Kunert-Diallo Agnieszka, Dostęp do rynku i konkurencja w transporcie lotniczym w UE i regulacjach krajowych na tle przemian globalnych

Obowiązujące regulacje dotyczące dostępu do rynku międzynarodowych usług lotniczych oraz zasady konkurencji stanowią obszary prawa, w odniesieniu do których społeczność międzynarodowa, jak dotychczas, nie znalazła konsensusu co do istoty regulacji. Obie dziedziny regulacji stanowią prawo mocno rozbudowane i skomplikowane, poczynając od poziomu umów multilateralnych, układów regionalnych, porozumień dwustronnych i prawa krajowego, a dodatkowo komplikowane są praktykami uczestników rynku poszukujących form współpracy często trudnych do pogodzenia ze względu na współzależność i kolizje różnych regulacji. Ze względu na postępujące procesy liberalizacyjne i deregulacyjne dostęp do rynku przewozów lotniczych międzynarodowych znacznie się poszerza, a rosnąca liczba uczestników rynku powoduje konieczność uregulowania konkurencji. Niestety ta współzależność obu obszarów regulacji powoduje spore zamieszanie na rynku przewozów międzynarodowych, wiążące się nierzadko z różnymi interesami państw. O ile w przypadku zasad regulacji żeglugi powietrznej, ścigania aktów bezprawnej ingerencji oraz odpowiedzialności przewoźników lotniczych udało się nakłonić państwa do szerokiej unifikacji zasad, o tyle w przypadku ekonomicznej regulacji rynku utrzymujące się wciąż protekcjonizm i partykularyzm stanowią nadal realne przeszkody w zbliżaniu przepisów dostępu do rynku i zasad konkurencji.

Zakorzeniony mocno w relacjach międzynarodowych system chicagowsko-bilateralny ma już ponad 70-letnią tradycję, a zasady dostępu do rynku przyjęte na jego podstawie opierają się w większości na dwustronnym sektorowym bilansowaniu korzyści na zasadzie wzajemności.

Regulacja dostępu do rynku przewozów międzynarodowych oraz prawa konkurencji stanowią sferę prawa, która, jak dotychczas, nie doczekała się kompleksowego opracowania i analizy w nauce międzynarodowego prawa lotniczego. Dlatego założeniem autorki jest wypełnienie tej luki poprzez dokonanie oceny zjawisk i tendencji występujących w tej dziedzinie.

Wstępna analiza tych zjawisk pozwala na sformułowanie poglądu zakładającego ewolucję prawa dostępu do rynku międzynarodowych usług lotniczych w kierunku od ograniczeń do ułatwiania dostępu, przy jednoczesnym rozszerzaniu regulacji dotyczących zasad konkurencji na rynkach zliberalizowanych. Te dwie prawidłowości realizowane są jednak w sposób bardzo zróżnicowany, niejednolity w różnych systemach prawnych i na różnych szczeblach regulacji, co stwarza problemy i konflikty utrudniające prawidłowy rozwój działalności rynkowej. Błędne byłoby jednak twierdzenie, że tych dwóch obszarów regulacji nie da się ze sobą pogodzić. Można bowiem zauważyć pewne działania, w odniesieniu do których państwa nie wyrażają sprzeciwu i które mogłyby zostać objęte zunifikowanymi zasadami. W związku z tym nasuwa się hipoteza badawcza, że pomimo istniejących trudności w osiągnięciu powszechnego porozumienia w zakresie dostępu do rynku i regulowania konkurencji, istnieje jednak pewna szansa na osiągnięcie konsensusu co do niektórych zagadnień istotnych z punktu widzenia obu tych regulacji, jeżeli nie w skali powszechnie przyjętej konwencji, to przynajmniej jakiejś umowy międzynarodowej wielostronnej – do przyjęcia przez poważną część społeczności międzynarodowej, z możliwością stopniowego rozszerzania kręgu państw, które dałyby się przekonać do przystąpienia do takiego wielostronnego aktu. W tym kontekście wiele rozwiązań przyjętych w UE oraz niektóre wypracowane na poziomie multilateralnym mogłyby nadawać się do powszechnego przyjęcia.

Metoda badawcza wybrana na potrzeby tej pracy powinna objąć wszystkie wspomniane obszary i szczeble analizowanych regulacji, a także ocenę kształtowania się odnośnych procesów w tych obszarach. Niezbędnym narzędziem do przeprowadzenia dowodzenia przyjętych hipotez będzie analiza systemu wielopłaszczyznowej regulacji prawnej, poczynając od zasad przyjętych i stosowanych w obrocie międzynarodowym o zasięgu światowym, przez system chicagowsko-bilateralny, systemy regionalne (w szczególności UE) oraz regulacje krajowe. Dodatkowym elementem tego systemu będą porozumienia zawierane przez samych uczestników rynku – przewoźników – które nie stanowią prawa międzynarodowego, ale mają istotne znaczenie dla charakterystyki systemu i dlatego wymagają uwzględnienia w prowadzonych badaniach.

Punktem wyjścia do prowadzonych tutaj rozważań jest identyfikacja rodzajów ograniczeń wolności dostępu do rynku oraz ograniczeń konkurencji, a także rozwiązań eliminujących lub łagodzących te ograniczenia na różnych szczeblach regulacji.

Praca podzielona została na dwie części. Pierwsza z nich zawierać będzie analizę systemu regulacji dostępu do rynku lotniczych przewozów międzynarodowych ze szczególnym uwzględnieniem elementów ograniczających dostęp do rynku i konkurencję oraz, podejmowanych na różnych szczeblach tej regulacji, działań zmierzających do obalenia restryktywnego charakteru systemu. W drugiej części pracy zbadane zostaną rozwiązania przyjęte przez Unię Europejską w zakresie dostępu do rynku i konkurencji, zarówno na podstawie przepisów unijnych, jak też umów zawieranych z państwami spoza Unii.

I tak, w rozdziale I tej pracy scharakteryzowany zostanie system chicagowsko-bilateralny oraz zidentyfikowane zostaną, obowiązujące na jego podstawie, zasady dostępu do rynku. Przeanalizowane zostaną akty przyjęte podczas konferencji chicagowskiej, w tym konwencja chicagowska oraz układy dotyczące dwóch i pięciu wolności lotniczych, wyznaczające kierunki dalszego rozwoju analizowanych tutaj płaszczyzn regulacji. Analizie poddane zostaną również rozwiązania prawne przyjmowane na niższych szczeblach, w tym przede wszystkim dwustronne umowy lotnicze oraz krajowe regulacje uzupełniające luki z prawa międzynarodowego, które przyczyniają się do stopnia złożoności tych dwóch systemów regulacji.

Charakterystyka systemu chicagowsko-bilateralnego wymagać będzie uzupełnienia w rozdziale II tej pracy, gdzie omówione zostaną bardziej szczegółowo prawa dostępu do rynku i wskazane zostaną obowiązujące typowe ograniczenia, mające swoje źródło w regulacjach tego systemu.

Z kolei w rozdziale III przeanalizowane zostaną działania realizowane na różnych szczeblach regulacji w zakresie liberalizacji dostępu do rynku przewozów lotniczych, począwszy od tych realizowanych na płaszczyźnie wielostronnej, przez inicjatywy regionalne i krajowe, kończąc na porozumieniach przewoźników lotniczych, które służą omijaniu ujemnych konsekwencji restryktywnego prawa.

Na szczególne omówienie zasługuje liberalizacja unijna, omówiona w rozdziale IV, w którym oceniony zostanie również sposób realizacji tych działań.

Druga część pracy poświęcona jest już tylko badaniu sytuacji w Unii Europejskiej. W rozdziale V omówione zostaną zasady dostępu do rynku obowiązujące według prawa europejskiego, ze szczególnym uwzględnieniem wolności dostępu do rynku i zakazu dyskryminacji w przewozach wewnątrzunijnych, a w rozdziale VI – również zasady konkurencji obowiązujące na podstawie TFUE, mające szczególny wpływ na dostęp do rynku przewozów wewnątrzunijnych lub realizowanych przez przewoźników unijnych.

Regulacja zasad konkurencji w relacjach pomiędzy Unią Europejską a państwami trzecimi przeanalizowana zostanie w rozdziale VII, ze szczególnym uwzględnieniem różnych kierunków unijnej polityki zewnętrznej, uzależnionej w dużej mierze od kompetencji Komisji Europejskiej.

Pewnym nowym problemem może okazać się Brexit, którego skutki z pewnością będą miały wpływ na dostęp do rynku lotniczych przewozów międzynarodowych i który uwzględniony został w zakresie niniejszych rozważań.

Całość rozważań podsumowana zostanie we wnioskach końcowych, w którym sformułowane zostaną również postulaty de lege ferenda – z próbą oceny realności przyjęcia stosownych wielostronnych rozwiązań.