Sitniewski Piotr Marek, Dostęp do informacji publicznej. Pytania i odpowiedzi. Wzory pism

Oddajemy do rąk Czytelników trzecie wydanie poradnika z zakresu dostępu do informacji publicznej, w czytelnej i łatwej w odbiorze formule: w postaci pytań i odpowiedzi, którego to oba poprzednie wydania spotkały się z bardzo dobrym przyjęciem ze strony odbiorców.

Treść poradnika jest pokłosiem zarówno licznych doświadczeń autora wynikających z prowadzonych dla różnych organów administracji publicznej szkoleń i seminariów z obszaru dostępu do informacji publicznej, z badań i projektów naukowych, których wyniki są dostępne na prowadzonym przez autora portalu www.jawnosc.pl oraz www.jawnoscsamorzadu.pl, jak i doświadczeń praktycznych wynikających z pracy w SKO w Białymstoku oraz w Polskiej Komisji Akredytacyjnej jako członek zespołu Nauk Społecznych i Prawnych w latach 2008–2012.

Lata 2014 i 2015 miały ogromne znaczenie dla dookreślania granic prawa do informacji publicznej. W tym czasie baza orzeczeń sądów administracyjnych dostępna pod adresem www.nsa.gov.pl wzbogaciła się o ponad 3000 orzeczeń sądów administracyjnych z zakresu dostępu do informacji. Liczba orzeczeń w tym obszarze, które zapadły przez te dwa lata, jest prawie równa ilości orzeczeń, które zapadły przez 12 lat funkcjonowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (od jej wejścia w życie 1.01.2002 r.). Stanowi to jasny dowód, że prawo do informacji zyskało stałe miejsce w świadomości społecznej. Zapadły fundamentalne orzeczenia, np. odnoszące się do pojęć „dokumenty prywatne” czy „dokument wewnętrzny”, choć trzeba uczciwie przyznać, że nie zawsze spotykały się one z powszechnym uznaniem, również wśród sędziów sądów administracyjnych. W kolejnych latach 2017, 2018 i 2019 sądy administracyjne sukcesywnie poszerzały zakres aktywności orzeczniczej, co wynikało z coraz częściej pojawiających się skarg, ale przede wszystkim z różnorodności stanów faktycznych w rozpatrywanych sprawach. W tym czasie zapadły orzeczenia ważne, czasem kontrowersyjne, jednak za każdym razem poszerzające wiedzę na temat nie tyle samej jawności, ile jej granic – zarówno w ujęciu proceduralnym, wskazujące na pewne ograniczenia w postrzeganiu procedury opisanej w ustawie o dostępie do informacji publicznej jako odformalizowanej, jak i materialnym, wskazujące na zakres dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Pojawiły się orzeczenia o znaczeniu wręcz ustrojowym, jak chociażby te odnoszące się do zakazów wstępu na posiedzenia rad gmin czy obrad Sejmu RP. Bardzo ważny obszar orzecznictwa to próba ustalenia zakresu pojęcia „osoba pełniąca funkcje publiczne dla potrzeb prawa do informacji”. To szczególnie ważna część dorobku judykatury, w kontekście bardzo licznych wniosków o udostępnienie informacji na temat zarobków oraz otrzymanych nagród konkretnych osób wskazanych z imienia i nazwiska. Cały czas w orzecznictwie sądowym analizowane są stany faktyczne, w których wnioskodawcy chcą uzyskać informacje o osobach pełniących funkcje publiczne.

Z drugiej strony obszar dostępu do informacji wchodzi w coraz liczniejsze interakcje z regulacją prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, jakie wynikają z treści ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. W tym zakresie orzecznictwo sądowe kształtuje się na naszych oczach, ale jego intensywność jest nieporównywalna z prawem do informacji jako takim, wobec faktu, że ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego jest w dużej mierze prawem martwym i nie spełniła pokładanych w niej oczekiwań.

Nie można pominąć interakcji, jakie w orzecznictwie sądowym zachodzą pomiędzy jawnością życia publicznego a ochroną danych osobowych. Przepisem wyznaczającym relacje prawa do ochrony danych osobowych i ponownego wykorzystywania w aktualnym stanie prawnym jest art. 86 RODO, zgodnie z którym dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ albo podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych. Obserwując otaczającą w tym zakresie rzeczywistość, odnoszę wrażenie, że osoby zajmujące się ochroną danych osobowych marginalizują konstytucyjne prawo do informacji, w sposób nieuprawniony akcentując nad wyraz prawne znaczenie ochrony danych osobowych. Na drugim biegunie zagadnienia pojawiają się wypowiedzi, że ochrona danych osobowych nie ma zastosowania do realizacji prawa do informacji. Słusznie G. Sibiga wskazuje, że przepis art. 86 RODO służy zachowaniu równowagi między prawem do ochrony danych osobowych a prawem do informacji . Jest to z pewnością ten obszar, który w najszerszym zakresie będzie angażować składy orzecznicze. W tym kontekście na pilne uregulowanie zasługuje unormowanie powszechnych zasad anonimizacji dokumentów, co w kontekście przepisów RODO ma szczególne znaczenie.

Warto również wspomnieć o dość istotnej nowelizacji ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, która objęła zmianę art. 7 u.p.w., polegającą na ograniczeniu wykonania obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 13, 14 i 19 RODO w związku z realizacją prawa do ponownego wykorzystywania informacji stanowiących lub zawierających dane osobowe.

Samo prawo do informacji nie wydaje się dzisiaj fundamentalnie zagrożone, choć poczynania niektórych podmiotów obowiązanych do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą budzić zdziwienie, tym bardziej że dotyczy to podmiotów centralnych. Sprawa z udostępnianiem list poparcia kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa i niewykonaniem wyroku NSA jest tego dobitnym przykładem. Podejmowane próby ukrycia w sposób oczywisty jawnej informacji są przykładem czysto instrumentalnego interpretowania przepisów, co nie ma nic wspólnego z oczywiście jawnym zakresem tych informacji. Jednak powszechność wiedzy na temat istnienia prawa do informacji i jego bardzo powszechne wykorzystywanie raczej nie są dowodem na zagrożenie dla prawa do informacji jako takiego.

Zadaniem praktyki, wnioskodawców, sądów administracyjnych, czyli wszystkich uczestników tego procesu, jest obecnie kształtowanie czytelnych granic dostępu do informacji publicznej, gdyż nie mamy do czynienia z prawem o charakterze absolutnym. I to właśnie zdanie pojawia się bardzo często w uzasadnieniach wyroków, że prawo do informacji nie ma charakteru absolutnego, z czym się w pełni osobiście zgadzam. Zdarzają się przypadki nadużywania trybu prawa do informacji, kiedy działania podejmowane przez wnioskodawców nie mają na celu prowadzenia kontroli społecznej, ale są przejawem prowadzonej lokalnie walki politycznej czy korzystania z ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu innym aniżeli ten, dla którego ustawa została stworzona. Stąd też w nielicznych wyrokach, również NSA, zostaje odkodowana sytuacja nadużywania prawa do informacji publicznej. Osobiście jednak uważam, że nie istnieje coś takiego jak nadużywanie prawa do informacji, lecz w pewnych przypadkach możemy mieć do czynienia z nadużywaniem trybu dostępu do informacji publicznej.

W kwestii kosztów związanych z udostępnianiem informacji można odnieść wrażenie, że zarówno administracja jako podmiot obowiązany, jak i opinie sądów administracyjnych przyjęły pewne compatible pactum, że w obecnym stanie prawnym wyliczenie i egzekucja kosztów są dość skomplikowane. Potwierdza to obserwowana przeze mnie praktyka oraz przeprowadzone po raz trzeci badania ogólnopolskie w tym zakresie w 2019 r.

Nadal jestem przekonany, że ustawa o dostępie do informacji publicznej dojrzała do wprowadzenia pewnych korekt, jednak jakiekolwiek zmiany w tym obszarze nie mogą prowadzić do unicestwienia istoty prawa do informacji, którym jest istnienie kontroli społecznej wobec władz publicznych, we wszystkich obszarach funkcjonowania państwa. I co najważniejsze, zmiany te muszą być poprzedzone powszechną dyskusją nad ich kierunkiem, szczególnie z przedstawicielami administracji samorządowej, gdyż to te podmioty są najczęściej pytane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Próba uchwalenia ustawy o jawności życia publicznego w zakresie zmian, jakie planowano wprowadzić w prawie do informacji, nie jest zachęcającym przykładem, ze względu na zbyt szybki tryb legislacyjny. Nie zmienia to faktu, że wprowadzenie określonych zmian w tym zakresie powinno w krótkim czasie nastąpić, żeby z jednej strony wymóc usprawnienie realizacji wniosków oczywistych, aby sądy administracyjne nie musiały być angażowane w sprawy błahe i bezdyskusyjne, a z drugiej – wyraźnie dookreślić te obszary, które już zostały wyjaśnione w orzecznictwie sądowym.