materii, jak i intensywność ich wpływu na treść prawa krajowego. Dyrektywy są najbardziej "wspólnotowymi" aktami prawnymi. Stanowienie dyrektyw, a następnie różnorodne przedsięwzięcia mające na celu doprowadzenie do nadania ich normom pełnej skuteczności pokazują plastycznie charakter organizacji ponadnarodowej i rolę państw członkowskich tej organizacji.

O dyrektywach pisano już w Polsce dość dużo. Są one tematem rozdziałów w podręcznikach prawa europejskiego i przedmiotem innych opracowań, głównie artykułowych. Książka Bartłomieja Kurcza jest jednak pierwszą w naszej literaturze obszerną monograficzną rozprawą analizującą prawny charakter i skutki dyrektyw. Rozprawa ta zasługuje na uwagę z wielu względów.

Po pierwsze, jest to opracowanie całościowe. Autor omawia dyrektywy zarówno z punktu widzenia Wspólnoty, wskazując na ich funkcje harmonizowania porządków prawnych państw członkowskich, jak i z punktu widzenia tych państw. Zwłaszcza ten drugi aspekt zasługuje na podkreślenie. Autor obszernie i szczegółowo przedstawia obowiązki, jakie spoczywają na organach państwowych w razie wydania dyrektyw przez upoważnione instytucje wspólnotowe.

Po drugie, jest to opracowanie o dużych walorach teoretycznych. Autor podejmuje udaną próbę uporządkowania terminologii dotyczącej sposobów wprowadzania norm dyrektyw do krajowych porządków prawnych. Nie chodzi przy tym o sprawozdawcze czy projektujące definiowanie takich terminów, jak "implementacja", "transpozycja" i inne, ale o próbę odtworzenia czynności, jakie organy państw członkowskich, należące do władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, są zobowiązane podjąć celem nadania dyrektywom pełnej skuteczności. Czynności te mogą być różne w zależności od sytuacji, tworzą jednak pewną sekwencję, są wzajemnie powiązane i uporządkowane. Z dalszych teoretycznych wątków w pracy Bartłomieja Kurcza warto wymienić rozważania na temat pojęcia i rodzajów harmonizacji prawa państw członkowskich, a także na temat skutków dyrektyw.

Po trzecie, jest to opracowanie mające duże znaczenie praktyczne. Należy to z naciskiem podkreślić zwłaszcza teraz, w pierwszym okresie członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Z omawianej rozprawy organy prawodawcze mogą zaczerpnąć wiele różnorodnych informacji i rad co do tego, w jaki sposób prawidłowo stanowić prawo w wykonaniu dyrektyw, a jakich błędów unikać. Autor rozważa także organizację i procedurę prac legislacyjnych i formułuje własne propozycje w tym względzie. Również organy stosujące prawo: sądy i organy administracyjne powinny wykorzystać omawianą rozprawę celem ustalenia, czy i jakie znaczenie mają dla nich normy dyrektyw, zarówno wtedy, kiedy zostały prawidłowo implementowane do prawa krajowego, jak i (zwłaszcza) wtedy, kiedy to nie nastąpiło. Szczególnie pouczający jest rozdział rozprawy, w którym autor omawia szczegółowo sposoby implementacji czterech dyrektyw w kilku państwach członkowskich i w Polsce. Dyrektywy te zostały wybrane jako przedmiot badań ze względu na pewne swoje charakterystyczne cechy. Zawarta w pracy Bartłomieja Kurcza analiza wprowadzania tych dyrektyw do krajowych porządków prawnych składa się, poza walorami merytorycznymi, na nader interesujące "warsztaty legislacyjne".

Po czwarte, jest to opracowanie przedstawiające rolę dyrektyw nie tylko z punktu widzenia Wspólnoty i państw, ale także jednostek. Autor analizuje znaczenie, jakie mają dyrektywy dla jednostek w różnych fazach procesu implementacji, a także odnosi się do kontrowersyjnego zagadnienia bezpośredniego skutku dyrektyw, z uwzględnieniem najnowszych tendencji doktryny i orzecznictwa w tej dziedzinie.

Po piąte, jest to opracowanie bogato udokumentowane. Autor wykorzystał obszerną literaturę z dziedziny prawa europejskiego w kilku językach. Imponujący jest wykaz orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji, jak również dyrektyw, służących jako materiał do analiz i uogólnień. Dzięki tym materiałom praca Bartłomieja Kurcza jest źródłem wiarygodnych informacji o dotychczasowej praktyce, zarówno instytucji wspólnotowych, jak i organów dotychczasowych państw członkowskich. Znajomość tej praktyki będzie pomocą dla organów polskich, które nie będą musiały "wyważać otwartych drzwi". Dotyczy to m.in. procedury i kryteriów kontroli prawidłowości implementacji dyrektyw, dokonywanej przez Komisję Europejską i Europejski Trybunał Sprawiedliwości.

Z powyższych względów z przekonaniem rekomenduję Czytelnikom rozprawę Bartłomieja Kurcza.

Prof. dr hab. Stanisław Biernat

Kierownik Katedry Prawa Europejskiego

Uniwersytetu Jagiellońskiego

"Dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawiając jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków implementacyjnych". Co to znaczy? Jak należy prawidłowo wypełniać zobowiązania członkowskie, po to, aby osiągnąć założony rezultat? Niniejsza praca jest próbą odpowiedzi na te pytania. Autor podjął się zbadania pozycji dyrektyw Wspólnoty Europejskiej w porządku wspólnotowym i w krajowych systemach prawnych. Dla państwa przystępującego do Unii Europejskiej, jakim jest Polska, bardzo istotne znaczenie ma prawidłowe współistnienie krajowego i wspólnotowego porządku prawnego w zakresie osiągania celów wyznaczonych przez dyrektywy. Prawidłowa realizacja tych celów następuje w trakcie procesu nazwanego w niniejszej pracy implementacją. Autor miał pełną świadomość, że sam termin "implementacja" mógł wydać się kontrowersyjny, w szczególności gdy w powszechnym użyciu spotyka się pojęcia takie jak: wdrażanie, transpozycja, wykonanie i wiele innych. Dlatego też konieczne było zdefiniowanie podstawowych pojęć przed rozpoczęciem analizy wybranych dyrektyw.

Traktat o przystąpieniu Polski do UE, zwany również Traktatem akcesyjnym sensu largo, stanowi między innymi, że Polska od momentu członkostwa jest związana przepisami traktatów założycielskich i powinna je stosować na warunkach przewidzianych w samych traktatach i akcie akcesyjnym. W ten sposób Polska jest zobligowana do przestrzegania zasad płynących z traktatów, w tym do wynikającego z art. 249 ust. 3 TWE zobowiązania państwa członkowskiego do osiągnięcia pełnego rezultatu wyznaczonego przez dyrektywę. Dlatego też tak ważna jest dla Polski, jako dla państwa członkowskiego, próba analizy warunków poprawnej implementacji dyrektyw, która uwzględni zarówno bogate orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jak i doświadczenia innych państw członkowskich w tym zakresie. Szczególną wagę zagadnienia można dostrzec na tle możliwości skarżenia państw członkowskich przez Komisję Europejską na mocy art. 226 TWE lub przez inne państwo członkowskie zgodnie z art. 227 TWE za niewywiązanie się ze zobowiązań traktatowych. W skrajnym przypadku Europejski Trybunał Sprawiedliwości może nawet, po niezastosowaniu się przez Polskę do orzeczenia deklarującego naruszenie prawa wspólnotowego, nałożyć karę pieniężną w myśl art. 228 TWE. Nieprawidłowa implementacja może również skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą państwa wobec jednostek, które poniosły szkodę w związku z nieprawidłowym działaniem lub zaniechaniem ze strony państwa. Konsekwencje niepoprawnego procesu implementacyjnego są więc bardzo poważne, szczególnie jeżeli weźmie się pod uwagę, że Komisja rozpoczęła w 2001 r. 916 postępowań z powodu naruszenia zobowiązań wynikających z dyrektyw, z czego 147 spraw skończyło się skargą do Trybunału Sprawiedliwości. Sprawy o naruszenie zobowiązań członkowskich stanowią prawie połowę wszystkich spraw rozpatrywanych przez Trybunał, a na 93 sprawy 90 zakończyło się uznaniem państwa za winne naruszenia prawa wspólnotowego.

Celem pracy jest prześledzenie założeń dyrektyw w zakresie harmonizacji praw państw członkowskich, procesu implementacyjnego i jego kontroli, co powinno umożliwić identyfikację pewnych prawidłowości, które mogą pomóc polskim organom ustawodawczym i wykonawczym wywiązać się należycie z przyszłych obowiązków członkowskich w UE. Podjęcie tego tematu wydaje się być zasadne nie tylko ze względu na jego aktualność, ale przede wszystkim z uwagi na brak tego rodzaju obszernej analizy w polskiej literaturze przedmiotu.

W czasie rozpoczynania pracy autorowi towarzyszyło przeświadczenie, że obecny sposób implementacji dyrektyw w Polsce, choć niepozbawiony zalet, nie spełnia w wielu przypadkach formalnych i materialnych wymogów implementacyjnych wypracowanych w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Autor postawił sobie następujące cele badawcze:

Praca podzielona została na cztery podstawowe części.

Część pierwsza pracy jest poświęcona charakterystyce dyrektywy jako wspólnotowego instrumentu legislacyjnego. Przedstawiona została jej specyfika i różnice w porównaniu ze źródłami prawa krajowego i innymi aktami wspólnotowymi. W tej części ustalono definicje takich pojęć, jak: implementacja, transpozycja czy wykonanie dyrektywy. Siatka pojęciowa opracowana w części pierwszej pracy stanowi ramy terminologiczne dla dalszych rozważań. Jako że głównym celem wydawania dyrektyw jest zbliżanie do siebie istniejących uregulowań prawnych państw członkowskich, w części pierwszej omówiono również poszczególne typy dokonywanej w ten sposób harmonizacji. Rozróżnienie na harmonizację zupełną, częściową czy minimalną jest niezbędne do właściwej oceny prawidłowości działań implementacyjnych państw członkowskich.

Część druga zawiera rozważania na temat roli państw w implementacji dyrektyw, a w szczególności dotyczy swobody wyboru form i środków w świetle wymogów implementacyjnych ustalonych przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości. W tej części pracy sformułowano podział na formalne i materialne wymogi implementacyjne, których spełnienie jest konieczne, aby można było uznać implementację dyrektywy za prawidłową. Zawiera ona również rozważania na temat możliwych sposobów implementacji oraz prawnych instrumentów implementacyjnych.

Część trzecią można nazwać "aplikacyjną". Rozpoczyna się od poddania analizie porównawczej formalno-instytucjonalnego aspektu implementacji i koordynacji działań organów krajowych w Polsce i w innych państwach członkowskich. Następnie wymogi wynikające z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, omówione w części drugiej, służą jako podstawa do praktycznej analizy implementacji w aspekcie materialnym. Na przykładzie czterech różnych dyrektyw oceniono prawidłowość procesu implementacji w Polsce na tle rozwiązań prawnych przyjętych w wybranych krajach członkowskich.

Część czwarta jest poświęcona kontroli sądowej implementacji dyrektyw sprawowanej przez Trybunał Sprawiedliwości. Postępowanie wszczynane przez Komisję Europejską na podstawie art. 226 TWE czy przez inne państwo na podstawie art. 227 TWE jest naturalną konsekwencją błędów w implementacji. Jeżeli Komisji uda się przekonać Trybunał, że nie zostały spełnione wymogi implementacyjne, państwo zostaje uznane winnym naruszenia zobowiązań członkowskich, nawet jeżeli faktycznie osiągnięcie rezultatu wyznaczonego w dyrektywie spoczywało na podmiotach bezpośrednio niezależnych od organów państwowych, a w szczególności niezależnych od organów władzy wykonawczej. W tej części analizowana jest również skuteczność argumentów wysuwanych przez państwa w postępowaniu sądowym, które mają na celu wyłączenie ich odpowiedzialności za pełną realizację celów wyznaczonych w dyrektywie. Ograniczona możliwość powoływania się na okoliczności egzoneracyjne ma szczególnie istotne znaczenie po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, gdyż należy sobie zdawać sprawę, że odpowiedzialność państwa członkowskiego za prawidłową implementację jest oparta na gwarancji osiągnięcia wyznaczonego rezultatu.

Zakończenie pracy stanowią wnioski i postulaty de lege ferenda, których wprowadzenie w życie mogłoby się przyczynić do polepszenia procesu implementacji i uniknięcia przez Polskę ewentualnych postępowań przed Trybunałem Sprawiedliwości.

W pracy wykorzystano dostępną literaturę polską, jak i obcojęzyczną oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości. Przy korzystaniu z orzecznictwa autor starał się opierać zarówno na wersjach francuskiej i angielskiej, jak i niemieckiej.

W tym miejscu pragnę wyrazić moje gorące podziękowania prof. dr. hab. Stanisławowi Biernatowi, bez którego wsparcia, opieki naukowej i cennych uwag niniejsza praca najprawdopodobniej by nie powstała. Chciałbym również podziękować dr. Grzegorzowi Pożarlikowi z Katedry Europeisytki UJ oraz prof. Alanowi Dashwoodowi z Uniwersytetu w Cambridge za życzliwe wsparcie mojego rozwoju naukowego. Za bardzo cenne uwagi dziękuję także dr. hab. Sławomirowi Dudzikowi oraz prof. dr. hab. Andrzejowi Wróblowi.

Słowa podziękowania kieruję także pod adresem Fundacji Nauki Polskiej, Fundacji SYLFF Sasakawa, fundacji DAAD, British Council i firmy prawniczej Linklaters, a szczególnie mecenasaTadeusza Komosy oraz European University Institute we Florencji (Mobility of Researchers Grant) za wydatną pomoc w realizacji badań naukowych, które w znaczący sposób przyczyniły się do powstania tej pracy.