Kosonoga Jacek, Dozór Policji jako środek zapobiegawczy w polskim procesie karnym

Już w okresie międzywojennym prof. Edmund Krzymuski wyraził trudny do zakwestionowania pogląd, iż możliwość odebrania oskarżonemu sposobności uchylania się od wymiaru sprawiedliwości w wyniku ucieczki lub stawiania przeszkód w wykryciu prawdy jest warunkiem, bez którego proces karny nie dałby się racjonalnie przeprowadzić. To zaś nie może się obejść bez użycia pewnych środków przymusu, bardziej lub mniej ograniczających swobodę oskarżonego . Do takich środków należą przede wszystkim środki zapobiegawcze, a wśród nich dozór Policji, którego istota, najogólniej rzecz biorąc, polega na tym, że oskarżony pozostający na wolności zobowiązany jest do stosowania się do wymagań zawartych w postanowieniu sądu lub prokuratora (art. 275 k.p.k.) .

Ten nieizoalcyjny środek zapobiegawczy, który funkcjonuje w systemie polskiego procesu karnego od blisko 80 lat, został ostatnio w sposób istotny zmodyfikowany ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie , na mocy której wprowadzono tzw. warunkowy dozór Policji. Już chociażby ten fakt czyni podjętą problematykę aktualnym i atrakcyjnym obszarem badawczym. O doniosłości tytułowego zagadnienia świadczy jednak kilka istotniejszych argumentów.

Po pierwsze, dozór Policji jest instytucją procesową o dużym znaczeniu praktycznym. W okresie od 1998 r. do 2005 r., czyli od początku obowiązywania kodeksu postępowania karnego z 1997 r., dozór Policji stanowił średnio 39,4% ogółu zastosowanych w postępowaniu przygotowawczym środków zapobiegawczych. Był to drugi pod względem częstotliwości stosowania środek zapobiegawczy, a pierwszy spośród środków o charakterze wolnościowym. W latach 1998-1999 dozór Policji stosowano nawet częściej niż tymczasowe aresztowanie, co - jak słusznie zauważa prof. Stanisław Waltoś - jest zjawiskiem niemającym precedensu w dziejach polskiego procesu karnego .

Po drugie, problematyka dozoru Policji skłania do rozważań w płaszczyźnie czysto teoretycznej. Istota dozoru Policji sprowadza się przecież do ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Towarzyszące mu ograniczenia w postaci zakazu opuszczania określonego miejsca pobytu, czy też obowiązku zgłaszania się do organu dozorującego w określonych odstępach czasu, nie tylko niosą ze sobą duży potencjał dolegliwości dla oskarżonego, ale stanowią jednocześnie ustawowe ograniczenie wartości konstytucyjnej, w postaci swobody przemieszczania się (art. 52 Konstytucji RP). W wyniku zastosowania warunkowego dozoru Policji dochodzi natomiast do ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 64 Konstytucji RP).

Poza tym, pomimo długiego okresu funkcjonowania tego środka, brak pełnej zgodności co do jego charakteru prawnego. Dylematów interpretacyjnych nastręcza chociażby kwestia, jak należy rozumieć możliwość stosowania innych ograniczeń swobody oskarżonego niezbędnych do wykonywania dozoru. Godne bliższego rozważenia jest również zagadnienie podstaw stosowania tego środka oraz jego funkcji.

Do rozważań inspiruje także problematyka warunkowego dozoru Policji. Wątpliwości rodzi kwestia szczególnego trybu i odmiennych w stosunku do przepisów kodeksu postępowania karnego podstaw jego stosowania. Zastanawia też poprawność systemowego usytuowania regulacji prawnych dotyczących tego środka w ustawie szczególnej, a więc poza rozdziałem 28 k.p.k.

Ponadto ze względu na fakt, iż tymczasowe aresztowanie należy stosować ultima ratio, interesująca jest próba spojrzenia na dozór Policji jako wolnościową alternatywę dla środka izolacyjnego. Zagadnienie to nabiera szczególnego znaczenia w kontekście ustawowego imperatywu minimalizacji dolegliwości wynikającej ze stosowania środków zapobiegawczych (art. 257 § 1 k.p.k.).

Ciekawym wątkiem jest również kwestia kumulowania dozoru z innymi nieizolacyjnymi środkami zapobiegawczymi, a w szczególności z poręczeniem osoby godnej zaufania. Interesujące jest zwłaszcza to, iż ustawą z dnia 10 stycznia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 17, poz. 155) wprowadzono możliwość nakładania na oskarżonego, wobec którego zastosowano poręczenie osoby godnej zaufania, takich samych obowiązków jak w przypadku dozoru Policji (art. 272in fine k.p.k.), co w istotny sposób upodobniło oba środki zapobiegawcze.

Nie bez znaczenia dla wyboru tematu, poza wyżej wskazanymi przesłankami, pozostaje wreszcie niewłaściwa proporcja pomiędzy dorobkiem doktryny i judykatury a praktycznym znaczeniem i teoretyczną złożonością konstrukcji normatywnej dozoru Policji. Kwerenda bibliograficzna prowadzi do wniosku, że w literaturze przedmiotu nie poświęcano zbyt wiele uwagi tej problematyce . Do podobnego stwierdzenia prowadzi analiza orzecznictwa sądowego. Niedostatek dorobku naukowego w tym zakresie sygnalizowano już w latach 80., badając stan, zadania oraz perspektywy rozwojowe nauk penalnych w Polsce . Zauważalna jest przy tym tendencja do szczegółowego i wyczerpującego badania instytucji tymczasowego aresztowania "kosztem" pozostałych nieizolacyjnych środków zapobiegawczych.

Problematyka dozoru Policji jest zatem tematem atrakcyjnym pod względem teoretycznym, ważkim dla praktyki, a przy tym sporadycznie podejmowanym w nauce procesu karnego. Taki stan rzeczy przesądza o potrzebie eksploracji badawczej tytułowego zagadnienia.

Niniejsza praca stanowi próbę kompleksowej analizy instytucji dozoru Policji w polskim procesie karnym. Generalnym założeniem jest zaprezentowanie tego nieizolacyjnego środka zapobiegawczego na tle normatywnym, dogmatycznym, historycznym, statystycznym i pragmatycznym oraz ocena jego modelu normatywnego. Wszechstronna analiza tytułowego zagadnienia ma umożliwić teoretyczne i całościowe usystematyzowanie wszystkich kwestii związanych z omawianą instytucją. Ze względu na to, że konstrukcja prawna dozoru Policji budzi liczne wątpliwości interpretacyjne, niezależnie od analizy teoretycznoprawnej, założeniem badawczym jest także uzyskanie odpowiedzi na pytanie, jak tego rodzaju dylematy rozwiązywane są w orzecznictwie. Przeprowadzone rozważania mają następnie stanowić kanwę do sformułowania wniosków de lege lata i postulatów de lege ferenda.

W celu realizacji powyższych założeń w opracowaniu posłużono się przede wszystkim metodą analizy dogmatycznej. Do najbardziej istotnych problemów dogmatyki prawa w doktrynie zalicza się takie kwestie, jak obowiązywanie norm prawa, interpretacja prawa, definicje i ustalenie pojęć, analiza praktyki stosowania prawa oraz jego doskonalenie . To właśnie na te grupy zagadnień, jakkolwiek w różnym stopniu, położono główny nacisk w pracy.

Przyjęto również założenie, że dla osiągnięcia powyższych celów sama analiza dogmatyczna jest niewystarczająca. Za wyjściowe uznano w tym względzie twierdzenie A. Podgóreckiego, iż rozwój nauk prawnych nie może się posuwać naprzód na drodze rozmyślań czysto spekulatywnych. Dopiero gdy zostaną one wsparte wiedzą empiryczną, mogą wstąpić w okres szczególnie płodnego teoretycznego rozwoju. Wówczas czasem i myśl spekulatywna może być wielce pomocna . Wskazane jest bowiem badanie określonych instytucji prawnych z naciskiem na ich stronę funkcjonalną, co wymaga konfrontacji przepisów prawa ze stanem zaistniałym w rzeczywistości .

Biorąc pod uwagę powyższe, analizie poddano orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów apelacyjnych, a także sprawdzono funkcjonowanie dozoru Policji w postępowaniu przygotowawczym. W tym ostatnim zakresie podstawowym instrumentem badawczym były badania aktowe. Analizie poddano prawomocnie zakończone postępowania przygotowawcze z lat 1998-2005, w których przynajmniej wobec jednego z podejrzanych zastosowano dozór Policji. Przedmiotem badań były akta z sześciu warszawskich Prokuratur Rejonowych, tj. Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga Północ, Prokuratury Rejonowej Warszawa Praga Południe, Prokuratury Rejonowej Warszawa Żoliborz, Prokuratury Rejonowej Warszawa Mokotów oraz Prokuratury Rejonowej Warszawa Śródmieście, jak również z dwóch Prokuratur spoza aglomeracji warszawskiej, tj. Prokuratury Rejonowej w Nowym Dworze Mazowieckim i Prokuratury Rejonowej w Legionowie . Badane akta wybierano losowo z repertorium danej Prokuratury w takiej samej liczbie z każdej z Prokuratur. Analizie poddano łącznie 524 sprawy, w których zastosowano 560 dozorów Policji. Dobór próby miał charakter celowy (purposive sampling) . Uzyskane wyniki badań z założenia stanowią jedynie empiryczną egzemplifikację rozważań teoretycznoprawnych. Jako takie mają więc charakter przyczynkarski, niemniej w pewnym sensie obrazują praktykę stosowania dozoru Policji w warszawskich i okolicznych Prokuraturach Rejonowych.

W trakcie badań szczególną uwagę zwrócono m.in. na takie zagadnienia, jak: podstawy ogólne i podstawy szczególne stosowania dozoru Policji, rodzaje obowiązków nakładanych w ramach tego środka, kwalifikacja prawna zarzucanego czynu oraz sposób zakończenia postępowania. Badano również, czy w sprawie składano zażalenie na postanowienie o zastosowaniu dozoru czy też wniosek o jego uchylenie lub zmianę w trybie art. 254 k.p.k. Sprawdzano też, czy dozór Policji uchylono lub zmieniono na podstawie art. 253 k.p.k., czy zastosowano inny środek zapobiegawczy w związku z nieprzestrzeganiem obowiązków nałożonych w ramach dozoru, a także czy dozór Policji występował kumulatywnie z innym nieizolacyjnym środkiem zapobiegawczym. Zwrócono również uwagę na treść uzasadnienia postanowienia o zastosowaniu dozoru Policji oraz na to, czy w aktach sprawy znajduje się dokumentacja policyjna dotycząca wykonywania dozoru Policji, a w szczególności czy Policja występowała z wnioskiem o zastosowanie dozoru lub jego uchylenie oraz czy organ dozorujący był informowany o zakończeniu obowiązywania dozoru. Uwzględniono także dane socjodemograficzne dotyczące oskarżonego, tj. wiek, płeć, miejsce zamieszkania, wykształcenie, zawód wyuczony, źródło utrzymania, wysokość miesięcznych dochodów, stan majątkowy, stan cywilny, stan rodzinny, stan zdrowia i uprzednią karalność.

Ze względu na to, że przeprowadzone badania stanowić miały jedynie ilustrację rozważań teoretycznoprawnych, nie umieszczono ich wyników w odrębnym rozdziale, a jedynie powoływano się na nie w tych częściach pracy, które dotyczyły danego zagadnienia badanego empirycznie.

Praktykę stosowania dozoru Policji na etapie postępowania przygotowawczego zweryfikowano także w ramach obserwacji uczestniczącej. Wykorzystano w tym celu doświadczenia nabyte podczas aplikacji prokuratorskiej odbytej w latach 2002-2004 w Prokuraturze Okręgowej w Warszawie.

W pracy posłużono się również analizą statystyczną. Słusznie zauważa się bowiem, że badania nad prawem w każdej niemal jego dziedzinie napotykają na zjawiska masowe, dające się mierzyć wprost bądź pośrednio "uilościowić" za pomocą różnego rodzaju "równoważników zachowania się" . Większość danych statystycznych wykorzystanych w niniejszym opracowaniu uzyskano z Wydziału Statystyki Ministerstwa Sprawiedliwości .

W trakcie pisania rozprawy uwzględniono również odpowiednie dyrektywy metodologiczne wynikające z rekomendacji opracowanych przez Zespół Etyki w Nauce przy Ministrze Nauki i Informatyzacji, w których jako cechy dobrej praktyki naukowej wskazano adekwatność i standaryzację metod badawczych, skrupulatne dokumentowanie wyników badań, sceptycyzm wobec własnych rezultatów, uczciwe uznawanie należnego udziału konkurentów i poprzedników oraz rzetelne ocenianie innych . Przy uzasadnianiu prezentowanych poglądów starano się także każdorazowo uwzględniać postulat krytycyzmu, czyli dyrektywę, zgodnie z którą nie należy formułować twierdzeń, to znaczy uznawać pewnych zdań za prawdziwe, dopóki zdania te nie zostaną należycie uzasadnione zgodnie z metodami powszechnie przyjmowanymi w danej nauce czy choćby akceptowanymi przez określoną szkołę naukową .

Świadomie zrezygnowano natomiast z metody prawnoporównawczej. Przesądził o tym przyjęty temat rozprawy oraz poczynione założenia badawcze. Zasadniczym przedmiotem pracy jest analiza rodzimych rozwiązań prawnych. Przeprowadzenie badań prawnoporównawczych odpowiadających metodologicznym wymogom badań nad prawem zagranicznym wymagałoby natomiast dokonania wszechstronnej, wielopłaszczyznowej analizy, nieograniczającej się jedynie do ustawodawstwa i orzecznictwa . Konieczne byłoby także uwzględnienie możliwie największej liczby obcych systemów prawnych , jak również badanie stosowania analizowanych instytucji w praktyce . To z kolei przesunęłoby ciężar rozważań na analizę komparatystyczną i spowodowało nadmierne rozbudowanie pracy.

Poza sferą rozważań znalazła się również problematyka oddania pod dozór przełożonego wojskowego. Przesądziły o tym odrębności wynikające ze specyfiki służby wojskowej.

Ze względu na podobieństwo konstrukcji normatywnych uznano natomiast, że warunkowy dozór Policji, o którym mowa w art. 14 u.p.p.r., stanowi postać dozoru Policji. Rozważania dotyczące warunkowego dozoru Policji nie zostały jednak wyodrębnione w osobny rozdział pracy. Zdecydowało o tym przekonanie, że czytelniejsze będzie wykazanie wzajemnych różnic i ich przedstawienie na tle konstrukcji prawnej wyrażonej w art. 275 k.p.k., np. w związku z omawianiem podstaw stosowania tego środka czy też podmiotów uprawnionych do orzekania. Za takim rozwiązaniem redakcyjnym przemawia dodatkowo fakt, że zdecydowana większość rozważań dotyczy obu postaci dozoru Policji.

Poza wstępem i wnioskami końcowymi praca zawiera 8 rozdziałów merytorycznych, a jej struktura jest wynikiem przyjętego toku rozważań. Na początku poruszono kwestie ogólne i zakreślono krótki rys historyczny instytucji dozoru Policji po to, by następnie odnieść się do zagadnień bardziej szczegółowych, takich jak funkcje i istota dozoru Policji. W dalszej kolejności omówiono podstawy i procedurę stosowania tego środka zapobiegawczego, a w końcowej części problematykę jego wykonywania.

Rozdział I ma charakter wprowadzający i obejmuje rozważania dotyczące ogólnej charakterystyki środków zapobiegawczych na tle systemu procesowych środków przymusu. Dokonano w nim dychotomicznego rozróżnienia na izolacyjny i nieizolacyjne środki zapobiegawcze, a także odniesiono się do funkcji, jakie spełniają poszczególne środki, dzieląc je na stricte procesowe i pozaprocesowe. Mając na uwadze, że środki zapobiegawcze w mniejszym lub większym stopniu ograniczają prawa i wolności oskarżonego, zagadnienie to poddano odrębnej analizie, ustosunkowując się do takich kwestii, jak rodzaje praw i wolności obywatelskich ograniczanych w związku z zastosowaniem środków zapobiegawczych, konstytucyjna zasada proporcjonalności oraz określoności, jak również dyrektywy interpretacyjne in dubio pro reo oraz in dubio pro libertate.

W rozdziale II, przechodząc do kwestii bardziej szczegółowej, przeanalizowano oddanie pod dozór w systemie prawa karnego, wyróżniając oddanie pod dozór w postępowaniu karnym, w prawie karnym materialnym oraz w postępowaniu w sprawach nieletnich. W pierwszym przypadku odróżniono dozór Policji, warunkowy dozór Policji oraz dozór przełożonego wojskowego. W ramach problematyki oddania pod dozór w prawie karnym materialnym omówiono instytucję dozoru w związku z warunkowym umorzeniem postępowania, warunkowym zawieszeniem postępowania, warunkowym przedterminowym zwolnieniem oraz orzeczeniem kary ograniczenia wolności, jak również zastosowaniem środków zabezpieczających. W końcowej części odniesiono się do instytucji występujących na gruncie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich, tj. nadzoru odpowiedzialnego rodziców lub opiekuna, nadzoru kuratora oraz organizacji młodzieżowej lub innej organizacji społecznej, zakładu pracy albo osoby godnej zaufania.

W rozdziale III przedstawiono genezę i ewolucję dozoru Policji. Punkt wyjścia stanowiła analiza ustawodawstwa państw zaborczych, a współczesną konstrukcję normatywną przedstawiono na tle przepisów kodeksów postępowania karnego z 1928 i 1969 r. Odniesiono się do występującego na gruncie kodeksu postępowania karnego z 1928 r. zakazu wydalania się oraz dozoru Policji Państwowej, wójta, sołtysa albo innej władzy, która się tego podejmie, jak również dozoru Milicji Obywatelskiej znanego kodeksowi z 1969 r. Wskazano przy tym charakterystyczne kierunki zmian legislacyjnych i ustosunkowano się do motywów ustawodawczych.

Rozdział IV został poświęcony funkcjom, jakie w procesie karnym i poza nim spełnia dozór Policji. Przyjęto, że środek ten może realizować funkcje: procesową, prewencyjną, wychowawczą, antycypacji kary i ochronną w stosunku do pokrzywdzonego.

W rozdziale V omówiono obowiązki nakładane na oskarżonego w ramach omawianego środka zapobiegawczego, wyjaśniając treść zakazu opuszczania określonego miejsca pobytu, obowiązku zgłaszania się do organu dozorującego w określonych odstępach czasu, obowiązku zawiadamiania o wyjeździe oraz terminie powrotu oraz możliwości stosowania innych ograniczeń swobody niezbędnych do wykonywania dozoru. Odniesiono się również do wyrażonego explicite w art. 14 ust. 2 u.p.p.r obowiązku powstrzymania się od kontaktu z pokrzywdzonym w określony sposób.

Rozdział VI dotyczy podstaw stosowania dozoru Policji oraz kryteriów wyboru tego środka zapobiegawczego. Jako podstawy stosowania dozoru potraktowano wskazane przez ustawę okoliczności warunkujące prawną dopuszczalność jego stosowania. W związku z tym, podzielono je na podstawy ogólne, określone w art. 249 § 1 k.p.k., oraz podstawy szczególne, wskazane w art. 258 § 1-3 k.p.k., przyjmując, że dla prawidłowego zastosowania środka zapobiegawczego konieczne jest istnienie jednej podstawy ogólnej i przynajmniej jednej szczególnej. Wśród podstaw ogólnych wyróżniono duże prawdopodobieństwo popełnienia przez oskarżonego przestępstwa, potrzebę zabezpieczenia prawidłowego toku procesu oraz obawę popełnienia nowego ciężkiego przestępstwa. W ramach analizy podstaw szczególnych omówiono natomiast uzasadnioną obawę ucieczki lub ukrywania się oskarżonego, uzasadnioną obawę utrudniania w sposób bezprawny postępowania oraz grożącą oskarżonemu surową karę. Odniesiono się również do problematyki prewencyjnego stosowania dozoru Policji. Poruszono także kwestię kryteriów wyboru dozoru spośród pozostałych nieizolacyjnych środków zapobiegawczych. Za okoliczności warunkujące taki wybór uznano zasadę minimalizacji środków zapobiegawczych, cechy socjodemograficzne oskarżonego oraz prognozę przyszłej dolegliwości karnej.

W rozdziale VII skoncentrowano się na postępowaniu w przedmiocie stosowania dozoru Policji. Omówiono problematykę organów stosujących dozór na poszczególnych etapach postępowania oraz kwestie proceduralne związane z trybem podejmowania decyzji w tym przedmiocie. Analizie poddano także formę i treść decyzji o zastosowaniu dozoru Policji, jak również zagadnienia związane z szeroko rozumianą kontrolą stosowania tego środka. Odrębnego ustosunkowania się - ze względu na istniejące kontrowersje - wymagała problematyka wniosku o uchylenie lub zmianę dozoru Policji (art. 254 k.p.k.), a w szczególności kwestia zaskarżalności postanowienia w przedmiocie takiego wniosku oraz dopuszczalności jego ponownego złożenia. Zwrócono również uwagę na ciążący na organie procesowym obowiązek kontroli z urzędu zasadności stosowania środka zapobiegawczego (art. 253 § 1 k.p.k.).

W rozdziale VIII omówiono zasady wykonywania dozoru Policji, poddając szczegółowej analizie kwestię dokumentowania czynności związanych z egzekwowaniem obowiązków nałożonych w ramach dozoru, w tym tzw. karty dozorów oraz notatki urzędowe. Rozważono także konsekwencje prawne niestosowania się oskarżonego do wymogów dozoru, a także obowiązki organu dozorującego oraz organu procesowego związane z zakończeniem obowiązywania tego środka. Uwzględniono przy tym wytyczne dla funkcjonariuszy Policji wynikające z wewnątrzresortowych aktów prawnych, w tym zwłaszcza zarządzenia nr 1426 Komendanta Głównego Policji z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie metodyki wykonywania czynności dochodzeniowo-śledczych przez służby policyjne wyznaczone do wykrywania przestępstw i ścigania ich sprawców (Dz. Urz. KGP z 2005 r., nr 1, poz. 1) oraz zarządzenia nr 528 Komendanta Głównego Policji z dnia 6 czerwca 2007 r. w sprawie form i metod wykonywania zadań przez dzielnicowego i kierownika rewiru dzielnicowych (Dz. Urz. KGP z 2007 r., nr 12, poz. 95). Pomocniczo, w ramach analizy historycznoprawnej, odniesiono się także do, co prawda nieobowiązujących już, ale posiadających pewną wartość poznawczą, instrukcji w sprawie wykonywania dozoru, tj. tymczasowej instrukcji dla organów Milicji Obywatelskiej o wykonywaniu dozoru milicyjnego z dnia 16 września 1948 r. oraz instrukcji z dnia 2 sierpnia 1974 r. w sprawie wykonywania dozoru Milicji Obywatelskiej (Rozkaz Komendanta Głównego Milicji Obywatelskiej nr 10/74).

* * *

Niniejsza publikacja stanowi skróconą i nieco zmodyfikowaną wersję rozprawy doktorskiej przygotowanej w Zakładzie Prawa Karnego Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk i obronionej w dniu 27 kwietnia 2007 r. przed Radą Naukową Instytutu.

Podczas pisania pracy spotkałem się z życzliwością wielu osób, którym korzystając z okazji składam serdeczne podziękowania. W sposób szczególny adresuję je do promotora w przewodzie doktorskim Pana Profesora Ryszarda A. Stefańskiego, który podczas wielogodzinnych konsultacji dzielił się ze mną swoją bogatą wiedzą i doświadczeniem. Możliwość skonfrontowania własnych przemyśleń z poglądami Pana Profesora stanowiła dla mnie nieocenioną pomoc i inspirację naukową.

Słowa podziękowania kieruję również do Pani Profesor Zofii Świdy i Pana Profesora Stanisława Stachowiaka, którzy pomimo licznych obowiązków podjęli się recenzji rozprawy, zgłaszając wiele cennych uwag i sugestii.

Wdzięczny jestem także moim współpracownikom z Zakładu Prawa Karnego INP PAN, kierowanego przez Pana Profesora Jana Skupińskiego, za stworzenie bardzo twórczego i przyjaznego forum wymiany poglądów.